對深化水利國企改革的認識與思考

陳玉秋

（水利部財務司，100053，北京）

對深化水利國企改革的認識與思考

陳玉秋

（水利部財務司，100053，北京）

水利企業(yè)；國有資產；預算管理；改革

2015年8月中共中央國務院印發(fā)的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出：到2020年，在國有企業(yè)改革重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發(fā)展要求的國有資產管理體制，以管資本為主改革國有資本授權經營體制，以管資本為主推進經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管。

2015年12月，國資委、財政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》。深化國企改革的號角已經吹響。水利國企應當如何抓住機遇、用足用好各項支持性政策？結合近年水利部企業(yè)改革的實踐探索，談談一些認識并提出相關建議。

一、水利企業(yè)的基本情況、存在的主要問題及困難

1.基本情況

統(tǒng)計顯示，截至2015年年底，水利部國有全資和控股的企業(yè)有691戶，企業(yè)從業(yè)人員55 382人，占水利部人員總數(shù)的65%；企業(yè)資產總額1 428.96億元，占水利部資產總額的58%。據(jù)財政部統(tǒng)計，多年來水利部企業(yè)戶數(shù)、資產總額、所有者權益和營業(yè)總收入4項主要指標均位于中央部委所屬企業(yè)前十位，水利企業(yè)是水利部國有資產監(jiān)督管理的重點，也是財政部國企管理的重點關注對象。

嚴格講，自1998年黨政機關與企業(yè)脫鉤后，水利部不再擁有直屬企業(yè)。這里所說的“水利企業(yè)”是指水利部所屬各級事業(yè)單位投資的全資和控股企業(yè)及其各級全資和控股子企業(yè)。追尋這些水利企業(yè)的成因，一是源于20世紀80年代末90年代初，在全國大力發(fā)展第三產業(yè)、搞多種經營的政策環(huán)境下，部屬各級事業(yè)單位為彌補事業(yè)費缺口、改善事業(yè)單位職工福利待遇、安置分流人員和子女就業(yè)等問題對外投資設立的企業(yè)；二是源于部屬事業(yè)單位因落實國家政策作為出資人代表持有企業(yè)股份，如1998年水利部直屬企業(yè)脫鉤由部直屬單位持有，勘察設計單位體制改革、科研單位體制改革、水利工程管理單位體制改革以及建設水利樞紐工程落實項目法人制要求等設立的企業(yè)。各類水利企業(yè)在多年運營管理中有力地支持了水利事業(yè)蓬勃發(fā)展，企業(yè)自身也從各級事業(yè)單位實際對外投資額321.57億元積累到1 428.96億元的企業(yè)資產規(guī)模。

2.主要問題和困難

水利企業(yè)長期困擾于兩個方面的問題和困難。一是水利企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、外部市場競爭力弱，自身“造血”機能不足；二是自 1998年脫鉤以來，水利企業(yè)長期缺乏國家政策和財政資金支持，沒有外部“輸血”渠道。由于自身“造血”機能不足，水利企業(yè)經營效益普遍偏低。1998年企業(yè)脫鉤和事業(yè)單位轉制為企業(yè)后，不僅切斷了公共財政對部門所屬企業(yè)的資金支持渠道，也切斷了為企業(yè)反映問題、爭取財稅政策支持的渠道，企業(yè)的生存發(fā)展乃至承擔社會公益性支出都基本依賴自身“造血”。由于缺乏國家政策和資金支持，沒有“輸血”渠道，一些水利企業(yè)長期背負的沉重負擔不能得到有效解決。

二、水利企業(yè)參加國有資本經營預算情況

近年，水利部下大力氣研究解決水利企業(yè)的上述問題和困難，一方面全面規(guī)范加強水利企業(yè)管理，努力改變水利企業(yè)自身“造血”能力不足的問題。2013年經水利部黨組審議通過，印發(fā)了《關于加強事業(yè)單位投資企業(yè)監(jiān)督管理的意見》，提出了進一步明確事業(yè)單位投資辦企業(yè)的定位、開展企業(yè)清理整合工作、嚴格控制事業(yè)單位投資新辦企業(yè)以及建立完善企業(yè)績效評價考核制度等10項工作要求，在對現(xiàn)有水利企業(yè)分類定性的基礎上進一步整合企業(yè)資產，通過完善企業(yè)內部控制制度降低運營風險，通過建立“業(yè)績上、薪酬上，業(yè)績下、薪酬下”的企業(yè)績效評價與經營業(yè)績考核制度強化企業(yè)激勵與約束，旨在建立以資本為紐帶的水利企業(yè)國有資產監(jiān)管體系。2015年，水利部印發(fā)了《關于進一步加強事業(yè)單位對所投資企業(yè)監(jiān)督管理的通知》，提出了強化企業(yè)監(jiān)管6項措施。另一方面，水利部努力重建外部“輸血”通道，積極爭取財政政策資金對水利企業(yè)的支持。推動水利企業(yè)參加國有資本經營預算就是其中一項重要舉措。

2007年國務院發(fā)布了《關于試行國有資本經營預算的意見》，國有資本經營預算制度在我國正式建立。國有資本經營預算是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發(fā)生的各項收支預算，與公共財政預算、政府性基金預算以及社會保障預算共同組成政府預算體系。隨著國有資本經營預算編報范圍不斷擴大，年度預算收支規(guī)模大幅度增長，對集中解決水利企業(yè)困難、促進企業(yè)發(fā)展意義重大。

國有資本經營預算政策實施之初，部屬事業(yè)單位和企業(yè)顧慮重重：一是水利企業(yè)普遍效益不高且水電企業(yè)收益受當年來水量影響不穩(wěn)定；二是事業(yè)單位經費缺口較大；三是企業(yè)人員包袱重，樞紐企業(yè)公益性支出沒有其他補償渠道，勘察設計企業(yè)改制配套政策不健全。企業(yè)經營收益上繳的范圍和比例明確，但財政支持的政策和方向把握不準，擔心錢交了企業(yè)各種現(xiàn)實困難依然得不到解決。為此水利企業(yè)沒有納入國有資本經營預算試點工作中。

盡管水利企業(yè)未納入國有資本經營預算試點，水利企業(yè)仍然得到了國有資本經營預算資金的支持。2009年水利部爭取財政部關于中央困難企業(yè)離休干部醫(yī)藥費補助政策，為長江水利委員會和黃河水利委員會的共6家企業(yè)20名離休干部爭取到醫(yī)藥費補助35.4萬元。這項政策至今仍在執(zhí)行。

自2012年起，由部屬事業(yè)單位改制為企業(yè)的中國水利水電出版社按照財政部的統(tǒng)一要求，納入中央國有資本經營預算編制范圍。2012—2016年，出版社共上繳國有資本收益631.92萬元；申請了9個項目，申請資金合計15 348.61萬元，批復資金合計10 102萬元。5年間財政部下達出版社國有資本經營預算資金1.01億元，其中“水利水電專業(yè)內容資源庫一期項目”財政批復數(shù)為申請數(shù)的100%，“中國水利水電出版?zhèn)髅浇M建項目”財政批復數(shù)為申請數(shù)的95%。實施國有資本經營預算有效地推動了出版社集團化和數(shù)字化建設的快速發(fā)展，推動了文化傳媒企業(yè)走出國門，為出版社提高企業(yè)市場競爭力提供了穩(wěn)定的財政資金支持。

深化國企改革的《指導意見》下發(fā)后，財政部相繼出臺《關于中央企業(yè)廠辦大集體改革中央財政專項補助資金管理問題的通知》《中央企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交中央財政補助資金管理辦法》《中央國有資本經營預算企業(yè)離休干部醫(yī)藥費補助資金管理辦法》等一系列剝離移交企業(yè)辦社會職能、減輕企業(yè)負擔的財政資金支持政策，為企業(yè)放下包袱、瘦身前行提供了政策支持。

水利部對此積極推動，2016年共爭取財政部國有資本經營預算資金8 698萬元，其中文化產業(yè)發(fā)展專項資金6 264萬元，包括出版社5 864萬元、長江水利委員會所屬長江出版社400萬元；中央企業(yè)棚戶區(qū)改造配套設施建設補助資金2 434萬元，用于綜合事業(yè)局所屬鄭州水工機械有限公司棚戶區(qū)改造項目。2016年起，8家一級水利企業(yè)開始納入國有資本經營預算編制范圍,其中5家盈利企業(yè)共上繳國有資本收益6 777.58萬元；有6家企業(yè)申報了8個支出項目，分別是廠辦大集體改革支出、“三供一業(yè)”移交補助支出、國有企業(yè)辦公共服務機構移交補助支出、國有企業(yè)退休人員社會化管理補助支出、離休干部醫(yī)藥費補助支出、公益性設施投資支出、生態(tài)環(huán)境保護支出和國有企業(yè)政策性補貼。

三、進一步吃透政策，用足用好國有資本經營預算

以上舉措已經形成了良好的改革基礎，但在開展國有資本經營預算工作中，部屬單位和水利企業(yè)仍然存在一些認識誤區(qū)：一是有些單位仍舊對落實國有資本經營預算政策持等待觀望態(tài)度，不積極主動開展工作；二是有些單位認為水利部或直屬事業(yè)單位有對下達的預算資金調配權，存在把下達給企業(yè)的預算資金調劑給事業(yè)單位使用或將下達給A企業(yè)的預算調劑給B企業(yè)使用的可能性；三是有些單位認為只靠國有資本經營預算資金就能完成相關工作，企業(yè)無需安排配套資金；四是有些單位認為國有資本經營預算除了資產配置外主要滿足費用化支出，不涉及企業(yè)國有資本金的變動；五是有些單位對國家深化國企改革重視程度不夠，對抓住國有資本經營預算政策機遇為改革創(chuàng)造條件認識不到位。

為用好用足“輸血”政策，爭取國有資本經營預算支持，創(chuàng)造條件推動水利企業(yè)深化改革，提出如下建議：

1.主動作為，盡快研究加入國有資本經營預算

《指導意見》提出的“建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經營預算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”這一要求已列入《“十三五”規(guī)劃綱要》。水利企業(yè)全部納入國有資本經營預算編制范圍已進入“倒計時”。與其觀望等待，不如主動作為，有的放矢地開展工作。部屬事業(yè)單位應當盡快啟動對所屬企業(yè)的調研，在全面掌握實際情況的基礎上認真研究事企關系、定位與發(fā)展，提出企業(yè)改革的整體思路，并根據(jù)深化企業(yè)改革的思路研究編制國有資本經營預算草案，根據(jù)預算政策和企業(yè)改革需要提出申請財政資金支持的項目，既要抓住國有資本經營預算政策機遇，又要避免預算項目申報的盲目性，以免錯失爭取政策資金的最佳時機。

2.直面改革，嚴格執(zhí)行國有資本經營預算政策制度

自國有資本經營預算工作開展以來，財政部陸續(xù)印發(fā)了一系列政策制度，如關于編報中央國有資本經營預算建議草案的通知、關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知、中央國有資本經營預算編報辦法、中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法等，這些政策制度都明確提出了中央企業(yè)編制國有資本經營預算的具體要求，指出了在預算編制中財政資金支持的方向和重點。歷年來財政部在關于國有資本經營預算的說明中，對當年預算收入和支出的總量與結構都進行了分析，為編制下一年度預算提供了指南。部屬事業(yè)單位和企業(yè)應當認真研究這些政策制度，吃透國有資本經營預算政策精神，直面水利企業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展需求，嚴格按照政策制度要求提出企業(yè)國有資本經營預算建議。

3.用足政策，解決好水利企業(yè)歷史遺留問題

解決好水利企業(yè)歷史遺留問題是深化國企改革的內在要求?！吨笇б庖姟诽岢龅摹凹涌靹冸x企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題”，也列入了《“十三五”規(guī)劃綱要》，解決多年來影響水利企業(yè)長足發(fā)展的 “包袱”沉重等問題已提上日程。部屬事業(yè)單位和水利企業(yè)應當認真研究政策，吃透政策精神，在編制國有資本經營預算中用足用好相關政策，積極爭取財政資金支持，解決好剝離企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題，為企業(yè)放下包袱、深化改革創(chuàng)造條件。

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1000-1123（2017）12-0054-02

2017-03-20

陳玉秋，處長，主要從事資產管理工作。

責任編輯 李建章