河道采砂管理存在問題及對策初探

張偉民

（廣東省水利廳水利水政監(jiān)察局，510635,廣州）

河道采砂管理存在問題及對策初探

張偉民

（廣東省水利廳水利水政監(jiān)察局，510635,廣州）

由于市場對河砂需求持續(xù)旺盛，暴利效應(yīng)導(dǎo)致非法采砂盛行，嚴(yán)重危害河流生態(tài)、危及防洪安全。以廣東為例，重點分析了無序濫采河砂對防洪安全的危害，剖析了河道采砂監(jiān)管中存在的主要問題，并提出了應(yīng)對策略。

河道；防洪安全；非法采砂；水政執(zhí)法；互聯(lián)網(wǎng)+

一、廣東河道采砂現(xiàn)狀分析

20世紀(jì)70年代以前，廣東河道采砂“無需”管理，80年代無人管理，90年代多頭、無序管理，直至2005年1月 《廣東省河道采砂管理條例》出臺，才開始理順管理體制，探索管理的新方法、新手段，河道采砂逐步走上有序開采的軌道。雖然廣東自2005年開始規(guī)范河砂開采管理，堅持總量控制、有序開采的原則，同時不斷加大河道采砂監(jiān)管、執(zhí)法力度，但前20年濫采的惡性效應(yīng)已經(jīng)形成并繼續(xù)惡化，同時由于河砂供應(yīng)與市場需求之間矛盾加劇引發(fā)暴利效應(yīng)，助推了盜采歪風(fēng)，無序、大肆的盜采進一步惡化了河床、堤岸形態(tài)。近年非法無序濫采河砂的各種隱性、遠期危害已經(jīng)逐步顯性化，不容繼續(xù)被忽視，比如河勢惡化危及堤防安全，河床比降變化影響航運安全，河床下切造成橋梁基礎(chǔ)外露，水位下降影響水文及灌排取水等工程設(shè)施功效發(fā)揮，咸潮上溯誘發(fā)水環(huán)境和水生態(tài)災(zāi)害，采砂利益之爭引發(fā)種種社會問題，等等。

二、非法采砂對防洪安全的危害

1.河床下切嚴(yán)重，深槽逼岸、急流割腳，造成堤岸根基淘空，危及堤防安全

2005年廣東遭遇百年一遇的洪水，但最高水位卻比1998年洪水水位還低，原因就在于河床下切。據(jù)馬口、三水兩個水文站資料，自20世紀(jì)90年代中期開始，三水附近西江、北江段河床10多年下切了十幾米，有些河段河床已基本無砂，連停船拋錨都困難；北江下游河段河床下切平均5～6 m，最深達15 m，并仍呈繼續(xù)下切趨勢，造成河底和堤頂高差持續(xù)增大，形成深槽迫岸態(tài)勢，對大堤的穩(wěn)定和安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅；另外，由于河床下切、河勢改變，部分河段主航道發(fā)生偏移，偏向堤腳且沖刷嚴(yán)重，直接危及堤防根基。未來北江大堤度汛的最大隱患，必定是河床下切、深槽逼岸導(dǎo)致的堤腳淘空引發(fā)堤防安全問題。

近年相對頻發(fā)的西江干流岸線滑坡、堤岸坍塌事故，根源上也是河床下切造成的負面效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，2010年以前，西江干流沿線鮮有發(fā)生重大災(zāi)害性堤岸坍塌事故，2010年以后，則時有發(fā)生，且呈日漸頻密之勢。除了西江，廣東省內(nèi)其他主要江河也都存在河床幾十年持續(xù)下切的問題，窺斑見豹，堤防“貌似固若金湯、其實基礎(chǔ)動搖”的安全隱患已經(jīng)成為未來防洪的“定時炸彈”，隨時可能引爆，直接威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全。

2.河床下切改變河流水文特性，惡化水文監(jiān)測環(huán)境，直接影響水文監(jiān)測精度，嚴(yán)重影響防洪安全

以西江干流高要水文站為例。高要水文站是國家重要水文站，2013年7月，在其水文監(jiān)測保護區(qū)范圍內(nèi)某跨江大橋建設(shè)及航槽改線疏浚工程開工，該疏浚工程斷續(xù)延續(xù)至2015年年底。2014年5月，廣東省水文局肇慶水文分局和肇慶市水文局聯(lián)合發(fā)函地方政府，稱監(jiān)測資料顯示，高要水文站自2004年以來河底高程逐年交替增減，斷面面積變化不大，河床沖淤基本平衡。但是，自2013年下半年開始，該水文站基本監(jiān)測斷面出現(xiàn)中泓河床急劇下切情況，2014年上半年較2013年上半年中泓河床平均下切了6.4 m，最大切深達8 m，同級水位面積急增2 100 m2。函件稱受疏浚工程影響，河段內(nèi)水文特性發(fā)生較大變化，監(jiān)測環(huán)境惡化，直接影響洪水分析預(yù)報精度，不利于防汛決策,同時過度疏浚也影響沿江堤防工程的安全。一個疏浚項目，就可以在十多公里河段引發(fā)近10 m的河床下切，直接影響水文測報，甚至可能導(dǎo)致堤岸垮塌，由此可見，以暴利為目的、無孔不入的非法采砂，其危害更是不可估量。

三、河道采砂監(jiān)管存在的問題

近年非法采砂的危害已經(jīng)日漸引起各級政府及水行政主管部門的高度重視，但由于河砂作為日漸稀缺的資源與市場對其需求的日益強勁反差太大，暴利效應(yīng)愈演愈烈，直接導(dǎo)致采砂管理日益艱難。

1.受體制編制限制，管理隊伍與管理需求之間矛盾突出

廣東全省大小河流3 140多條（其中集雨面積超過100 km2的有614條，超過 1 000 km2的 60多條），河道總長2.2萬多km，其中東江、西江、北江、韓江四大主要江河干流河道就長達1 539 km，還有各類水庫8 408座(相當(dāng)部分涉及河道采砂)，因需求旺盛、利益巨大，只要有砂的河道、庫區(qū)，就有采砂船集結(jié)，就有無孔不入的伺機盜采，河道采砂的監(jiān)管任務(wù)可謂非常艱巨、繁重。然而對應(yīng)的，全省省、市、縣三級水政監(jiān)察隊伍142支，編制卻只有1 387個，在崗人員1 756人中只有904人具備完全執(zhí)法資格（2015年統(tǒng)計），就算所有執(zhí)法人員全年365天、每天24小時全天候值班，平均每個人也要監(jiān)管超過20 km的河道，且大多地處偏遠，抵達時限超過1個小時，在“貓捉耗子”的河砂盜采游戲中，根本無法有效監(jiān)管。況且每支隊伍除了河道采砂執(zhí)法，還需承擔(dān)包括水資源保護執(zhí)法、水土保持執(zhí)法、岸線灘涂占用執(zhí)法等執(zhí)法任務(wù)及水利規(guī)費征收等工作，執(zhí)法范圍涉及155項行政處罰、18項行政強制，壓力之大可想而知。

2.河道采砂管理立法滯后，亟需加大基層水政執(zhí)法力度

暴利效應(yīng)導(dǎo)致合法采砂標(biāo)段伺機超采，不法分子四處盜采，各種勢力公開或隱性介入，嚴(yán)重惡化水政執(zhí)法環(huán)境；而國家層面針對河道采砂管理的立法滯后，探索性的地方法規(guī)強制力度又不夠，難以達成震懾效應(yīng)，導(dǎo)致非法采砂禁而不止、日益猖獗，加劇執(zhí)法被動。

基層水政隊伍針對合法采區(qū)開展采砂監(jiān)管已經(jīng)力不從心，還需打擊非法采砂、疲于奔命；一旦有非法勢力介入增加壓力，更是不堪其累。事實上對基層水政隊伍而言，往往都是上述三類壓力同時疊加，加之民眾關(guān)心、媒體關(guān)注、監(jiān)督機關(guān)關(guān)切，基層水政隊伍面臨的問責(zé)壓力前所未有，但執(zhí)法人員自身人身安全、政治安全、執(zhí)法保障等基本保障機制卻嚴(yán)重缺失，責(zé)、權(quán)、利呈嚴(yán)重失衡狀態(tài)。

3.富砂河段采砂船大量集結(jié)，不法分子自主結(jié)成稀松聯(lián)盟，共同對抗監(jiān)管、執(zhí)法，進一步惡化執(zhí)法困境

據(jù)2016年統(tǒng)計，廣東全省有700多艘專業(yè)采砂船，除極少數(shù)屬于中標(biāo)采區(qū)采砂用船、疏浚項目作業(yè)用船外，大部分無作業(yè)任務(wù)的采砂船集結(jié)停靠在“四江”干流及鑒江等較大河流的富砂河段，業(yè)主們自主聯(lián)盟，雇傭大量社會閑雜人員監(jiān)控當(dāng)?shù)厮犖榈霓k公場所、執(zhí)法基地、執(zhí)法船艇及主要碼頭、河段，隨時掌握執(zhí)法動態(tài)，伺機盜采；甚至制造虛假舉報，對執(zhí)法人員實施“調(diào)虎離山”，聲東擊西大肆盜采，導(dǎo)致人員數(shù)量捉襟見肘、裝備船艇缺失落后的基層執(zhí)法隊伍顧此失彼、事倍功半。除了加劇執(zhí)法被動，采砂船大量集結(jié)還帶來極大的安全隱患，比如：夜間非法作業(yè)影響航道正常航行，容易引發(fā)撞船事故；洪水期間可能由于錨鏈固定不牢導(dǎo)致撞船、撞橋、沖撞水利工程設(shè)施事件等。

四、應(yīng)對策略

非法采砂危害巨大，監(jiān)管難度也巨大。但是，監(jiān)管難度大并不就意味著無法監(jiān)管。從各地近年的實踐和探索看，很多做法和舉措還是行之有效甚至是行之長效的。

1.落實地方行政首長負責(zé)制

河道采砂監(jiān)管涉及水利、國土、交通、公安、海事、航道、漁業(yè)等部門，以水利部門弱勢之力，要統(tǒng)一這么多部門的協(xié)作步調(diào)，難度可想而知，而這也正是河道采砂難管、成為地方老大難問題的最主要根源之一。但是正所謂“老大難、老大難，老大出面就不難”。既然河道采砂直接影響防洪安全，作為防洪安全責(zé)任主體和河砂資源出讓受益方的地方政府，完全有義務(wù)承擔(dān)起河道采砂管理的主體責(zé)任。落實地方行政首長負責(zé)制，建立地方政府主導(dǎo)、部門協(xié)作的河道采砂管理機制，通過政府主導(dǎo)強化部門協(xié)作，是當(dāng)前河道采砂管理最行之有效的政策性應(yīng)對，這也是落實《關(guān)于全面推行河長制的意見》的最直接舉措。以湖北、江西為例，為加強全省河道采砂管理，湖北、江西均成立了省河道采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室（省水利廳砂管局）負責(zé)日常工作的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)（地市級管理參考執(zhí)行）。工作中發(fā)現(xiàn)問題，可以領(lǐng)導(dǎo)小組名義發(fā)文地方政府要求整改，性質(zhì)嚴(yán)重的則抄送地方上一級紀(jì)委；也可以領(lǐng)導(dǎo)小組的名義約談地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，限期整改，監(jiān)督成效顯著。近年更是不斷規(guī)范采砂管理運行機制，采取了地方行政首長負責(zé)制，把采砂管理納入年度政府目標(biāo)考評和社會管理綜合考評，進一步理順了河道采砂管理的問責(zé)機制，確保了監(jiān)督層面更加有的放矢、執(zhí)行層面切實落到實處。

2.積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”水政執(zhí)法

充分利用物聯(lián)網(wǎng)、高分遙感、移動互聯(lián)和大數(shù)據(jù)、云計算等先進技術(shù)，建設(shè)日常執(zhí)法巡查、遠程實時監(jiān)控與遙感遙測技術(shù)相結(jié)合的水事活動動態(tài)監(jiān)控體系，以及實時高效的后臺案件處理與業(yè)務(wù)管理自適應(yīng)信息化系統(tǒng)，以信息化逐步實現(xiàn)執(zhí)法半自動化或自動化，推進水政執(zhí)法能力現(xiàn)代化。目前廣東省水利廳正全力推進“水政執(zhí)法監(jiān)督指揮體系建設(shè)項目”，旨在依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，圍繞違法信息自動或半自動獲取、案件處罰自適應(yīng)規(guī)范化處理、執(zhí)法統(tǒng)計自動實施、執(zhí)法信息實時公開等目標(biāo)，綜合運用全新信息技術(shù)手段，建設(shè)水政執(zhí)法及監(jiān)督全過程信息化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)執(zhí)法內(nèi)容、時間、空間、程序、過程全覆蓋，完全顛覆水政執(zhí)法常規(guī)理念，以技術(shù)手段彌補人力資源的不足，徹底突破水政執(zhí)法隊伍編制體制的“緊箍咒”。

3.大力推動專項立法，完善監(jiān)管長效機制

針對全國河道采砂監(jiān)管法規(guī)各異、監(jiān)管主體不明、監(jiān)管做法不一等現(xiàn)狀，國家層面有所作為，已是勢在必行。必須在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺有針對性、指導(dǎo)性意義的法規(guī)，以利各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）進一步靈活操作。同時，各地也可以充分利用地方立法優(yōu)勢，推動地方專項立法，建設(shè)長效機制。專項立法除了理順河道采砂管理體制，還應(yīng)盡可能考慮采砂船、運砂船的管控因素。尤其采砂船的管理，由于采砂船功能單一的特殊性，在內(nèi)河船舶管理具體操作層面，相關(guān)部門之間對相關(guān)法律法規(guī)的理解或多或少地存在一定歧義，往往導(dǎo)致有法規(guī)的部門推諉不想管、不得不管的部門卻又師出無名，為非法采砂提供了一定的制度空間。而管好采砂船，又是管好河道采砂最直接、最有效、最事半功倍的措施。因此，通過專項立法來具體規(guī)范采砂船的管理，既必要，也迫切。這方面，江西做了很好的探索。江西南昌等地較早就開始嘗試通過加強采砂船管理來規(guī)范河道采砂，取得了較好成效。近期頒發(fā)的《江西省河道采砂管理條例》,更是明確規(guī)定：“采砂船舶 (機具)不得在禁采區(qū)內(nèi)滯留；未取得河道采砂許可證的采砂船舶(機具)不得在可采區(qū)內(nèi)滯留。采砂船舶(機具)在禁采期內(nèi)，以及未取得河道采砂許可證的采砂船舶(機具)在可采期內(nèi)，均應(yīng)當(dāng)停放在所在地縣級人民政府指定的集中停放地點，并由采砂船舶(機具)所有者負責(zé)管護。無正當(dāng)理由，不得擅自離開指定的集中停放地點”(第三十一條)。對采砂船違反集中停放規(guī)定的，明確了法律責(zé)任。另外，為了強化條例的強制力和震懾效應(yīng)，在法律責(zé)任部分針對非法采砂、情節(jié)較為嚴(yán)重的，補充了可“沒收采砂船舶（機具）”的內(nèi)容，對動輒幾百萬、上千萬的采砂船而言，大大增加了不法船主的違法成本，充分發(fā)揮了法律的警誡效應(yīng)。

4.強化管理機制試點建設(shè)，做好成果推廣

河道采砂管理中的問題有很多是共性的，但更多是因時因地而異的。因此在應(yīng)對中，除了戰(zhàn)略層面立法建制、理順體制，在戰(zhàn)術(shù)層面，有的放矢的各種機制建設(shè)也是必須、必要而且是更容易見實效的。做好機制創(chuàng)新，適時推廣試點成果，是促進河道采砂管理工作的一條有效途徑。比如一河兩岸分屬兩個甚至多個行政區(qū)域的河段，河道采砂監(jiān)管一直是難點、焦點問題，除了采砂船隨時機動規(guī)避執(zhí)法，執(zhí)法人員也容易產(chǎn)生推諉思維，發(fā)生問題往往“踢皮球”，問責(zé)很難具體落實，導(dǎo)致“一河兩岸”河段采砂亂象不斷。針對這種現(xiàn)象，自2014年開始，廣東省水利水政監(jiān)察局西江分局在充分走訪調(diào)研、厘清法律邊界的基礎(chǔ)上，在西江干流廣東境內(nèi)肇慶、云浮兩市100 km“一河兩岸”河段嘗試“分段而治”管理機制，即把相關(guān)河段視情分段，通過相關(guān)縣區(qū)水行政主管部門簽署執(zhí)法協(xié)作協(xié)議的方式實行分段監(jiān)管。由于分段后監(jiān)管責(zé)任明確，“分段而治”模式取得了非常好的管理效果。這一模式隨后也被廣東省水利廳廣泛推廣。又如上下游交界河段，同樣也存在不法分子規(guī)避執(zhí)法、執(zhí)法人員推責(zé)諉過等問題，成為執(zhí)法難點。如果交界雙方在交界河段設(shè)立聯(lián)合執(zhí)法點，共同派員駐點執(zhí)法，在當(dāng)前打擊非法采砂法規(guī)條件尚不完善的大環(huán)境下，也算是較為有效的現(xiàn)實舉措。對于小江小河的采砂管理，由于點多面廣，縣級水政隊伍很難落實好一對一現(xiàn)場監(jiān)管，一些地方有針對性地采取了縣、鎮(zhèn)、村三級“利益共享、責(zé)任分擔(dān)”的管理機制，對河砂出讓管理費制定比例劃撥鎮(zhèn)、村，同時把監(jiān)管責(zé)任下放，要求鎮(zhèn)、村做好具體監(jiān)管工作并接受監(jiān)督，由于做到了“責(zé)、權(quán)、利”對等，因而較好地實現(xiàn)了“三贏”的良好局面。哈爾濱市水務(wù)局引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)采砂戶自發(fā)成立采砂協(xié)會，激發(fā)行業(yè)自律，加強自我監(jiān)督，也是一種機制創(chuàng)新。

五、結(jié) 語

河道采砂監(jiān)管問題，涉及太多復(fù)雜因素，解決過程不可能一蹴而就，各地各級水行政主管部門也都還在繼續(xù)探索治砂、管砂更有效的措施和手段。但殊途同歸，依法治理還是最基本對策。水行政主管部門應(yīng)主動作為、積極協(xié)調(diào)并配合立法機構(gòu)做好相關(guān)立法工作，進而依法許可、依法監(jiān)督、依法執(zhí)法，河道采砂由無序到有序、由濫采到可控、由有害到有益，指日可待。

Problems and countermeasures of sand excavation management//

Zhang Weimin

Due to the increasing demand of sand and huge profit of mining business,illegal mining has been widely seen in river course that has resulted in damage to river ecosystem and negative impact on flood safety.Taking Guangdong Province as an example,the harm of illegal sand excavation in river courses to flood control has been evaluated,together with concrete measures for solving problems with monitoring and supervision.

river course;flood control safety;illegal sand excavation;water administrative enforcement;Internet plus

TV879

B

1000-1123（2017）12-0022-03

2016-10-15

張偉民，副局長，高級工程師。

責(zé)任編輯 張瑜洪