日照市改革創(chuàng)新旅游管理體制機(jī)制

2016年，日照市召開高規(guī)格的旅游發(fā)展大會，出臺《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的意見》，確立了“旅游富市”戰(zhàn)略，把旅游業(yè)作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場，擺到與工業(yè)同等重要的位置，加快打造戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。機(jī)構(gòu)編制部門圍繞這一戰(zhàn)略部署，著眼于既適應(yīng)日照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，又營造健康市場秩序，滿足大眾旅游需求，創(chuàng)新旅游管理體制機(jī)制，優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置，在全省率先成立了旅游發(fā)展委員會，不斷釋放體制機(jī)制改革蘊(yùn)含的巨大紅利，形成了全市旅游業(yè)大發(fā)展的熱潮。

一、日照原有旅游管理體制機(jī)制存在的問題

一是體制落后，管理不力。旅游資源歸屬多個行業(yè)主管部門，在產(chǎn)業(yè)深度融合、統(tǒng)籌對接方面存在諸多困難。旅游項目從規(guī)劃、實施建設(shè)、營運(yùn)管理到后期監(jiān)管等，分別涉及發(fā)改、交通、公安、規(guī)劃、文化等多個部門，條塊分割、各自為政，旅游部門很難高效協(xié)調(diào)部門工作，無法發(fā)揮相關(guān)旅游資源優(yōu)勢，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)特別是文化產(chǎn)業(yè)無法實現(xiàn)深度融合，經(jīng)常出現(xiàn)“都管都不管”的問題，形不成務(wù)實高效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和發(fā)展合力。

二是管辦不分，開發(fā)滯后。國有景區(qū)管理權(quán)比較明確，經(jīng)營權(quán)卻存在政府經(jīng)營、租賃或承包、委托管理、合作經(jīng)營等方式，經(jīng)營管理上的缺位，導(dǎo)致沒有人對景區(qū)的經(jīng)營效益負(fù)責(zé)，人浮于事，效益低下。另外，還有一些旅游資源規(guī)劃混亂、無序競爭，有的存在產(chǎn)權(quán)多元、經(jīng)營分散、業(yè)態(tài)層次低等問題。景區(qū)管理者也往往無法集中精力，專業(yè)從事景區(qū)的規(guī)劃、管理和服務(wù)工作，旅游資源得不到更有效、合理的利用，造成資源的浪費(fèi)，社會貢獻(xiàn)率不高。

三是監(jiān)管不足，缺乏常態(tài)化旅游糾紛調(diào)處化解機(jī)制。旅游市場秩序監(jiān)管不足、體制缺失、問責(zé)缺位，投訴的受理、轉(zhuǎn)（交）辦、督查等工作效率不高，特別是對一些法律規(guī)范界定和執(zhí)法主體模糊、影響旅游市場秩序的問題，時有推諉扯皮現(xiàn)象。

推進(jìn)旅游主管部門由單一的旅游行政管理部門向負(fù)責(zé)旅游發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、資源統(tǒng)籌和服務(wù)監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)部門轉(zhuǎn)變，成為大力實施“旅游富市”戰(zhàn)略、推動旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、打造戰(zhàn)略支柱性產(chǎn)業(yè)的迫切需要。

二、旅游管理體制改革的主要內(nèi)容

一是理順旅游工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，成立了全市旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市長親自擔(dān)任組長，分管副市長任副組長，市直有關(guān)部門、各區(qū)縣政府“一把手”為成員。同時，實行市級領(lǐng)導(dǎo)包保重點(diǎn)旅游項目責(zé)任制，包保市級領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)到所包保項目現(xiàn)場督查調(diào)研力度，及時研究解決項目推進(jìn)中存在的困難和問題，發(fā)揮引領(lǐng)示范帶動作用。

二是改革調(diào)整旅游管理體制。按照市委、市政府《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的意見》（日發(fā)〔2016〕5號）及全市旅游發(fā)展大會的有關(guān)部署要求，市編辦會同有關(guān)方面就如何改革日照市旅游管理體制機(jī)制進(jìn)行專題研究，赴鎮(zhèn)江、杭州進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，提出了調(diào)整意見建議，按程序報省、市批準(zhǔn)后，在全省率先組建了旅游發(fā)展委員會，推動旅游工作由部門單打獨(dú)斗、“小馬拉大車”向黨委、政府全方位推進(jìn)轉(zhuǎn)變。依據(jù)《旅游法》《山東省旅游條例》等法律法規(guī)，結(jié)合日照實際，將原市旅游局除旅游行政執(zhí)法以外的職責(zé)劃入市旅游發(fā)展委員會，明確了市旅游發(fā)展委員會在旅游行業(yè)管理、旅游公共服務(wù)的提供等方面的10項主要職責(zé)。設(shè)立市旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心，將市旅游信息咨詢中心調(diào)整設(shè)置為市旅游數(shù)據(jù)中心，加掛市旅游信息咨詢中心牌子，增加了22名事業(yè)編制，加強(qiáng)了旅游工作力量。

與原市旅游局主要職責(zé)相比，主要變化是：進(jìn)一步加強(qiáng)了旅游產(chǎn)業(yè)綜合協(xié)調(diào)和推進(jìn)職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市旅游業(yè)的發(fā)展，綜合協(xié)調(diào)全市各類旅游資源的整合、優(yōu)化配置，協(xié)調(diào)推進(jìn)全市旅游產(chǎn)業(yè)項目和旅游公共服務(wù)體系建設(shè)、安全監(jiān)管等；進(jìn)一步加強(qiáng)了旅游規(guī)劃管理職責(zé)，有效避免旅游發(fā)展中的盲目性，促進(jìn)旅游規(guī)劃、計劃的貫徹實施，使旅游資源得到更有效、合理的利用；進(jìn)一步加強(qiáng)了旅游城市營銷和市場開發(fā)職責(zé)。

為整合部門資源，形成工作合力，將與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)度較高的市發(fā)展改革委員會、市公安局、市規(guī)劃局、市農(nóng)業(yè)局、市文化廣電新聞出版局、市國土資源局、市海洋與漁業(yè)局、市工商行政管理局、市綜合行政執(zhí)法局等9個部門作為市旅游發(fā)展委員會兼職委員單位，建立了旅游委員會兼職委員制度，定期召開會議研究全市旅游業(yè)推進(jìn)和發(fā)展的重大問題。

三是對國有景區(qū)實行“三權(quán)分離”改革。建立所有權(quán)歸國家、行政管理權(quán)由景區(qū)管委會負(fù)責(zé)、經(jīng)營權(quán)由專業(yè)運(yùn)營企業(yè)承擔(dān)的運(yùn)作模式。奧林匹克水上公園、日照海濱國家森林公園、陽光海岸景區(qū)、五蓮山風(fēng)景區(qū)、浮來山風(fēng)景區(qū)、劉家灣趕海園等全市重點(diǎn)國有景區(qū)將全部進(jìn)行“三權(quán)分離”。由市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)組建市文化旅游集團(tuán)有限公司，將日照國際海洋城投資有限公司打造成為旅游開發(fā)建設(shè)國有資本投資運(yùn)營公司，引領(lǐng)全市重點(diǎn)旅游項目和重大旅游基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)。加強(qiáng)財政扶持、金融支持，構(gòu)建國有、民營、外資互為補(bǔ)充的旅游投資開發(fā)運(yùn)營格局。

四是完善旅游綜合市場監(jiān)管體制。建立“政府主導(dǎo)、屬地管理、部門聯(lián)動、行業(yè)自律、各司其職、齊抓共管”的綜合市場監(jiān)管體制。一方面，建立了市旅游發(fā)展委員會、市綜合行政執(zhí)法局的協(xié)作配合機(jī)制，明確了相關(guān)職責(zé)。市旅游發(fā)展委員會主要承擔(dān)審核審批有關(guān)經(jīng)營單位資質(zhì)、旅游市場秩序的規(guī)范和整治、監(jiān)督管理服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)旅游消費(fèi)者和經(jīng)營者合法權(quán)益等方面責(zé)任，配合或聯(lián)合查處旅游方面的違法違規(guī)行為等。市綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)全市旅游行政執(zhí)法。在綜合行政執(zhí)法體制改革方案中，因地制宜地在山海天旅游度假區(qū)單獨(dú)設(shè)立旅游執(zhí)法中隊，專門負(fù)責(zé)旅游方面行政執(zhí)法，推進(jìn)建立網(wǎng)格化管理模式，著力構(gòu)建橫到邊、縱到底的網(wǎng)格化執(zhí)法體系。另一方面，編制了涉及整治旅游市場秩序的旅游、行政執(zhí)法、公安、住建、交通、工商、質(zhì)監(jiān)、物價、國資、安監(jiān)等10個部門的責(zé)任清單，建立旅游綜合整治的督查機(jī)制、責(zé)任落實機(jī)制和旅游市場綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制。突出問題導(dǎo)向，明確治理重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)問題，狠抓責(zé)任落實，積極推進(jìn)旅游市場綜合整治。

五是強(qiáng)化運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。日照市旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，日照市旅發(fā)委牽頭負(fù)責(zé)，兼職委員和兼職委員單位積極參與，協(xié)調(diào)有關(guān)部門單位，重點(diǎn)研究建立了資源整合、政策扶持、環(huán)境保障、旅游市場綜合監(jiān)管、旅游形象宣傳營銷等五項機(jī)制，形成了齊抓共管發(fā)展旅游的局面。建立了常態(tài)化旅游糾紛調(diào)處化解機(jī)制，將旅游投訴熱線與市長熱線并軌，及時接處游客投訴，旅游投訴問題直接轉(zhuǎn)辦相應(yīng)職能部門，提高了旅游投訴受理效率。將旅游業(yè)發(fā)展納入全市科學(xué)發(fā)展綜合考核體系，推動旅游業(yè)從行業(yè)管理向產(chǎn)業(yè)管理轉(zhuǎn)變，由資源無序開發(fā)向規(guī)?；s化開發(fā)轉(zhuǎn)變，形成推動旅游大發(fā)展的強(qiáng)大合力。

“唯改革者進(jìn)，唯創(chuàng)新者強(qiáng)，唯改革創(chuàng)新者勝?！比照帐新糜误w制機(jī)制改革的順利推進(jìn)，為全市“旅游富市”戰(zhàn)略實施、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長提供了強(qiáng)力的體制機(jī)制保障。目前，全市已經(jīng)形成旅游業(yè)大發(fā)展的熱潮，到2016年7月底，2016年計劃實施的100個旅游項目已開工80個，完成投資26.6億元。上半年，全市共接待國內(nèi)游客1142.8萬人次，實現(xiàn)旅游收入78.5億元，同比分別增長8.7%和13.8%?！鮁：YT

關(guān)鍵詞：旅游管理體制 改革 旅游富市