代表履職檔案：代表履職及其保障的助推器

李賀

老紀(jì)是閔行區(qū)第五屆人民代表大會(huì)梅隴代表組的代表，雖然已是古稀之年，但多年工作養(yǎng)成的好習(xí)慣，讓他在每次作為代表參加履職活動(dòng)時(shí)都會(huì)自己在本子上記上一筆。同樣是人大代表的居委會(huì)主任小張，也奉行“好記性不如爛筆頭”的原則，幾年下來(lái)，無(wú)論是參加區(qū)人大常委會(huì)組織的活動(dòng)還是代表小組活動(dòng)，都一一記錄在冊(cè)，她的記錄是莘莊代表組里最全面的。在閔行300多位人大代表中，像老紀(jì)和小張這樣的代表有不少，但是還有一些代表尤其是新代表，搞不清自己應(yīng)當(dāng)如何履行代表職責(zé)，應(yīng)當(dāng)參加幾次活動(dòng)，又參加了幾次活動(dòng)，另一方面，區(qū)人大常委會(huì)對(duì)代表整體的履職情況如何也缺少客觀的評(píng)價(jià)依據(jù)。難題亟待破解。

2015年，閔行區(qū)人大常委會(huì)在借鑒其他省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合閔行實(shí)際，討論通過(guò)了《閔行區(qū)人大代表年度履職基本要求和保障辦法（試行）》。以辦法的實(shí)施為契機(jī)，全區(qū)開(kāi)始探索并建立代表履職檔案工作，并以此為抓手，進(jìn)一步強(qiáng)化代表履職服務(wù)保障工作。

什么要求？代表履職有“清單”

雖然代表法對(duì)代表的權(quán)利和義務(wù)有明確的規(guī)定，但是對(duì)于第一次當(dāng)代表的人來(lái)說(shuō)，往往是培訓(xùn)時(shí)明白、培訓(xùn)后易忘。為了讓代表一目了然地掌握年度履職要求，更好地安排自己的履職活動(dòng)，辦法將散見(jiàn)于法律法規(guī)和區(qū)人大工作制度中的代表年度履職要求作了歸納和匯總。

具體包括七個(gè)方面：出席區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議；聯(lián)系選民不少于2次；向選民報(bào)告履職情況1次；參加代表組活動(dòng)不少于2次；列席區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議（包括擴(kuò)大會(huì)議）不少于1次；參加區(qū)人大常委會(huì)及各工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)組織的培訓(xùn)、視察或調(diào)研活動(dòng)；按照有關(guān)法律規(guī)定和程序提出議案或代表建議。這些要求，有的是代表法和上海市的地方性法規(guī)規(guī)定的代表權(quán)利和義務(wù)，有的是根據(jù)法律法規(guī)和區(qū)人大工作實(shí)際作了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)、明確和細(xì)化。這張規(guī)范的年度履職“清單”，讓代表在具體的履職過(guò)程中有了明確目標(biāo)。

怎么統(tǒng)計(jì)？代表履職有“積分”

履職“清單”明確了代表的年度履職基本要求，怎樣才能直觀地、簡(jiǎn)單地判斷代表履職是否“達(dá)標(biāo)”？對(duì)此，辦法及其實(shí)施細(xì)則設(shè)計(jì)了一套積分制度，代表完成年度履職基本要求的每一項(xiàng)履職內(nèi)容都有對(duì)應(yīng)的積分。同時(shí)，辦法特別對(duì)代表全程出席區(qū)人民代表大會(huì)、開(kāi)展公開(kāi)接待選民、向選民口頭報(bào)告履職情況等“高質(zhì)量”履職行為予以高積分，鼓勵(lì)代表履職“保量”又“有質(zhì)”。例如，一般區(qū)人代會(huì)會(huì)期為三天半至四天，辦法規(guī)定出席每半天記3分，對(duì)于全程參加的，則記30分。聯(lián)系選民每次記5分，而按相關(guān)要求公開(kāi)接待選民，則每次記10分。向選民報(bào)告履職情況，書(shū)面報(bào)告每次記5分，按相關(guān)要求口頭報(bào)告每次記10分。

代表的履職情況由區(qū)人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，各鎮(zhèn)、街道、工業(yè)區(qū)相關(guān)人大工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，每季度由區(qū)人大常委會(huì)代表工委匯總、統(tǒng)計(jì)、積分。積分情況每季度匯總，通報(bào)各代表組和區(qū)人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，并記入代表任期履職檔案。

從試行情況來(lái)看，代表之間的履職積分高低相差較大。例如，2016年第一季度，某代表組的代表，積分最高的為170分，最低的僅為5分。

代表工委委員、代表聯(lián)絡(luò)員、代表小組召集人、連任五屆的錢(qián)天信代表笑稱(chēng)，從他了解的情況來(lái)看，對(duì)于促進(jìn)代表積極履職，“積分絕對(duì)有作用”。有的代表為了追求更高的“高分”，想方設(shè)法履職；也有一些代表，為了不讓自己的積分太“難看”，也開(kāi)始抽時(shí)間、想辦法積極去履職。

如何服務(wù)？代表履職有“保障”

代表要完成年度履職基本要求，形成代表履職檔案，需要人大各個(gè)層面的服務(wù)和保障，為此，辦法和操作細(xì)則對(duì)此作出了明確規(guī)定。

服務(wù)保障的第一層含義是登記代表履職情況，即區(qū)人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，各鎮(zhèn)、街道、工業(yè)區(qū)相關(guān)人大工作機(jī)構(gòu)要如實(shí)地登記、匯總代表的履職行為，各鎮(zhèn)、街道和工業(yè)區(qū)相關(guān)人大工作機(jī)構(gòu)要為每位代表建立履職檔案，并負(fù)責(zé)日常歸檔工作。

服務(wù)保障的第二層含義，也是內(nèi)含的要求，就是要圍繞代表的履職行為，為代表履職提供基礎(chǔ)服務(wù)和保障。例如代表公開(kāi)接待選民、通過(guò)會(huì)議向選民述職，由代表組安排或由代表向代表組提出，人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)做好公告發(fā)布等組織和服務(wù)保障工作。

通過(guò)“有形”和“無(wú)形”的服務(wù)保障要求，相關(guān)人大工作機(jī)構(gòu)對(duì)代表履職的服務(wù)保障要求更周到、更細(xì)致、更有力了。

有一個(gè)案例可以充分加以佐證：辦法試行之后，某代表組在2015年底統(tǒng)一組織本代表組所有代表通過(guò)會(huì)議向選民述職，效果出乎意料之外的好。一方面，統(tǒng)一的“組織行為”，既定的時(shí)間段、既定的要求、既定的公告，在給代表帶來(lái)壓力的同時(shí)，也給了代表培訓(xùn)、組織等方面的支撐；另一方面，代表帶著履職成效回到選民中間，使得其履職行為從聯(lián)系選民搜集民意開(kāi)始、到提交意見(jiàn)跟蹤辦理、再向選民報(bào)告履職情況，完成了從選民中來(lái)、到選民中去的“大循環(huán)”。

該代表組組長(zhǎng)坦言，組內(nèi)代表有相當(dāng)比例是大廠和高校產(chǎn)生的代表，平時(shí)履職時(shí)間少，本來(lái)?yè)?dān)心由代表組統(tǒng)一組織向選民述職，效果會(huì)不會(huì)差強(qiáng)人意，沒(méi)想到卻得到了所有代表的集體認(rèn)可和積極參與。一位代表也說(shuō)，自己本來(lái)述職不知道該怎么聯(lián)系、怎么組織，這次統(tǒng)一、規(guī)范的行動(dòng)，讓他在述職時(shí)有了“底氣”。

好與不好？代表履職有“評(píng)價(jià)”

如果對(duì)代表履職的評(píng)價(jià)機(jī)制缺位，代表履職干好干壞一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣，那么這對(duì)絕大多數(shù)盡責(zé)履職的代表來(lái)說(shuō)就是一種不公平，對(duì)于那些消極履職者，也不利于增強(qiáng)其履職責(zé)任感。辦法對(duì)代表年度履職基本要求的明確、代表履職檔案的建立、履職積分的統(tǒng)計(jì)，使得代表的履職行為有章可循、有據(jù)可查。

為了進(jìn)一步明確代表履職檔案的作用，辦法同時(shí)還明確，代表履職和積分情況“由各代表組每半年在組內(nèi)通報(bào)，必要時(shí)在選區(qū)內(nèi)通報(bào)” “積分情況作為代表履職表現(xiàn)評(píng)價(jià)的依據(jù)之一。”

建立代表履職檔案和積分統(tǒng)計(jì)，讓代表履職工作有了對(duì)比，多與少、好與壞，都能一目了然地呈現(xiàn)，無(wú)形中對(duì)代表形成了一種鞭策和壓力。組內(nèi)的代表可以彼此了解各自的履職情況，在互相比較中成長(zhǎng)提高。在選區(qū)內(nèi)通報(bào)、讓選民了解代表的履職情況，以更有力地監(jiān)督代表履職，則給了代表履職更大的社會(huì)壓力。與此同時(shí)，區(qū)人大常委會(huì)可以對(duì)代表履職情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，也可以作為推選履職積極代表和推薦作為連任代表人選的重要依據(jù)。代表履職檔案工作的好壞，還可以作為對(duì)代表組工作評(píng)價(jià)的內(nèi)容之一。

區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，中央和全國(guó)人大文件明確要求加強(qiáng)對(duì)人大代表的履職監(jiān)督，“建立代表履職檔案，記錄代表履職情況，并逐步向社會(huì)公開(kāi)” “履職情況采取適當(dāng)方式向有關(guān)方面通報(bào)，并作為是否繼續(xù)提名的依據(jù)。”區(qū)人大常委會(huì)制定辦法，是積極貫徹落實(shí)有關(guān)文件精神，結(jié)合閔行區(qū)工作實(shí)際，進(jìn)一步創(chuàng)新和完善代表工作機(jī)制、建立和深化代表履職監(jiān)督的一種有益探索。區(qū)人大常委會(huì)2016年初進(jìn)行了推薦本屆以來(lái)履職積極代表的活動(dòng)，代表自評(píng)和代表組評(píng)價(jià)履職是否積極的依據(jù)，就是參考了辦法規(guī)定的年度履職基本要求。通過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)推薦出來(lái)的履職積極代表，區(qū)人大常委會(huì)一方面予以激勵(lì)，組織他們參加全國(guó)人大北戴河培訓(xùn)基地的培訓(xùn)課程，提高他們的履職水平；另一方面，將綜合其它方面的表現(xiàn)，作為是否提名連任代表人選的重要依據(jù)之一。

辦法試行時(shí)間雖不長(zhǎng)，但已經(jīng)對(duì)促進(jìn)代表履職和加強(qiáng)服務(wù)保障產(chǎn)生了積極效果。代表履職有了更明確的目標(biāo)和保障。嘗到甜頭的好幾位鎮(zhèn)人大主席表示，已經(jīng)或打算將履職檔案推廣運(yùn)用到鎮(zhèn)代表層面，助推鎮(zhèn)代表積極履職，促使鎮(zhèn)代表更好發(fā)揮作用。

為了進(jìn)一步完善辦法，規(guī)范代表履職檔案，2016年初，區(qū)人大常委會(huì)組織了14個(gè)代表組開(kāi)展了代表履職檔案工作檢查、觀摩和交流活動(dòng)。接下來(lái)，區(qū)人大常委會(huì)將結(jié)合代表履職檔案電子登記系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一規(guī)范代表履職記錄和履職檔案，為新一屆人大代表履職打下良好的基礎(chǔ)。