關(guān)于推進水流產(chǎn)權(quán)綜合改革的幾點思考

王冠軍，王志強，戴向前，劉 卓

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

改革論壇

關(guān)于推進水流產(chǎn)權(quán)綜合改革的幾點思考

王冠軍，王志強，戴向前，劉 卓

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

多年來，我國開展了一系列與水有關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度改革探索，但與從根本上解決水流空間的所有權(quán)人不到位、權(quán)益不落實，監(jiān)管權(quán)“割裂”、管理不到位等要求相比，仍需創(chuàng)新思路，開展大量理論和實踐工作。按照我國現(xiàn)行法規(guī)，圍繞水流是由水生態(tài)空間及其相關(guān)資源共同構(gòu)成完整的生態(tài)系統(tǒng)這一特點，研究認為應(yīng)將水流及其生態(tài)空間作為一個整體，充分考慮水流生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，統(tǒng)籌空間內(nèi)以水資源為主的各類自然資源要素、多種功能屬性以及流域上下游、左右岸的關(guān)系，清晰界定產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)利邊界，推進水流產(chǎn)權(quán)制度綜合改革，并提出了明晰與實化所有權(quán)、規(guī)范和活化使用權(quán)、理順和強化監(jiān)管權(quán)的具體建議。

水流產(chǎn)權(quán)；水流生態(tài)空間；水資源管理事權(quán)

根據(jù)我國憲法釋義，水流是指江河等的統(tǒng)稱。按照水法、防洪法、河道管理條例等有關(guān)規(guī)定，江河的管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地（包括可耕地）、蓄滯洪區(qū)，兩岸堤防及護堤地；無堤防的江河管理范圍根據(jù)歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位確定。因此，水流是由水域、水體、河床（湖盆）、岸線以及岸線范圍內(nèi)相關(guān)派生資源共同組成的空間綜合體。國家生態(tài)文明體制改革等對水流產(chǎn)權(quán)改革提出了新的要求，考慮水資源、水域水體、河湖岸線、灘地及生態(tài)環(huán)境等共寓于同一空間形態(tài)中，彼此互為條件、相互依存，構(gòu)成了相對完整的獨立水流生態(tài)空間，應(yīng)將其作為生命共同體進行綜合改革。

一、水流產(chǎn)權(quán)改革面臨的形勢和要求

按照憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等都屬于自然資源。近年，黨的十八屆三中全會、國家生態(tài)文明體制改革等一系列決策部署要求健全包括水流在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)管理體制。

黨的十八屆三中全會提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求，總的思路是按照“所有者和管理者分開”和“一件事由一個部門管理”的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，按照“所有者和監(jiān)管者分開”和“一件事情由一個部門負責(zé)”的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)，負責(zé)全民所有自然資源的出讓等；完善自然資源監(jiān)管體制，將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責(zé)，逐步統(tǒng)一到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責(zé)。

二、與水流產(chǎn)權(quán)有關(guān)的改革進展和探索

按照黨的十八屆三中全會、國家生態(tài)文明體制改革等的要求，國務(wù)院相關(guān)部門組織開展了健全自然資源資產(chǎn)管理體制、水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)等試點，為形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度探索經(jīng)驗。

水利部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》，在全國選取寧夏回族自治區(qū)全區(qū)、甘肅省疏勒河流域、陜西省渭河流域、江蘇省徐州市、湖北省宜都市、丹江口水庫等6個有代表性的流域和區(qū)域，通過2年左右時間，探索水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的路徑和方法，界定權(quán)利人的責(zé)權(quán)范圍和內(nèi)容，著力解決所有權(quán)邊界模糊，使用權(quán)歸屬不清，水資源和水生態(tài)空間保護難、監(jiān)管難等問題，為全國開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)積累經(jīng)驗。

國家林業(yè)局正在牽頭制定的《濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作方案》，選擇甘肅、寧夏等地作為試點，準備對試點范圍濕地斑塊內(nèi)自然資源的所有權(quán)和用益物權(quán)權(quán)屬進行確定，開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)、制定濕地保護相關(guān)政策、加強濕地保護恢復(fù)等工作，為在全國開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)提供經(jīng)驗。

《水利部關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》選擇寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等 7個典型地區(qū)，探索水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易、水權(quán)制度建設(shè)等方面的經(jīng)驗。

上述這些改革探索逐步向?qū)⑸剿痔锖鳛樯餐w的生態(tài)文明體制改革目標努力，但與從根本上解決水流空間的所有權(quán)人不到位、權(quán)益不落實，監(jiān)管權(quán)“割裂”、管理不到位等的要求相比，仍需創(chuàng)新思路，進一步立足水流的自然屬性和空間特征，開展大量理論和實踐工作。

三、水流產(chǎn)權(quán)改革中存在的主要困難與問題

水流既涉及水、生物、灘地、岸線、礦產(chǎn)等自然資源，又涉及防洪、供水、灌溉、發(fā)電、航運、漁業(yè)、旅游等多種功能和不同的開發(fā)利用對象、方式，與土地、森林、礦產(chǎn)等其他自然資源相比，水資源具有的流動性、隨機性、利害雙重性等特征，決定了水流產(chǎn)權(quán)改革更加復(fù)雜、權(quán)屬界定更難統(tǒng)一。

1.對于所有者、監(jiān)管者職責(zé)界定，各方認識難以統(tǒng)一

目前有關(guān)方面對自然資源領(lǐng)域的資產(chǎn)管理、產(chǎn)權(quán)制度、所有者職責(zé)等的認識還不夠充分，特別是對自然資源資產(chǎn)管理中所有者職責(zé)和監(jiān)管者邊界在認識上不盡一致，存在一些分歧。對于水流這種流動的自然資源，需要在兼顧上下游、左右岸用水需要的基礎(chǔ)上，滿足防汛抗旱和生態(tài)環(huán)境的要求；同時，對于同一水流，需要兼顧防洪、供水、灌溉、發(fā)電、航運、漁業(yè)、旅游等多種功能，取用水呈“串聯(lián)”狀態(tài)，不具有其他自然資源那樣強烈的排他性、固定性，所有者、監(jiān)管者職責(zé)界定方面分歧較大。

2.改革過程中部門協(xié)調(diào)難度大

水流是由水資源、土地資源、岸線資源、生物資源、植物資源等共同組成的相對獨立的生態(tài)空間，具有復(fù)合資源的特點，這些自然資源相互作用，關(guān)聯(lián)性很強，共同承擔(dān)調(diào)蓄、供水、生態(tài)、養(yǎng)殖等多種任務(wù)，這決定了同一水流生態(tài)空間上存在多種使用權(quán)，表現(xiàn)出“一物多權(quán)”的特性，管理涉及國土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保、旅游等多個主管部門。目前中央、地方對水流中相關(guān)資源的管理事權(quán)還未完全劃清，導(dǎo)致一個完整的水流空間生態(tài)系統(tǒng)因區(qū)域行政界線被橫向“割裂”，在生產(chǎn)與生態(tài)要素上因部門界線被縱向“割裂”，加之涉及水流空間的多個主管部門認識不統(tǒng)一，產(chǎn)權(quán)改革中部門協(xié)調(diào)難度大，難以形成綜合改革合力。

四、統(tǒng)籌推進水流產(chǎn)權(quán)綜合改革的對策建議

水流是由水生態(tài)空間及其相關(guān)資源共同構(gòu)成的完整生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)將水流及其生態(tài)空間作為一個整體，按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，整合已開展或正在進行的與水有關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度改革，充分考慮水流生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及權(quán)屬的多元性，統(tǒng)籌空間內(nèi)以水資源為主的各類自然資源要素、多種功能屬性以及流域上下游、左右岸的關(guān)系，清晰界定產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)利邊界，推進水流產(chǎn)權(quán)制度綜合改革，明晰與實化所有權(quán)，規(guī)范和活化使用權(quán)，理順和強化監(jiān)管權(quán)。

1.將水流作為統(tǒng)一的空間整體，劃定空間范圍和邊界，綜合推進產(chǎn)權(quán)制度改革

水流是復(fù)合資源，其中水資源是水流的載體，更是核心，在進行水流產(chǎn)權(quán)制度改革時，應(yīng)充分突出水資源的統(tǒng)領(lǐng)作用，統(tǒng)籌考慮水生態(tài)的系統(tǒng)性、整體性和水流生態(tài)空間、相關(guān)工程及派生出的功能，依法劃定水流的空間范圍及其涵蓋的資源要素，將水流及其生態(tài)空間作為一個整體，進行綜合改革，明晰所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)管權(quán)。

2.完善中央與地方事權(quán)劃分，建立分級行使水流所有權(quán)的體制，明晰與實化所有權(quán)

考慮水流屬國家所有，且點多、量大、面廣，應(yīng)當(dāng)抓住重點，合理劃分事權(quán)，建立國務(wù)院或其授權(quán)部門行使所有權(quán)與授權(quán)地方人民政府行使所有權(quán)相結(jié)合的體制，對水流的生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，大力推行河長制?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確：中央政府對大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原直接行使所有權(quán)，建議中央政府授權(quán)或委托水利部行使所有權(quán)人職責(zé)；地方各級人民政府根據(jù)授權(quán)行使其他江河、湖泊等水流的所有權(quán)，具體委托本級水行政主管部門代表本級政府行使所有權(quán)人職責(zé)。所有權(quán)人代表應(yīng)當(dāng)在水流的空間范圍，整合土地、林業(yè)、漁業(yè)等全民所有自然資源所有權(quán)職責(zé)，承擔(dān)河湖岸線、水域水體、土地、礦產(chǎn)等自然資源管理與保護職責(zé)，統(tǒng)籌資源配置，負責(zé)健全有償使用制度、編制相關(guān)規(guī)劃和技術(shù)標準，指導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范水流等自然資源的使用和開發(fā)利用行為。

3.發(fā)揮政府與市場協(xié)同作用，推動所有權(quán)和使用權(quán)相分離，規(guī)范和活化使用權(quán)

水流生態(tài)空間涉及水域、岸線、灘涂、砂石、礦產(chǎn)等多種資源，還涉及水生、濕生動植物多樣性，其使用權(quán)主要包括岸線使用權(quán)、河道采砂權(quán)、采礦權(quán)、土地使用權(quán)、取水權(quán)、水域使用權(quán)、水面養(yǎng)殖和捕撈使用權(quán)、水路運輸使用權(quán)、排污權(quán)等，應(yīng)分類完善使用權(quán)。對于防洪、生態(tài)保護等公益性的使用權(quán)，由相關(guān)政府或者授權(quán)部門直接行使；對于水域、岸線、土地、礦產(chǎn)等有經(jīng)濟利用屬性的使用權(quán)，要在完善有償使用與用途管制的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范取水、漁業(yè)養(yǎng)殖、漁業(yè)捕撈、航運、采砂、排污等許可管理。同時，探索通過招拍掛等多種形式，由政府出讓使用權(quán)。擴大使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股、承包等權(quán)能。

4.推進綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合，建立完善監(jiān)管制度機制，理順和強化監(jiān)管權(quán)

考慮水流的空間綜合特性，應(yīng)建立綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合的管理體制，由水行政主管部門負責(zé)牽頭建立部門協(xié)調(diào)機制，完善江河湖泊等水流保護聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)組織水流的開發(fā)利用保護工作，組織編制總體規(guī)劃；負責(zé)建立和完善水流等自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)督制度，并根據(jù)國家主體功能區(qū)、水功能區(qū)劃、水資源綜合規(guī)劃、用途管制制度等，嚴格水流等自然資源資產(chǎn)審計和監(jiān)管。林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)、交通、住建、環(huán)保等有關(guān)部門按照職責(zé)分工負責(zé)水流中相關(guān)資源的管理。同時，建立健全水流管理與保護的目標責(zé)任體系，落實主體責(zé)任，嚴格問責(zé)。對違法侵占江河湖庫、無序開發(fā)利用、嚴重污染水域、造成水流生態(tài)環(huán)境重大損害的行為，實行終身追責(zé)。 ■

[1]吳杰，廉希圣，魏定仁.中華人民共和國憲法釋義[M].北京：人民出版社，1993.

[2]中共中央 國務(wù)院.生態(tài)文明體制改革總體方案[Z].國務(wù)院公報，2015（28）.

[3]水利部，國土資源部.水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案 [Z].2016.

責(zé)任編輯 楊 軼

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開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的重要意義

水流是江、河等的統(tǒng)稱，具有重要的資源功能和生態(tài)功能。水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)主要是確定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量，明晰水流產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)人職責(zé)和權(quán)益、使用權(quán)的歸屬關(guān)系和權(quán)利義務(wù)。

我國江河湖泊眾多，多年平均水資源總量2.8萬億m3，對經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護具有不可替代的作用。人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情。當(dāng)前，我國水資源開發(fā)利用方式總體上仍然偏于粗放，用水效率不高，用水浪費嚴重；一些河流水資源開發(fā)利用過度，圍墾湖泊、擠占河道、侵占岸線、污染水體等問題較為突出；市場配置資源的機制還不完善，政府市場兩手發(fā)力的水治理體制機制還不夠健全，與國家治理體系現(xiàn)代化的要求還有較大差距。水流產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管薄弱是造成上述問題的重要原因之一。開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)，是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的必然要求，對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)約集約利用資源、保護水生態(tài)空間具有重要促進作用，對完善現(xiàn)代水治理體系具有重要意義。

開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的基本原則

節(jié)約資源、保護生態(tài)。堅持綠色發(fā)展，節(jié)約優(yōu)先，保護為主。滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境對水流合理開發(fā)利用的需求，落實最嚴格水資源管理制度，嚴守生態(tài)保護紅線。

明晰權(quán)責(zé)、保障權(quán)益。合理劃分地方各級政府事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)，明確占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)，落實所有權(quán)人權(quán)益，維護使用權(quán)人的合法權(quán)益。

統(tǒng)籌推進、地方探索。按照健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度要求，做好頂層設(shè)計，統(tǒng)籌部署試點，地方立足實際，積極發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，探索水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的有效路徑和實現(xiàn)形式。

改革創(chuàng)新、穩(wěn)步實施。創(chuàng)新水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度，賦予試點地區(qū)先行先試政策，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排，重點突破，有序推進，力求實效。 ■

Considerations on comprehensive reform of water right system for river flows

Wang Guanjun,Wang Zhiqiang, Dai Xiangqian,Liu Zhuo

In recent years,a series of reform has been implemented related to ownership and property right of water in China.However,there are still rooms for improvements in order to clarify ownership of water flows for effective supervision and increase efficiency of management.It is necessary to take innovative approaches and lay a solid theoretical base in practice.Based on examination of current laws and regulations in China,it is argued that water flow and its ecological space should be regarded as one system since water flow is an integrated ecosystem formed by ecological space and its related resources.All elements related to natural resources and functions should be integrated, considering the feature of water flow ecosystem,so as to properly deal with relationship between upper and lower reaches and right and left banks.Specific measures are proposed for comprehensive reform of water right system,so as to define ownership and boundary of rights,regulate entitlement for effective utilization and also consolidate supervision and law reinforcement.

entitlement for river flow;river flow ecological space;power or authority for water resources management

TV213.4

B

1000-1123（2017）07-0045-03

2017-01-18

王冠軍，研究員，主要從事水利發(fā)展戰(zhàn)略、政策等方面研究。