水利建設(shè)市場監(jiān)管中的問題和對策

楊廷友,何通國

(四川省德陽市水務(wù)局，618000，德陽)

水利建設(shè)市場監(jiān)管中的問題和對策

楊廷友,何通國

(四川省德陽市水務(wù)局，618000，德陽)

針對水利建設(shè)市場監(jiān)管中存在的問題，分析了水行政主管部門調(diào)查處理招標投訴舉報問題時面臨的主要困難，以及惡意低價搶標問題和“借用資質(zhì)”“非法轉(zhuǎn)包”等非市場行為難以有效監(jiān)管的主要原因，提出加快修訂完善相關(guān)法律規(guī)定、加快“四庫一平臺”建設(shè)步伐、加快評標辦法改革進程、加大中標企業(yè)項目部人員監(jiān)管力度、加大部門協(xié)作配合力度等對策措施。

水利建設(shè)市場；監(jiān)督管理；主要問題；對策措施

近年水利工程建設(shè)項目招標中涉及的投訴舉報問題越來越多，非實質(zhì)性投訴舉報問題嚴重干擾了招標工作的順利開展；惡意低價搶標現(xiàn)象愈演愈烈，不僅導致工程變更增多，低價中標高價結(jié)算問題突出，而且增加了工程建設(shè)管理的難度，給工程建設(shè)質(zhì)量安全帶來嚴重隱患；不同的中標企業(yè)、不同的工程項目卻有相同的施工人員，給人以“借用資質(zhì)”“非法轉(zhuǎn)包”的不良印象。社會各界對上述水利建設(shè)市場存在的問題反映較多，長此下去不僅難以形成健康的水利建設(shè)市場秩序和良好的輿論環(huán)境，給水行政主管部門的社會形象造成負面影響，還會嚴重損害政府的公信力和群眾基礎(chǔ)。為此有必要分析研究水利建設(shè)市場監(jiān)管存在的問題并加以解決。

一、招標投訴舉報調(diào)查處理面臨的主要問題

招標投訴舉報的問題主要集中在項目業(yè)績造假、社保證明造假、行政處罰、項目經(jīng)理和技術(shù)負責人同時在兩個或兩個以上項目任職等方面，受多方面因素制約，水行政主管部門很難及早發(fā)現(xiàn)問題，快速查清事實并及時回復舉報人關(guān)切。

1.企業(yè)項目業(yè)績信息數(shù)據(jù)不完善

我國建設(shè)市場 “四庫一平臺”監(jiān)管系統(tǒng)正在建設(shè)中，相關(guān)數(shù)據(jù)尚不完善。一些營利機構(gòu)雖有較為完整的項目業(yè)績數(shù)據(jù)庫，但未得到國家認可，不能作為行政處罰的依據(jù)。水行政主管部門在調(diào)查核實項目業(yè)績投訴舉報問題時，只能采取傳統(tǒng)的現(xiàn)場取證、函詢等方式向項目法人或當?shù)刂鞴懿块T求證，不僅耗時費力，還不一定能獲取準確信息。而營利機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫面向企業(yè)開放，投訴舉報人能快速、便捷地獲得被投訴對象較為準確的信息，由此造成投訴人誤解，懷疑水行政主管部門辦事效率和公正性。

2.企業(yè)人員養(yǎng)老保險繳費真實情況難以獲取

招標文件一般要求投標人提供投標前1～2個月起連續(xù)6個月的養(yǎng)老保險繳費憑證，作為投標人與投標文件中項目部組成人員或其委托代理人之間具有合法勞動關(guān)系的證明材料。養(yǎng)老保險繳費憑證造假主要指投標人在成為中標候選人后甚至被投訴舉報時才為相關(guān)人員補繳養(yǎng)老保險費用。受多種因素制約，水行政主管部門既不能在社保網(wǎng)上直接查詢相關(guān)企業(yè)和人員的繳費信息，也很難通過相關(guān)部門準確獲取投標人養(yǎng)老保險繳費的真實情況，因此難以及時作出調(diào)查處理決定。

3.對企業(yè)的投標限制情形把握不準

招標文件規(guī)定了18種限制投標情形，投訴舉報問題主要集中在“非正當理由放棄中標”“行政處罰”“相互參股”等方面。水行政主管部門在調(diào)查處理時：一是沒有企業(yè)相互參股的準確信息；二是無法確定經(jīng)招標人同意后主動放棄中標的行為是否屬于“非正當理由放棄中標”；三是對一些中標候選人在其他項目中受到招標監(jiān)督部門作出的“取消中標資格，不予退還投標保證金”的處理決定，難以把握其是否屬于《行政處罰法》和《招標投標法》規(guī)定的行政處罰。

4.企業(yè)信用信息查詢渠道不暢

當前我國社會誠信體系建設(shè)尚處于起步階段，司法、銀行、工商、社保、住建、水務(wù)、交通、安監(jiān)等部門均從各自行政管理的要求出發(fā)，建立了相應(yīng)的企業(yè)信用評價標準體系和信息庫。但是不同標準體系間差異較大，所涵蓋內(nèi)容也不盡相同，且未納入同一平臺建設(shè)和使用，距離實現(xiàn)共聯(lián)共享、互認互用的要求還有很大差距。同時，水行政主管部門對投標人在其他工程領(lǐng)域發(fā)生的重大安全生產(chǎn)責任事故、拖欠農(nóng)民工工資、重大違約行為等方面的信息查詢渠道有限，影響了調(diào)查處理的效率。

二、惡意低價搶標問題愈演愈烈的原因分析

《招標投標法》第三十三條規(guī)定“投標人不得以低成本的報價競標……”，《招標投標法實施條例》第二十七條又明確規(guī)定“……招標人不得規(guī)定最低投標限價”，這導致最低成本價計算辦法難以出臺并應(yīng)用。加上受評標辦法、工程技術(shù)含量和工程特性等方面因素影響，水利工程中標價在投標控制價基礎(chǔ)上的下降幅度較大，一般工程的下降幅度為16%～25%，部分投標人則在控制價的基礎(chǔ)上下降30%以上，甚至下降50%，以明顯低于最低成本的價格獲取中標資格，出現(xiàn)了惡意低價搶標的現(xiàn)象。不僅對工程建設(shè)管理帶來巨大壓力和困難，還給質(zhì)量安全留下嚴重隱患，并增加了工程建設(shè)管理人員的廉政風險。

1.競價辦法是導致惡意低價搶標的主要誘因

當前，普遍采用的工程招標競價辦法為“經(jīng)評審的最低價法”，其理論基礎(chǔ)是投標人每次的投標報價均符合理想的正態(tài)隨機分布規(guī)律，通過評審從合格的投標人中選取一個最為接近“社會成本價”的較低價格，以達到節(jié)約工程投資的目的。這種競價辦法起初效果較好，隨著時間推移，其弊端逐漸凸顯，成為惡意低價搶標的主要誘因。一是“經(jīng)評審的最低價法”本身就給投標人以強烈的心理暗示：只有低價才能中標；二是實際的中標結(jié)果也印證了投標人 “低價中標”的心理預(yù)期?！暗蛢r中標”在無形中促使投標人競相低價投標，雖然采取了“雙低”政策進行限制，但是當所有投標報價均較低且差別不大時，即使?jié)M足“低于投標控制價的85%”的條件，也很難同時滿足“低于所有投標人投標報價算術(shù)平均值的90%”的條件，評審時仍然不能將其作廢標處理，具有明顯缺陷的“雙低政策”并不能從根本上有效遏制惡意低價搶標問題愈演愈烈的趨勢。

2.投標單價自由度過大是導致惡意低價搶標的關(guān)鍵因素

招標文件一般未對工程量單價的報價幅度作出限制，投標人可自由報價。投標人一般采用不平衡報價法進行報價，對工程量較大、質(zhì)量安全危害程度較輕、原材料較易獲得且成本較低的，大幅度降低其投標單價，如大體積的土石方挖填工程等；對工程量雖然不大但在設(shè)計階段難以準確定量、施工時又極有可能變更并增加數(shù)量的，便報以較高的價格，如灌漿工程等，以達到總體上大幅度降低投標報價、實現(xiàn)惡意低價搶標的目的。施工過程中，施工單位一般從三方面入手實現(xiàn)“扭虧為盈”，一是降低工程質(zhì)量標準，偷工減料；二是盜采河道砂石資源；三是千方百計進行工程變更或擴大變更范圍。投標單價自由度過大，已成為一些投標人敢于惡意低價搶標、擾亂市場秩序的關(guān)鍵因素。

3.評標辦法僵化是造成惡意低價搶標的重要原因

評標委員會在按規(guī)定的評標辦法進行評審時，首先將沒有實質(zhì)響應(yīng)的招標文件或有明顯錯誤的投標文件作廢標處理；其次對符合“雙低”條件的投標報價進行質(zhì)詢并決定是否作廢標處理；再次將符合要求的投標總價由低至高進行排序，并將報價最低的前3位投標人列為中標候選人；最后出具評標報告。

從評審過程來看，只要投標文件響應(yīng)了招標文件要求，評標委員會一般就須接受其報價。評審內(nèi)容既與投標人的報價是否合理、能否保質(zhì)保量完成任務(wù)無關(guān)，也與投標人的資質(zhì)、業(yè)績、能力水平無關(guān)；評審工作既與評標專家的專業(yè)、水平無關(guān)，也與其是否認可投標人的報價無關(guān)，投標報價決定了一切。即便投標人的綜合業(yè)務(wù)能力水平和報價獲得評標委員會一致認可，只要其報價不是最低的，也不能作為中標候選人。評標辦法過于僵化是不能充分發(fā)揮評標委員會審查把關(guān)作用，并造成惡意低價搶標現(xiàn)象盛行的重要原因。

三、借用資質(zhì)、非法轉(zhuǎn)包等非市場行為難以有效監(jiān)管的原因分析

法律對建設(shè)市場主體違法行為的禁止性規(guī)定，不僅是行政主管部門重要的法律武器，還是市場主體不能逾越的法律紅線。一些法律條款的規(guī)定過于原則和抽象，沒有可操作性，成為了事實上的“僵尸條款”，貌似存在卻無法對市場主體形成任何約束力和威懾力。

1.對“借用資質(zhì)”違法情形規(guī)定不細

首先，投標人是名稱唯一且合法的具體法人，沒有任何企業(yè)會明目張膽地允許他人或以他人的名義進行投標（否則直接評為廢標）。在一般的招標活動中，水行政主管部門很難從名稱上便判定投標人是自己投標還是以他人名義投標，加之缺乏必要行政強制手段，也就無法獲取投標人“借用資質(zhì)”的確鑿證據(jù)。

其次，即使是社會自然人“借用資質(zhì)”以他人名義投標并控制整個投標活動，但其投標文件一定滿足招標文件要求，否則就無法中標。只要在實施階段其人員不變換或按程序變換，資金往來按投標文件中的賬戶進行，其行為便是合法的。針對這種事實上有可能存在的社會自然人“借用資質(zhì)”的行為，水行政主管部門無法鎖定其違法證據(jù)。

再次，一些投標人在投標前從社會上臨時聘用符合招標條件的人員組成項目部，并為其一次性補繳6個月的養(yǎng)老保險費用，以取得滿足招標文件要求的合法勞動關(guān)系證明材料；一些投標人在中標后或項目實施過程中，以“人員辭職”為由對相關(guān)人員進行變更。對此類行為是否違法并沒有明確的法律規(guī)定，除非投標人的養(yǎng)老保險繳費憑證存在明顯的造假行為，否則水行政主管部門就不能判定其為 “借用資質(zhì)”。

2.對企業(yè)的“經(jīng)營合作”與“非法轉(zhuǎn)包”缺乏明確的判定標準

一些外地企業(yè)中標后，往往采取與當?shù)仄髽I(yè)或合伙人合作的方式推進工程建設(shè)。一些工程由當?shù)仄髽I(yè)負責勞務(wù)、設(shè)備和材料的組織安排等，中標企業(yè)可能與其他企業(yè)或合伙人在項目上存在融資關(guān)系，一些工程背后可能存在所謂的“實際控制人”，但項目管理人員均由中標企業(yè)按投標文件派出，工程資金均通過中標企業(yè)賬戶往來。這些行為介于“經(jīng)營合作”與“非法轉(zhuǎn)包”之間，由于沒有明確的法律規(guī)定，水行政主管部門缺乏明確的判定標準，只能默認其合法。

3.對中標企業(yè)項目部人員缺乏有力的約束措施

當前，對中標企業(yè)項目部人員的管理規(guī)定主要集中在三方面：一是項目經(jīng)理、技術(shù)負責人壓證施工并不得同時在兩個及以上項目任職；二是項目部人員的更換需同等條件替換，經(jīng)項目法人同意并報有關(guān)行政主管部門備案；三是項目部人員每月只需到崗22個工作日。

上述規(guī)定存在明顯不足，一是壓證條件簡單，為一些項目經(jīng)理、技術(shù)負責人壓了真的“假證”，同時在兩個或兩個以上項目壓證施工留下漏洞；二是人員更換的條件低，為“非法轉(zhuǎn)包”提供了 “土壤”，中標企業(yè)只要以“人員辭職”的理由便能輕松實現(xiàn)人員的合法變換；三是每月到崗時間要求寬松，為中標企業(yè)項目部人員不按規(guī)定到崗或脫崗（請假），提供了充足的空間。

四、對策措施

1.加快修訂完善相關(guān)法律規(guī)定

應(yīng)進一步細化 《招標投標法》及其實施條例關(guān)于“借用資質(zhì)”“非法轉(zhuǎn)包”等違法情形的規(guī)定，明確水利建設(shè)市場主體合法經(jīng)營的邊界和禁區(qū)，為水行政主管部門加強監(jiān)管提供有力的法律保障。

一是建議對施工企業(yè)間或施工企業(yè)與合伙人之間除勞務(wù)合作和聯(lián)合投標外的其他經(jīng)營合作行為，如資金、技術(shù)、設(shè)備、材料合作等是否屬于“借用資質(zhì)”或“非法轉(zhuǎn)包”范疇作出明確規(guī)定。二是建議對企業(yè)在投標前（項目實施過程中）補繳養(yǎng)老保險費用所取得的勞動關(guān)系證明在投標活動中（變換人員時）是否有效作出明確規(guī)定。三是建議將中標企業(yè)項目部人員到崗時間不滿足規(guī)定或脫崗 （請假）時間到一定限度的行為明確規(guī)定為“借用資質(zhì)”。四是建議將中標企業(yè)項目部人員同時在兩個或兩個以上項目同時任職的行為明確規(guī)定為 “借用資質(zhì)”或“非法轉(zhuǎn)包”。五是建議將《招標投標法》中的“圍標”“串標”等違法行為納入《刑法》范疇，賦予公安經(jīng)偵部門調(diào)查處理此類案件的職責和權(quán)利。

2.加快“四庫一平臺”建設(shè)步伐

一是加快“四庫一平臺”的建設(shè)步伐，進一步加大司法、銀行、工商、社保、住建、水務(wù)、交通、安監(jiān)等相關(guān)部門企業(yè)信息的整合力度，便于互融、互通、共享，為形成強大的監(jiān)管合力提供堅實、可靠、快速的信息渠道，真正實現(xiàn)“一處受罰，處處受限”。二是加大市場主體違法行為的查處力度，嚴禁以項目法人取消中標資格等方式代替行政處罰，并及時公布行政處罰信息。三是面向社會公開企業(yè)信息，主動接受社會的查詢、投訴、舉報和監(jiān)督，促使水利建設(shè)市場主體回歸到守法經(jīng)營、誠信經(jīng)營的軌道上來。

3.加快評標辦法的改革進程

《招標投標法實施條例》第二十七條與《招標投標法》第三十三條規(guī)定相矛盾，建議予以修訂或刪除并將評標辦法中的“經(jīng)評審的最低價法”改為“經(jīng)財政評審的固定價法”，即在招標文件中公開經(jīng)財政評審的工程量清單及其單價、合價，并明確不同資質(zhì)等級企業(yè)的報價下降比例。投標人在投標時只要報名即視作認可招標文件價格，投標時只需提供合格的資質(zhì)、資格、業(yè)績和人員信息材料。評標委員會只對投標人提交的材料進行符合性審查，由招標人對經(jīng)評審合格的投標人及其投標文件在網(wǎng)上進行公示接受社會監(jiān)督，公示期滿后隨機抽取中標人。不同資質(zhì)等級企業(yè)的報價不同，既解決了市場公平和效率的問題，又有利于促進企業(yè)做大、做強；同時“經(jīng)財政評審的固定價法”明確了工程項目的最低成本價，既符合招投標法的要求，又可有效遏制惡意低價搶標，有利于維護健康的市場秩序。

4.加大中標企業(yè)項目部人員的監(jiān)管力度

建立中標企業(yè)項目部人員基本信息審核制度和請假、考勤制度，明確項目法人的審核職責、監(jiān)管職責和法律責任。督促項目法人認真履行好合同管理職責，對中標企業(yè)人員實行全天候監(jiān)管，實現(xiàn)行政監(jiān)督與合同監(jiān)管的有機結(jié)合和無縫對接，筑牢中標企業(yè)項目部人員管理的防火墻，從根本上堵住“借用資質(zhì)”和“非法轉(zhuǎn)包”的漏洞。

5.加大部門協(xié)作配合力度

為維護良好的社會誠信體系、有序的市場秩序和健康的經(jīng)營環(huán)境，各行業(yè)行政主管部門應(yīng)當加大對建設(shè)市場主體違法行為調(diào)查處理的配合力度，積極公布企業(yè)和人員的真實信息，主動接受社會監(jiān)督，及時有效制止和查處違法行為，讓公眾及時了解真實情況，努力打造公開透明的建設(shè)市場，不斷增強和鞏固廣大人民群眾對政府的信任。

Problems and measures with supervision and management for market of water project construction//

Yang

Tingyou,He Tongguo

Concerning about issues with supervision of water project construction,examinations are made on main challenges faced by water administrative bodies and authorities in investigating and dealing with complaint reporting during project bidding,as well as reasons of ineffective supervision to non-market behaviors such as malicious competition by lowering price,borrow qualification or unlawful subcontracting.Some countermeasures are proposed to solve the above problems,such as revising and perfecting laws and regulations,accelerating completion of database of enterprises,personnel,projectand creditability,speeding up reform ofthe bid assessmentmethod,and strengthening supervision to project managers of the bid winner and coordination of various departments.

market of water project construction;supervision and management;main problems;countermeasures

TV219.9

B

1000-1123（2017）12-0044-03

2017-04-14

楊廷友，高級工程師。

責任編輯 董明銳