落實節(jié)水優(yōu)先方針的制度創(chuàng)新
——從河北實踐看水資源稅改革試點擴圍

本刊記者 軒 瑋

落實節(jié)水優(yōu)先方針的制度創(chuàng)新
——從河北實踐看水資源稅改革試點擴圍

本刊記者 軒 瑋

2017年11月24日，財政部、稅務總局、水利部正式印發(fā)《擴大水資源稅改革試點實施辦法》(以下簡稱《辦法》)，明確從2017年12月1日起，北京、天津等9?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將開征水資源稅。之所以稱之為“擴大”，源自在這之前，為給這項改革探路，河北省按照中央部署試點水資源稅改革已近一年半。

開展水資源稅改革的目的何在？河北改革后的情況如何？對相關(guān)產(chǎn)業(yè)和人群將帶來哪些變或不變？前不久，記者走訪了河北省水利廳，帶您從河北的實踐探索中找尋答案。

機制撬動尋良策——借力稅收強制性，助推最嚴格水資源管理，推進生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型

“人均水資源量僅2 100 m3，僅占世界平均水平的28%。”這是我國人多水少基本國情水情的數(shù)字注解，《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中有這樣一句基本判斷：水資源短缺等問題已成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。而在河北，情況更顯嚴峻。人均水資源量僅307 m3，剛夠全國平均水平的1/7,甚至低于500 m3的國際公認“極度缺水標準”。由于長期過度依賴開采地下水，河北已形成全國最大的地下水漏斗區(qū)，地下水超采量約占全國1/3，超采面積約占全國1/4。

破缺水瓶頸，從節(jié)水下功夫，水資源費是一個重要支點。從1980年開始對工礦企業(yè)自備井征收水資源費，到2006年國務院出臺《取水許可和水資源費征收管理條例》，再到當前水資源費征收逐步規(guī)范有序，30多年的歷程，水資源有償使用的理念逐漸深入人心。但由于費“偏軟”的固有性質(zhì)，征收范圍不全、標準偏低等問題一直存在。甚至有些地方政府為招商引資，把減征或免征水資源費作為優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)落戶。以水資源費為支點，撬動節(jié)水的動力尚顯不足。

2016年7月1日0:00，河北省在全國率先打響運用稅收手段節(jié)約保護水資源的當頭炮，開展取水計量“零點行動”，確定水資源費改稅的政策分界，全面記錄水資源稅開征的“初始水量”。以此為標志，水資源稅在河北正式亮相，原有的水資源費則退出歷史舞臺。

“稅收是依法征收，具有約束性和剛性，這就解決了過去交費時由于缺少手段往往不能到位的問題?！敝袊斦茖W研究院院長劉尚希表示。水利部發(fā)展研究中心副主任王冠軍認為，“水資源稅改革借力稅收的強制性，有利于更好地落實節(jié)水優(yōu)先方針和水資源有償使用制度，是一項重要的制度創(chuàng)新?！?/p>

不負眾望，稅收杠桿撬動了用水量的變化。2016年，實施稅改僅半年時間，河北全省用水總量比2015年減少4.6億m3，部分地區(qū)的高爾夫球場、洗車等特種行業(yè)月均取用水量較改革前下降30%以上。第三方機構(gòu)評估認為，河北省水資源稅“改革進展順利平穩(wěn)，成效明顯，達到了試點預期目標，具有可推廣性，為下一步擴大試點范圍積累了經(jīng)驗?！?/p>

此次擴圍的9個省份，有4個位于華北地區(qū)，其他5個分布在東、中、西部，這些試點省份水資源豐枯程度不一、取用水類型多樣，改革意愿強，有典型代表性?！巴ㄟ^擴大試點，進一步發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)作用，為全面推開水資源稅制度積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件?！必斦慷愓舅鹃L王建凡在解讀《辦法》時介紹。稅務總局財產(chǎn)行為稅司司長蔡自力一語中的：“征收水資源稅的主要目的不是為了增加多少財政收入，去年9個省份水資源費收入133億元，稅收收入意義并不大，但生態(tài)意義、綠色意義很大?！?/p>

一言以蔽之，水資源關(guān)乎國計民生、生態(tài)安全，水資源稅改革不是錢的事兒，從根子上講，是要通過發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，助推實施最嚴格水資源管理制度，促進水資源節(jié)約與合理開發(fā)利用。

構(gòu)建用水新格局——實施差別稅額，保障居民正常用水需求，倒逼高耗水行業(yè)主動節(jié)水

征收水資源稅，會對居民和企業(yè)用水產(chǎn)生什么影響？

據(jù)介紹，“稅費平移”是這次水資源稅改革排在首位的基本原則。即稅改后，稅額標準基本延續(xù)現(xiàn)行水平，不會影響居民和一般工商業(yè)企業(yè)用水價格，實現(xiàn)由收費向征稅的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

由于此前9個試點省份對城鎮(zhèn)公共供水征收水資源費的環(huán)節(jié)不同，有的在取水環(huán)節(jié)，由供水企業(yè)繳納水資源費，作為自來水基本水價的組成部分；有的則在用水環(huán)節(jié)，由用水戶繳納水資源費。根據(jù)《辦法》，除規(guī)定的特殊情形外，其他直接取用地表水、地下水的單位和個人為水資源稅納稅人。也就是說，這次改革統(tǒng)一明確供水企業(yè)為納稅人，用水戶不用申報納稅，但水價標準不變，避免對用水戶和供水企業(yè)實際負擔產(chǎn)生影響。

不過，“水資源稅改革絕非簡單的稅費平移，否則試點沒有意義?！蓖踅ǚ舱f,相比收費，稅收更具剛性和約束力，改革就是要讓經(jīng)濟杠桿真正發(fā)揮作用，倒逼高耗能企業(yè)節(jié)水，促使洗車、洗浴、高爾夫球場等特種行業(yè)轉(zhuǎn)變用水方式，增強企業(yè)等社會主體節(jié)水意識和動力。

《辦法》明確實行差別稅額：一方面，對取用地下水、超計劃用水企業(yè)、特種行業(yè)用水，從高確定稅額，其中超采區(qū)取用地下水，稅額加征1～4倍，超計劃用水加征1～3倍；另一方面，對超限額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水、農(nóng)村生活集中式飲水工程取用水，從低確定稅額。

為抑制地下水超采，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，河北制定了詳細且復雜的稅額標準。以特種行業(yè)為例，取用地表水的稅額標準為10元/m3；取用地下水，若在非超采區(qū)，按照是否在公共供水范圍內(nèi)，稅額標準分別為20元/m3、40元/m3，而在一般超采區(qū)和嚴重超采區(qū)，則分別為30元/m3、60元/m3和40元/m3、80元/m3。其中最高80元/m3的稅額標準，是原水資源費的40倍。

河北試點一年多來，地處華北地下漏斗區(qū)的邯鄲市自來水公司最明顯的變化是，全市70%的供水由原先的地下水水源改為南水北調(diào)的地表水。據(jù)統(tǒng)計，2016年河北省100多家城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)由抽采地下水改為使用地表水，全省地下水取水量較上年下降6.6%。

一場因制度改變帶來的節(jié)水變革涌動燕趙大地。對526家企業(yè)的問卷調(diào)查顯示，329家企業(yè)已調(diào)整或有意向調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，減少地下水使用，占比達62.55%。河北鋼鐵集團唐鋼公司，將原有地下水水源井全部關(guān)閉，率先實現(xiàn)工業(yè)水源全部改用城市中水，并投資建設高標準的水處理中心，預計每年可節(jié)約新水1 460萬m3。

兼具“用水大戶”和“弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)”的雙重身份，又該如何用經(jīng)濟杠桿撬動農(nóng)業(yè)節(jié)水的困局？“擴大水資源稅試點延續(xù)了現(xiàn)行水資源費政策，對限額內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水不征稅，超過規(guī)定限額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水從低征稅?！彼克Y源司副司長郭孟卓介紹，這次改革統(tǒng)籌考慮了減輕農(nóng)民負擔與促進水資源節(jié)約利用的要求，有利于促進轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)灌溉方式、培養(yǎng)農(nóng)民節(jié)約用水意識。

此外，為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鼓勵水資源循環(huán)利用等，《辦法》還規(guī)定了6項減免稅情形。

鐵腕管水同發(fā)力——探索協(xié)作征管模式，科學核定水量，水資源管理有了硬抓手

從制度設計到征稅實踐，《辦法》明確，“建立稅務機關(guān)與水行政主管部門協(xié)作征稅機制?！?/p>

郭孟卓表示，為保證改革順利推進，試點地區(qū)水利部門將嚴格取水許可、計劃用水和定額管理，健全水資源計量監(jiān)控設施，全面規(guī)范水資源管理。

為全國趟路，河北先行探索，搭建改革的四梁八柱。省政府出臺了水資源稅改革試點實施辦法和指導意見，圍繞規(guī)范取水許可、工業(yè)生活取用水量核定等領(lǐng)域制定了15個核心政策文件，最終形成一套科學有效的水資源稅征管模式，即“水利核準、納稅申報、地稅征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”。

開征水資源稅，首先要摸清納稅人取用水信息的底數(shù)。由費到稅，征收由水利部門變?yōu)槎愂詹块T。“移交用水戶信息成為推進水資源稅改革的關(guān)鍵一步，也是納稅人確認的重要環(huán)節(jié)?！焙颖笔∷麖d稅改辦常務副主任王英虎介紹，“為確保費稅轉(zhuǎn)換無縫對接、平穩(wěn)過渡，河北省水利與地稅部門聯(lián)合開展了拉網(wǎng)式排查，逐戶確認納稅人取用水信息，做到‘不漏戶、不漏項、移交一戶、核查一戶’。”截至2017年7月底，河北全省共有水資源稅納稅人1.6萬戶，比稅改后第一個征期的7 600戶增加1倍。

科學核定用水量是保障水資源稅公平征收的關(guān)鍵?！掇k法》明確“納稅人應當安裝取用水計量設施”。對未安裝計量設施或者設施計量不準確的，將按照最大取水能力或者其他方法，核定取用水量。

過去，用水計量普遍存在設備老化、數(shù)據(jù)不準及傳輸滯后等問題，稅改后，河北對重點用水大戶探索推行水資源遠程監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了水利部門與監(jiān)測點之間的數(shù)據(jù)實時傳輸與監(jiān)控。一來水利部門可以及時、準確地掌握企業(yè)用水情況，減少人工抄表的誤差、杜絕企業(yè)偷用水現(xiàn)象；二來企業(yè)財務人員對每月用水量也一目了然，月底還會收到繳費通知短信，足不出戶即可完成申報納稅。

“以前要到水務部門去領(lǐng)用水量核定書，水務部門蓋章確認后，再到地稅部門辦稅?，F(xiàn)在好了，可以在網(wǎng)上確認取水量，直接申報繳納稅款?！焙颖闭\信有限責任公司副總經(jīng)理智群申說。

讓信息多跑路，讓人少跑腿，源于“河北省水資源稅取用水信息管理系統(tǒng)”。在河北省水利廳稅改辦的王華亮看來，這是他們較滿意的一項工作。系統(tǒng)設置了水利端、稅務端、企業(yè)端和短信催繳等功能，實現(xiàn)了水利部門遠程實時動態(tài)水量監(jiān)控與核定、企業(yè)取用水量確認、稅務部門征稅信息共享和稅款催收的有機統(tǒng)一，確保涉稅信息互聯(lián)互通、信息共享。系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月底，全省累計核定取用水量20.8億m3，為水資源稅征收提供了準確依據(jù)。

與此同時，為滿足不同需求，征稅大廳專門開辟了水資源稅納稅人申報綠色通道，與水利部門聯(lián)合辦公，以最便捷的方式完成水量核定和納稅申報。

此外，河北開展了打擊非法取水專項行動，對取水“黑戶”“黑井”零容忍，嚴厲打擊，依法取締。稅改實施以來，全省補辦取水許可證4 300余套，關(guān)停城區(qū)自備井2 100多眼，規(guī)范了3.8億m3的取水行為。王英虎感嘆，“通過稅收的剛性約束，倒逼水資源管理手段增強，管水有了硬抓手。”

有欣慰，亦有擔憂。過去水資源費“取之于水，用之于水”，作為專項收入主要用于水資源管理、節(jié)約和保護等方面工作。改革后，水資源管理的人員編制和經(jīng)費保障又該何去何從？對此,《辦法》明確，“試點省份水行政主管部門相關(guān)經(jīng)費支出由同級財政預算統(tǒng)籌安排和保障，對原有水資源費征管人員由地方政府統(tǒng)籌做好安排”。

據(jù)了解，考慮目前9個試點省份水資源稟賦、取用水類型以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平差別較大，為調(diào)動地方積極性，此次試點擴圍在統(tǒng)一稅收政策的基礎(chǔ)上，適當賦予地方確定具體稅額等管理權(quán)，同時試點期間將水資源稅收入全部留歸地方。下一步，相關(guān)部門將及時總結(jié)評估水資源稅改革試點實施情況，進一步完善水資源稅制度，條件成熟后擇機在全國全面推開改革。