廣東省水權(quán)立法若干問題芻議

黃鋒華,黃本勝,邱 靜,洪昌紅

（廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣東省水動力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，河口水利技術(shù)國家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，510610，廣州）

廣東省水權(quán)立法若干問題芻議

黃鋒華,黃本勝,邱 靜,洪昌紅

（廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣東省水動力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，河口水利技術(shù)國家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，510610，廣州）

基于廣東省省情、水情和水權(quán)制度現(xiàn)狀，分析了廣東省開展水權(quán)立法的必要性，探討了廣東省水權(quán)交易管理試行辦法的基本原則、主要內(nèi)容以及對若干關(guān)鍵問題的思考，為推動廣東水權(quán)試點(diǎn)工作及貫徹落實(shí)水權(quán)交易管理試行辦法提供有益參考。

廣東??；水權(quán)交易；立法；探討

黨的十八大以來，中央大力推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，對發(fā)展水權(quán)產(chǎn)權(quán)交易作出重要部署。水權(quán)交易作為應(yīng)用市場機(jī)制高效配置水資源的重要手段，成為我國水資源管理領(lǐng)域研究的新方向。2014年7月，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，將廣東省列為全國7個水權(quán)試點(diǎn)省區(qū)之一，為在全國推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)和示范作用。

廣東省地處我國豐水地區(qū)，水資源相對豐沛，多年平均降水量1 771 mm，人均水資源占有量2 100 m3，低于全國人均2 200 m3的水平，不到世界人均水資源量的1/4。水資源時(shí)空分布不均、與生產(chǎn)力布局不相匹配，水環(huán)境壓力巨大，是廣東省現(xiàn)階段的突出水情，也是將要長期面對的基本省情。為破解廣東省當(dāng)前水資源緊缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、水事矛盾突出等水資源管理難題，省委、省政府高度重視水權(quán)交易制度建設(shè)，將推動水權(quán)交易市場建設(shè)納入全面深化改革的重要任務(wù)，在全國率先開展了省級水權(quán)制度研究，明確了水權(quán)交易制度的框架體系。

為規(guī)范水權(quán)交易行為、優(yōu)化配置水資源、提高水資源利用效率，廣東省政府出臺了《廣東省水權(quán)交易管理試行辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》是全國首部專門規(guī)范水權(quán)交易活動的地方政府規(guī)章，于2017年2月1日起施行。《辦法》明確了水權(quán)交易的范圍和原則、主體和條件，規(guī)定了水權(quán)交易的基本程序、監(jiān)督管理以及違反水權(quán)交易管理規(guī)定的相關(guān)法律責(zé)任，為廣東省依法開展水權(quán)交易提供了法制保障，具有重要意義。

一、廣東開展水權(quán)立法的必要性

1.完善現(xiàn)有水權(quán)相關(guān)法律法規(guī)體系的客觀需要

水權(quán)交易法律法規(guī)體系建設(shè)是水權(quán)交易制度建設(shè)必不可少的一部分。當(dāng)前，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)尚不能滿足水權(quán)交易制度建設(shè)需要，水權(quán)交易缺乏相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)。此外，學(xué)術(shù)界對水權(quán)的范圍和定義仍存在分歧。在此背景下，廣東省各級政府和取水戶對水權(quán)交易存在較多顧慮，水權(quán)交易尚未開展實(shí)質(zhì)性工作。因此，亟需制定水權(quán)交易管理辦法，為水權(quán)交易行為提供法理依據(jù)。

2.推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)工作的迫切需要

廣東積極推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)工作，力爭初步建立符合廣東省省情和水情、制度健全、管理規(guī)范的水權(quán)交易機(jī)制，初步形成政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合、運(yùn)行良好的水權(quán)交易市場，為在全省和全國全面開展水權(quán)交易探索出行之有效的經(jīng)驗(yàn)。然而，水權(quán)制度在廣東仍處于起步階段，相應(yīng)的水權(quán)確權(quán)、交易流程、交易價(jià)格、交易期限、技術(shù)論證和監(jiān)督管理等尚未有明確規(guī)定，水權(quán)交易落地障礙較大。因此，通過制定《辦法》明確水權(quán)交易的主體、對象、交易條件、監(jiān)督管理等相關(guān)規(guī)定，規(guī)范水權(quán)交易工作，是廣東水權(quán)試點(diǎn)工作的重要任務(wù)之一。

3.深化和完善水資源管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需要

自2013年起，廣東省委、省政府出臺的相關(guān)重要文件中明確提出要“探索試行水權(quán)交易制度”“推動水權(quán)交易市場建設(shè)”。廣東將水權(quán)交易制度建設(shè)作為深化和完善水資源管理體制改革的重要部署來推動，但由于缺乏相應(yīng)的法規(guī)支撐，實(shí)際操作困難重重。因此，制定符合廣東省情和水情的水權(quán)交易管理辦法，是廣東深化和完善水資源管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。

二、《辦法》的基本原則和主要內(nèi)容

1.基本原則

開展《辦法》立法工作的原則是注重節(jié)水、突出實(shí)操、強(qiáng)化監(jiān)管、合理創(chuàng)新。一是狠抓節(jié)水優(yōu)先底線，明確取水權(quán)的交易水量必須為通過節(jié)水措施節(jié)約的水量。二是突出實(shí)際可操作性，《辦法》明確了水權(quán)交易的適用范圍、交易主體、交易條件、交易申報(bào)和交易期限等關(guān)鍵性內(nèi)容。三是強(qiáng)化監(jiān)督管理職責(zé)，《辦法》對水權(quán)交易程序、變更、用途管理、用水考核等監(jiān)督管理做出了規(guī)定。四是從區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展層面合理創(chuàng)新制度，提出政府財(cái)政資金節(jié)約水量納入?yún)^(qū)域可轉(zhuǎn)讓用水總量控制指標(biāo)（即儲備水權(quán)制度）。

2.主要內(nèi)容

①規(guī)定了適用范圍?！掇k法》明確了水權(quán)交易適用于廣東省行政區(qū)域內(nèi)的取水權(quán)（取水戶）和用水總量控制指標(biāo)（行政區(qū)）交易及其監(jiān)督管理活動。

②建立了水權(quán)交易制度?！掇k法》規(guī)定了用水總量已經(jīng)達(dá)到該行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)，必須通過取水權(quán)交易方式解決建設(shè)項(xiàng)目新增取水。用水總量尚未達(dá)到該行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)，新增取水是否通過水權(quán)交易解決，由縣級以上人民政府決定。為保障城鄉(xiāng)居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境合理用水所需要的水量，此類用水不得交易?！掇k法》規(guī)定了取水權(quán)交易和用水總量控制指標(biāo)交易的必要條件。

③明確了水權(quán)交易申報(bào)要求?！掇k法》對取水權(quán)和用水總量控制指標(biāo)交易雙方申請水權(quán)交易的有關(guān)材料進(jìn)行清單式規(guī)定，可操作性高。

④明確了交易平臺職責(zé)?！掇k法》規(guī)定了水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)在廣東省人民政府指定的交易平臺進(jìn)行，水權(quán)交易主體按《辦法》規(guī)定的材料清單向指定的交易平臺提交申請。交易平臺對申請材料進(jìn)行審查，組織交易，出具交易鑒定。

⑤規(guī)定了交易期限。對于無約定的取水權(quán)交易期限，須在轉(zhuǎn)讓方取水許可證載明的有效期限內(nèi)進(jìn)行。同時(shí)，增加交易自主性，交易雙方可約定交易期限。用水總量控制指標(biāo)交易期限一般不得超過10年，有特殊需要延長的，須經(jīng)省人民政府同意。

⑥規(guī)定了監(jiān)督管理內(nèi)容。《辦法》規(guī)定了各級水行政主管部門加強(qiáng)交易監(jiān)管和信息共享，實(shí)施交易后評估。同時(shí)，明確了取水權(quán)、用水總量控制指標(biāo)交易后變更的有關(guān)要求、用途管制、取用水考核等。

三、對若干關(guān)鍵問題的思考

目前，全國范圍內(nèi)還沒有地方政府開展水權(quán)立法的先例。廣東開展水權(quán)立法無上位法支撐和水權(quán)立法經(jīng)驗(yàn)借鑒，對于水權(quán)交易確權(quán)、規(guī)則、監(jiān)管等問題的探索是“摸著石頭過河”，具有一定的挑戰(zhàn)性。

1.什么是可交易水權(quán)

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對水權(quán)尚無具體定義，各地對水權(quán)交易也有不同看法。如《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實(shí)施辦法》規(guī)定 “本辦法所稱水權(quán)轉(zhuǎn)讓是指黃河取水權(quán)的轉(zhuǎn)讓”，《河南省南水北調(diào)水量交易管理辦法》規(guī)定“本辦法適用于南水北調(diào)水量交易及其監(jiān)督管理”。從廣東省的情況看，取水單位之間的交易主要是水資源使用權(quán)的交易，轉(zhuǎn)讓方將采取節(jié)水措施節(jié)約的水量轉(zhuǎn)讓給受讓方；行政區(qū)域之間的交易主要是分配給該行政區(qū)域的用水總量控制指標(biāo)的交易。為穩(wěn)妥推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)工作，《辦法》規(guī)定廣東省水權(quán)交易的標(biāo)的物包括取水權(quán)和用水總量控制指標(biāo)兩種，對于公共供水管網(wǎng)用水戶、灌區(qū)用水戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水權(quán)，暫不列入《辦法》規(guī)定的交易范圍。

2.水權(quán)交易的主體問題

根據(jù) 《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定，依法申請辦理取水許可證的包括單位和個人。因此，取水單位和個人作為取水權(quán)的主體是明確的。

對于用水總量控制指標(biāo)來說，其擁有者是各級人民政府。從代表水量指標(biāo)交易的出讓方角度分析，存在以下3類交易主體：一是擁有水量指標(biāo)分配權(quán)的縣級以上人民政府；二是有水資源配置和管理權(quán)限的縣級以上人民政府水行政主管部門；三是縣級以上人民政府指定的機(jī)構(gòu)。對于第一類交易主體，其水權(quán)交易活動由水行政主管部門監(jiān)督，不符合行政管理現(xiàn)狀。對于第二類交易主體，水行政主管部門是水權(quán)交易的監(jiān)督管理部門，如果又作為水權(quán)交易的其中一方，必然導(dǎo)致自己監(jiān)督自己的同體監(jiān)督問題出現(xiàn)。因此，在政府和水行政主管部門均不適合作為交易主體的情況下，《辦法》規(guī)定縣級以上人民政府可以委托有關(guān)機(jī)構(gòu)辦理用水總量控制指標(biāo)交易。

3.滿足什么條件才能交易

對于取水權(quán)交易，轉(zhuǎn)讓方交易的水量指標(biāo)必須是在嚴(yán)格用水定額管理?xiàng)l件下，取水單位通過節(jié)水措施節(jié)約的水量，嚴(yán)格禁止通過減少產(chǎn)量或調(diào)整產(chǎn)品類型等無需節(jié)水投入而節(jié)余的水量指標(biāo)參與交易。對于受讓方尋求受讓水量，應(yīng)當(dāng)在自身節(jié)水、非常規(guī)水源充分利用等情況下，且符合有關(guān)法律法規(guī)和政策，水資源節(jié)約、保護(hù)和管理等有關(guān)要求的條件下進(jìn)行交易。

對于用水總量控制指標(biāo)交易，應(yīng)當(dāng)采用更為謹(jǐn)慎的原則。首先，用于交易的水量指標(biāo)僅限于政府儲備的水量指標(biāo)；其次，考慮到灌區(qū)改造可能是縣級以上人民政府投資，也可能是用水企業(yè)出資，故規(guī)定政府投資節(jié)水工程節(jié)約的水量，應(yīng)當(dāng)納入政府水量指標(biāo)儲備的范圍；再次，對交易后的取水進(jìn)行限制，在同一流域取水的，取水總量不得超過流域可取用水量，跨流域取水的，應(yīng)當(dāng)有跨流域的取水工程，堵住可能出現(xiàn)的交易漏洞。

4.政府主管部門如何在水權(quán)交易監(jiān)管中發(fā)揮作用

政府主管部門在水權(quán)交易事前、事中、事后如何發(fā)揮監(jiān)管作用，此問題一直存在較大爭議。一方面認(rèn)為：應(yīng)發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用，政府主管部門負(fù)責(zé)做好水權(quán)交易事后監(jiān)管。《辦法》明確了水權(quán)交易主體準(zhǔn)入條件清單，規(guī)定交易潛在對象根據(jù)準(zhǔn)入條件清單和交易規(guī)則完成水權(quán)交易。在水權(quán)交易事前，政府有關(guān)部門不設(shè)置交易前的評估和認(rèn)定，可避免把評估設(shè)定為行政許可；在水權(quán)交易事后，政府主管部門重點(diǎn)加強(qiáng)主體監(jiān)管和用途管制。而另一方面認(rèn)為：水資源作為公共資源，涉及面廣，政府主管部門處理不當(dāng)會產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)外部性。

當(dāng)前，水權(quán)水市場尚處探索階段，水市場作為一個準(zhǔn)市場，在水權(quán)交易中必須發(fā)揮政府的宏觀引導(dǎo)作用。按照積極穩(wěn)妥原則，政府主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水權(quán)交易事前、事中、事后的監(jiān)管，在水權(quán)交易前期應(yīng)當(dāng)適當(dāng)介入，對交易的可行性、可靠性及交易對第三者、區(qū)域水資源水生態(tài)的影響進(jìn)行把關(guān)；在水權(quán)交易事后，政府主管部門加強(qiáng)交易后監(jiān)管和用途管制，確保水權(quán)制度得到全面落實(shí)。為此，《辦法》在不新設(shè)行政許可的前提下，在節(jié)水評估、交易論證等過程發(fā)揮政府主管部門在水權(quán)交易事前監(jiān)管的作用，避免出現(xiàn)監(jiān)管不力現(xiàn)象。

5.交易期限的問題

水權(quán)交易期限對交易主體積極性和交易成本等具有重要影響。過長的交易期限可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方出現(xiàn)惜售的行為，過短的交易期限可能難以滿足受讓方水量指標(biāo)需求，因此，不合理的交易期限都會打擊交易主體參加水權(quán)交易的積極性。

對于取水權(quán)交易，受讓方在轉(zhuǎn)讓協(xié)議期限屆滿后，可以依法辦理取水許可的延續(xù)手續(xù)，取水權(quán)繼續(xù)歸受讓方所有，這樣可導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方不愿意轉(zhuǎn)讓取水權(quán)。若交易期限屆滿后取水權(quán)歸還轉(zhuǎn)讓方，受讓方（企業(yè)）可能會會因?yàn)榻灰灼谙迣脻M后沒有水量指標(biāo)而倒閉，導(dǎo)致受讓方缺乏購買取水權(quán)的內(nèi)在動力。為充分保障取水權(quán)交易雙方的權(quán)益和積極性，充分尊重交易主體和市場供求關(guān)系，《辦法》規(guī)定取水權(quán)交易期限可以由交易主體協(xié)議確定，未約定的，取水權(quán)優(yōu)先屬于受讓方，受讓方可以依法申請辦理取水許可延續(xù)手續(xù)。

對于用水總量控制指標(biāo)交易，從其他省市的水權(quán)交易實(shí)踐看，各地規(guī)定的期限不盡一致，黃河水利委員會規(guī)定的交易期限不超過25年。由于用水總量控制指標(biāo)交易往往需要興建取水輸水工程，投入較大，受限于交易期限較短，可能導(dǎo)致交易價(jià)格過高，對保護(hù)受讓方的權(quán)益不利；交易期限太長，則轉(zhuǎn)讓方的發(fā)展權(quán)也可能受到限制，導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方不愿或者不敢轉(zhuǎn)讓水權(quán)。鑒于目前最嚴(yán)格水資源管理制度用水總量控制指標(biāo)僅分配到2030年，《辦法》規(guī)定水量指標(biāo)的交易期限定不超過10年是較為合適的。同時(shí)，考慮水資源配置工程等重點(diǎn)項(xiàng)目的投資回報(bào)期限長，需要有較長的水權(quán)交易期限，《辦法》規(guī)定這類工程的用水總量控制指標(biāo)交易期限由省政府批準(zhǔn)，可以超過10年。

6.交易價(jià)格是否指導(dǎo)定價(jià)問題

水權(quán)交易價(jià)格構(gòu)成比較復(fù)雜，難以具體界定，故僅作原則性規(guī)定為宜。水權(quán)交易價(jià)格主要由市場供求關(guān)系決定，由市場調(diào)節(jié)，政府不應(yīng)過多干預(yù)。

四、結(jié) 語

廣東作為南方豐水地區(qū)，長期以來人們的水資源有償使用觀念淡薄。水權(quán)交易制度作為水資源管理制度的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)取水權(quán)無償配置向有償分配轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場機(jī)制高效配置水資源的作用，對增強(qiáng)水資源價(jià)值意識、實(shí)現(xiàn)節(jié)水減排具有重要現(xiàn)實(shí)意義。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)難以滿足水權(quán)交易制度建設(shè)需求，法規(guī)支撐不足導(dǎo)致各級政府和取水戶開展水權(quán)交易工作的顧慮頗多。廣東秉承“立法先行”護(hù)航水利改革發(fā)展的理念，出臺全國首部專門規(guī)范水權(quán)交易活動的地方政府規(guī)章，是廣東省水權(quán)試點(diǎn)工作取得的突破性成果，保障了廣東水權(quán)交易管理有章可循，也為全國水權(quán)制度建設(shè)提供了立法經(jīng)驗(yàn)。

[1]李晶.我國水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)展與研判［J］.水利發(fā)展研究,2014(1).

[2]林旭鈿.實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，促進(jìn)廣東經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級［J］.中國水利,2014(1).

[3]黃本勝,等.廣東省水權(quán)交易制度研究與設(shè)計(jì)[J].中國水利,2014(20).

[4]黃本勝,等.廣東省水權(quán)交易制度建設(shè)及試點(diǎn)若干問題探討[J].水利發(fā)展研究,2014（10）.

[5]粵府令第228號,廣東省水權(quán)交易管理試行辦法[Z].

Issues related to legislation on water rights in Guangdong Province//

Huang Fenghua,Huang Bensheng,Qiu Jing,Hong Changhong

The necessity of legislation for water entitlement has been discussed under the current situation of water governance and water right system in Guangdong Province.An introduction is made on the basic principles,main contents and key issues related to Trial Management Methods for Water Right Trading in Guangdong Province,so as to benefit for the implementation of pilot projects.

Guangdong Province;exchange of water rights;legislation;research and study

D922.66

B

1000-1123（2017）16-0054-03

2017-05-23

黃鋒華，高級工程師，主要從事水文水資源研究工作。

廣東省水利科技創(chuàng)新項(xiàng)目重大專題（編號：2014-06）。