水利工程泄洪安全警示方法及人身財產(chǎn)賠償認定研究

劉 志 ，陳 菁 ，陳 丹 ，雷亞龍 ，鄧 鵬

（1.河海大學水利水電學院，210098，南京；2.河南豫西黃河河務局孟津黃河河務局，471123，洛陽）

水利工程泄洪安全警示方法及人身財產(chǎn)賠償認定研究

劉 志1，陳 菁1，陳 丹1，雷亞龍2，鄧 鵬1

（1.河海大學水利水電學院，210098，南京；2.河南豫西黃河河務局孟津黃河河務局，471123，洛陽）

在水利工程泄洪過程中，由于安全警示不到位等多種原因?qū)е潞舆叢遏~、戲水的群眾被泄洪洪水沖走的悲劇時有發(fā)生，而相關法律法規(guī)對于賠償責任并無明文規(guī)定。據(jù)此，從保障河道下游群眾人身財產(chǎn)安全的角度出發(fā)，對水利工程泄洪的安全警示規(guī)定與方法進行了較為詳盡的分析與探索，并提出了此類事件的賠償主體與賠償責任的認定標準，且對防洪法及安全生產(chǎn)法的修訂提出了相應意見與建議。

水利工程；泄洪；安全警示；防洪法

一、研究背景

在水利工程泄洪過程中，由于泄洪前期的安全警示不到位、不徹底及群眾自我安全意識淡薄等原因，河道邊捕魚、戲水群眾被泄洪洪水沖走的悲劇時有發(fā)生。如，1999年以來，嘉陵江南充段發(fā)生水上安全事故20多起，其中大多數(shù)事故與電站泄洪調(diào)度有關；2013年6月陜西寶雞渭河河道泄洪，直接導致一名釣魚男子被沖走；2015年4月安徽舒城縣李某駕駛轎車經(jīng)過觀山村漫水橋，橋頭無任何警示標志或欄桿，因上游開閘放水，河水突漲，轎車被沖出橋面，隨后第二波開閘的河水到達，李某等人雖在車頂求救，但最終造成4人死亡的慘??；2016年7月甘肅蘭州夾灘村兩個小女孩在湟水河河灘上玩耍，上游福川水電站突然泄洪放水，導致兩個孩子瞬間被兩米高的水浪卷走等。

事故的多發(fā)性，說明此類事件已不再僅是“突發(fā)”或“偶然”，而是一種常態(tài)的亟須社會各界關注的危機事件。如前述福川水電站放水前，下游河道裸露，水很少，且河岸邊沒有任何安全警示標志，上游放水時也沒有任何的預警。雖然當?shù)毓矙C關表示這是一起落水兒童失蹤意外事件，家長負主要責任，家長對孩子監(jiān)管責任不到位是主要原因；水務局也表示，法律并無明文規(guī)定河道管理人員有設置警示標志和保證進入河道人員安全的義務。據(jù)此，從保障河道下游群眾的人身財產(chǎn)安全角度，筆者在對水利工程泄洪的安全警示規(guī)定與方法進行較為詳盡的分析后，嘗試明確此類事件的賠償主體與賠償責任認定標準，并對防洪法及安全生產(chǎn)法的修訂提出了對應意見與建議。

二、水利工程泄洪安全警示規(guī)定與方法探究

水利工程泄洪導致人身財產(chǎn)安全損害問題，其客觀主要原因在于水利工程管理單位安全警示措施不到位，管理與執(zhí)行程序不規(guī)范，責任劃分不明確等。水利工程泄洪將導致河道通航等條件惡化，水利工程所在轄區(qū)政府需組織召開“泄洪工作緊急會議”，將水情及時通知航道、海事等水上安全監(jiān)管部門和各運行船舶，充分體現(xiàn)“以人為本，安全第一，預防為主，防避結(jié)合，確保重點，統(tǒng)籌兼顧”的原則，積極部署泄洪度汛工作，并采取相關措施，以保證泄洪警示到位和汛期河道安全。

1.進行河道管理區(qū)域機制構建與責任劃分

防汛工作屬于屬地管理，分級分部門管理。信息上報不及時、清灘不徹底、巡河責任未落實、救援器材不足、救援手段落后等，都會導致救援工作陷入被動，因此應當由各級政府、氣象、防汛、海事、交通、公安、安監(jiān)等有關部門統(tǒng)一聯(lián)動，做到災情預警、搶險、處置等一體化。在預報預警方面，應當由水利工程所屬防汛辦下發(fā)通知，要求沿河道各縣區(qū)按照統(tǒng)一材質(zhì)、內(nèi)容、尺寸增設警示標牌，在河口路段提醒市民汛期禁止下到河道進行任何活動。此外，各縣區(qū)防汛辦還要通過手機向沿河兩岸市民發(fā)布險情警告，提前告知和勸離市民切勿在河灘內(nèi)采砂、種菜、釣魚、玩耍等。

防汛指揮部重新劃分所有河流責任，落實每個行政區(qū)、每條河流、每個區(qū)段、每項涉河工程防汛責任人、巡查人員，做到從市到縣、縣到鎮(zhèn)、鎮(zhèn)到村、村到組、組到人的防汛預警信息梯級責任制度，由個人分片包抓，使防汛工作有人負責監(jiān)測、有人負責報警、有人負責告知群眾、有人負責組織轉(zhuǎn)移，確保信息暢通。各村(社區(qū))嚴格落實24小時值班和領導帶班制，對轄區(qū)內(nèi)的預警工作進行日常宣傳和演練，加強對老舊危房、低洼地段的巡查力度，并及時清除堆積在河道中的泥沙，確保河道暢通。同時，由防汛辦負責建立全市汛情信息手機發(fā)布平臺，向防汛人員及時發(fā)布預警信息。此外，完善信息報送系統(tǒng)，及時由媒體發(fā)布汛情信息公告和汛期防范事項，增強公眾防范意識。要求110、119接到群眾報警后第一時間報防汛指揮部。水文、氣象部門短時段、多分區(qū)加強預測預報，提高準確性和針對性。此外，地方政府還應投資為相關部門配備救援應急設備。

2.探索多種靈活方式提前通知泄洪信息

水利工程泄洪，須經(jīng)由工程管理部門會商審批后執(zhí)行。進入汛期后，水庫各方應24小時值守，泄洪前1個半小時由水庫管理部門匯報給當?shù)胤姥崔k，一并通知下游的防汛部門。同時，及時通知水庫各樞紐站做好準備工作。對于水庫下游約3km的泄洪區(qū)域，可安裝高音喇叭提前告知沿岸群眾。

針對汛期和平常河道施工或突發(fā)泥石流滑坡等因素導致的河道漲水，可利用遍布在各河流的水文、氣象以及防汛等監(jiān)測點的技術手段進行監(jiān)測。同時，在充分發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等防汛地質(zhì)災害監(jiān)測人員作用以及充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的高音大喇叭的基礎上，還可探索利用車載警報裝置、電視、傳真、收音機廣播、手機短信、電話告知、微信公眾號推送等多種靈活方式警示和告知下游群眾注意應對突發(fā)河道漲水，特殊情況下（如通信、電力及交通中斷時）可采用手搖警報器、敲鑼等方式預警，以避免人員傷亡與財產(chǎn)損失。

3.確保報警器與喇叭輔助交替工作

為確保汛期河道泄洪安全，水利工程轄區(qū)水利局應聯(lián)合當?shù)厝朔擂k、河道主管部門在河道內(nèi)分點設立警報器和擴音喇叭（可與大壩安全警報器合并使用），播放禁止下水的通知，并在水庫岸邊拉起警戒線，在顯眼處掛起“水急危險，嚴禁捕魚”的警示牌，并安排專人值守。警示牌的顏色搭配、圖畫標識需醒目，要具備較強的警示效果。委派相關人員沿河兩岸進行設點考察，可每2 km設置一臺警報器，在河兩岸呈對角線設置分布?？捎扇朔擂k提供專業(yè)洪澇預警報警器，并同時配有擴音喇叭。

報警器和喇叭為輔助交替工作，設施控制終端設置在攔河閘處，如果發(fā)現(xiàn)險情，拉響預警警報后，再利用喇叭進行重復播放提示語音，發(fā)布預警信息。同時由河道巡查人員進一步巡查，保證河道內(nèi)無人逗留。語音廣播與警報器應在各個時間段安排進行，即在泄洪前1小時、開始泄洪時、開始泄洪后1小時等3個時間點各語音廣播一次，每次語音廣播時長5分鐘；在開始泄洪時、開始泄洪后1小時兩個時間點各鳴放警報器一次，每次鳴放時長為90秒。持續(xù)泄洪時，可不再鳴放警報器。

4.嚴格執(zhí)行水庫開閘泄洪相關程序

開閘泄洪應當嚴格執(zhí)行相關程序，水利工程管理單位應當提前預泄洪水，降低水位，逐步拉閘，延長泄洪時間，并事先進行告知，以減輕下游河道壓力。水利工程管理單位接到水情信息后，應提出泄洪應急方案，提前兩小時報上級防汛部門批準，待批準后，再依次通知攔河閘、水文站、鐵路等管理部門，并同時啟動應急預案。

泄洪應急預案通常由當?shù)卣l(fā)布，主要包括泄洪目的、工作原則、預案啟動、組織體系、職責劃分、預警信號、工作要求與應急解除等內(nèi)容。在確保水庫安全的前提下，水庫泄洪原則上需采取分段泄洪方式，每次泄洪應先按水庫允許最小量下泄洪水，此后遞增泄洪量，嚴禁跳躍式泄洪。

5.集中加強泄洪安全教育

防汛辦可集中、定期對水庫下游鎮(zhèn)村進行安全教育，如告知水庫泄水河道周邊的人員要密切關注水庫泄洪預警信息，遇洪水來襲時，不要沿泄洪道方向奔跑，要向兩側(cè)迅速躲避，或向高處轉(zhuǎn)移。如發(fā)現(xiàn)高壓線鐵塔傾倒、電線低垂或斷折，要遠離避險，不可觸摸或接近。針對未成年人的安全教育，應當在《小學生守則》中加以明確和細化，尤其注重對警示標志與信號的普及宣傳。

為確保河道的行洪安全和生命財產(chǎn)安全，根據(jù)國家及地方政府有關法律法規(guī)，以會議等形式告知群眾共同遵守：①大壩上游水深且河面寬闊，下游河道水深流急，是危險區(qū)域，請不要到以上區(qū)域釣魚、捕魚、電魚、炸魚、游泳和劃船等。②河道水位隨時變化，請不要隨意進入河道、河灘活動。③各位家長、老師教育小孩、學生，不要進入河灘河道玩耍、嬉戲等。④經(jīng)常收聽收看天氣預報，惡劣天氣情況下不要進入危險、狹窄無安全出路的河道游玩。⑤大壩泄洪前15分鐘將開啟報警器預警三聲，聽到警報聲后，停留在下游河道中的群眾及車輛應立即轉(zhuǎn)移到高處的安全地帶。⑥不要在沿途河道進行群體性野炊、探險及攀巖活動。⑦為確保河道的清潔及水源的潔凈，不要往河道傾倒垃圾、填土及其他雜物等。⑧不要損壞河道兩岸及橋面上的安全警示牌和警示標語。

6.探索上下游河道聯(lián)動預警機制

建立水利工程上下游河道聯(lián)動預警機制，明確預警信息的種類、級別、發(fā)布條件、內(nèi)容、方式和預警信息的解除，細化水電站與各轄區(qū)地方政府的聯(lián)動預警職責?？杉訌娝麡屑~及上下游河道的安全管理，進而有效規(guī)范各項預警預報管理工作，從而及時、準確地發(fā)布預警信息，做到早預警、早落實，最大限度地預防和減少災害事件的發(fā)生。

三、泄洪人身財產(chǎn)事件賠償主體與賠償責任的認定

1.賠償主體認定

《中華人民共和國民法通則》第三十七條規(guī)定，法人應當具備條件包括“（一）依法成立；（二）有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費；（三）有自己的名稱、組織機構和場所；（四）能夠獨立承擔民事責任?！彼こ坦芾韱挝蝗缇邆渖鲜?項法人條件，屬于企業(yè)法人，具有民事權利能力和民事行為能力，應當依法獨立享有民事權利和承擔民事義務，可作為泄洪造成人身財產(chǎn)賠償案件的賠償主體?？紤]到泄洪行為的公益性，水利工程賠償責任主體可適當加以延伸，包括社會保障部門、地方政府部門等。

2.賠償責任認定與劃分

民法通則第一百一十九條規(guī)定，侵害公民身體造成傷害的，應當賠償醫(yī)療費、因誤工減少的收入、殘廢者生活補助費等費用；造成死亡的，并應當支付喪葬費、死者生前扶養(yǎng)的人必要的生活費等費用。第一百三十一條規(guī)定，受害人對于損害的發(fā)生也有過錯的，可以減輕侵害人的民事責任。第一百三十三條規(guī)定，無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，由監(jiān)護人承擔民事責任。監(jiān)護人盡了監(jiān)護責任的可以適當減輕其民事責任。

《中華人民共和國侵權責任法》第二十六條規(guī)定，被侵權人對損害的發(fā)生也有過錯的，可以減輕侵權人的責任。第三十二條規(guī)定，無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，由監(jiān)護人承擔侵權責任。監(jiān)護人盡到監(jiān)護責任的，可以減輕其侵權責任。第七十六條規(guī)定，未經(jīng)許可進入高度危險活動區(qū)域或者高度危險物存放區(qū)域受到損害，管理人已經(jīng)采取安全措施并盡到警示義務的，可以減輕或者不承擔責任。

由此可知，水利工程泄洪單位如果未盡到泄洪警示義務或者警示不到位的，應當承擔全責，如數(shù)賠償受害人人身及財產(chǎn)損失。如果被害人為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人，監(jiān)護人未盡到監(jiān)護責任的，可適當減輕水利工程泄洪單位的賠償責任。如果水利工程泄洪單位盡到了相應警示義務，受害人知曉泄洪危險依然到泄洪下游從事釣魚、劃船或嬉戲等行為的，可減輕水利工程泄洪單位的賠償責任。如果受害人主觀故意明顯，水利工程泄洪單位可不承擔賠償責任。

四、防洪法等相關法律法規(guī)的完善

在泄洪預警機制運行中，對責任不落實、履職盡責不到位導致險情事故發(fā)生的單位和個人，有關部門應當按照事故處理“四不放過”的原則和“倒查與順查相結(jié)合”的要求，從嚴從重追究事故責任。嚴肅處理事故背后的失職、瀆職和違法違紀行為，構成犯罪的，要移送司法機關追究刑事責任。此外，未經(jīng)許可，任何單位和個人不得擅自拆除、遷移警報設施，不得隨意改變警報通信設備的部件和線路，不得在警報設施一定距離內(nèi)存放易燃、易爆、劇毒、腐蝕性物品。

在我國防洪法中，并無水利工程泄洪導致下游人身財產(chǎn)損害賠償?shù)拿魑囊?guī)定，僅在第二十四條指出，對居住在行洪河道內(nèi)的居民，當?shù)厝嗣裾畱斢杏媱澋亟M織外遷。對此，可在防洪法中對水利工程泄洪的安全警示問題與責任承擔加以細化和明確，并與民法通則及侵權責任法等加以銜接。

在法律引用尚不明確的情況下，安全生產(chǎn)法同樣可適用于水利工程泄洪導致的安全警示問題。我國安全生產(chǎn)法的規(guī)定相對較為細致，對安全問題的責任認定、承擔均有了一定的表述，如安全生產(chǎn)法第三十二條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當在有較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營場所和有關設施、設備上，設置明顯的安全警示標志。第四十七條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故時，單位的主要負責人應當立即組織搶救，并不得在事故調(diào)查處理期間擅離職守。第五十九條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)狀況，組織有關部門按照職責分工，對本行政區(qū)域內(nèi)容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營單位進行嚴格檢查。第七十六條規(guī)定，國家加強生產(chǎn)安全事故應急能力建設，在重點行業(yè)、領域建立應急救援基地和應急救援隊伍，鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位和其他社會力量建立應急救援隊伍，配備相應的應急救援裝備和物資，提高應急救援的專業(yè)化水平。

第八十七條規(guī)定，負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的工作人員，有下列行為的，給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任：在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時處理的。第九十六條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位有下列行為的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓；構成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任：未在有較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營場所和有關設施、設備上設置明顯的安全警示標志的。

此外，《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第四十七條規(guī)定，縣級以上地方人民政府建設行政主管部門應當根據(jù)本級人民政府的要求，制定本行政區(qū)域內(nèi)建設工程特大生產(chǎn)安全事故應急救援預案；第四十八條規(guī)定，施工單位應當制定本單位生產(chǎn)安全事故應急救援預案，建立應急救援組織或者配備應急救援人員，配備必要的應急救援器材、設備，并定期組織演練。對此，也可作為水利工程泄洪安全警示案例的依據(jù)和司法實踐的參考。

五、結(jié) 語

水利工程泄洪導致的下游發(fā)生人身財產(chǎn)安全損害問題已經(jīng)成為一個常態(tài)的社會問題。通過探索、分析水利工程泄洪安全警示的規(guī)定與方法，如河道管理區(qū)域構建與責任劃分、多種靈活方式提前通知泄洪信息、報警器與喇叭輔助交替工作、水庫開閘泄洪需執(zhí)行嚴格程序、集中加強泄洪安全教育，以及探索上下游河道聯(lián)動預警機制等，以期為水利工程

泄洪提供制度建設參考。在此基礎上，結(jié)合國內(nèi)法律制度，對泄洪造成人身財產(chǎn)損壞的賠償主體與賠償責任劃分進行分析與認定，對我國防洪法相關部分提出了修訂建議，并對司法實踐中如何引用法律條款進行了相應探索。

[1]韓昌海,等.大型超高速水流泄洪隧洞安全運行的水力控制[J].水利水電技術,2008(4).

[2]張文皎,馬斌.基于3D數(shù)值模擬的泄洪洞安全監(jiān)測及預警指標體系[J].水電能源科學,2014(3).

[3]焦致銳.水庫溢洪道泄洪安全的設計分析 [J].科技展望 (水利與電力),2015(14).

[4]張勇.貴州東風水庫泄洪及上下游河道聯(lián)動預警機制探討[J].水利水電快報,2015(4).

Early warning during flood discharge and compensation to personnel and property losses//

Liu Zhi,Chen

Jing,Chen Dan,Lei Yalong,Deng Peng

Tragedies such as missing of people fishing and playing along the river caused by flood discharge happen occasionally,due to the lacking of early warning and neglect of safety measures.Moreover,there is no rules and regulations defined for compensation.In light of protection of people and their properties in the downstream of a river,detailed analysis on regulations and methods for early-warning and safety during flood discharge are examined.Standards for subject of compensation and relevant liability to such cases are defined.Comments and suggestions related to amendment of the Flood Control Law of the People's Republic of China and Safety Production Law are given.

water project;flood discharge;early-warning for safety reasons；the Flood Control Law of the People’s Republic of China

TV871.3+F842.6

B

1000-1123（2017）12-0051-03

2017-03-14

劉志，在讀博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)水土資源規(guī)劃與管理研究。

責任編輯 張金慧