山西省開展政策性森林保險工作的思考

杜翠萍

(山西省林權(quán)服務(wù)中心，山西 太原 030012)

山西省開展政策性森林保險工作的思考

杜翠萍

(山西省林權(quán)服務(wù)中心，山西 太原 030012)

筆者從森林資源及其災(zāi)害情況和森林災(zāi)害理賠情況2個方面闡述了山西省政策性森林保險的發(fā)展現(xiàn)狀，指出了目前山西省政策性森林保險存在著保險政策設(shè)計不足、森林保險產(chǎn)品單一、保險標(biāo)的和保險責(zé)任范圍有限、防災(zāi)減災(zāi)缺乏政策支持、工作經(jīng)費(fèi)難以落實5個問題，提出了健全保險政策、豐富森林保險險種、擴(kuò)大保險標(biāo)的和保險責(zé)任范圍、規(guī)范承保企業(yè)防災(zāi)減災(zāi)投入管理、積極落實工作經(jīng)費(fèi)5點政策建議，以期為山西省政策性森林保險的健康持續(xù)發(fā)展提供理論參考。

山西??；政策性森林保險；災(zāi)害；建議

自從2013年9月財政部將山西省納入中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點省份以來，在國家林業(yè)局、中華人民共和國保險監(jiān)督管理委員會、中華人民共和國財政部等單位的大力支持和精心指導(dǎo)下，山西省政策性森林保險工作順利開展，并取得了初步成效。政策性森林保險在保護(hù)森林資源、規(guī)避林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，促進(jìn)集體林權(quán)配套改革、金融支持林業(yè)發(fā)展，維護(hù)經(jīng)營者利益、促進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)等方面的巨大作用日益凸顯。

1 山西省政策性森林保險的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 森林資源及其災(zāi)害情況

根據(jù)2009年山西省林地保護(hù)利用規(guī)劃數(shù)據(jù)，山西省林地面積為880.54×104hm2.其中，有林地面積為350.05×104hm2，疏林地面積為33.984×104hm2，灌木林地面積為156.79×104hm2(特種灌木林地面積26.03×104hm2)，未成林造林地面積為102.71×104hm2，苗圃地面積為1.285×104hm2，無立木林地面積為17.547×104hm2，宜林地面積為218.07×104hm2，林業(yè)輔助用地面積為0.11×104hm2.目前，山西省森林保險的主要對象是生態(tài)公益林，森林災(zāi)害主要包括火災(zāi)、林業(yè)有害生物、冰雪霜凍災(zāi)害等3種。

1.1.1 火災(zāi)

火災(zāi)是最為常見的森林災(zāi)害類型之一，在山西省各地均有發(fā)生記錄。近5年來，國家、省氣象衛(wèi)星累計監(jiān)測到熱點2 143個。其中，發(fā)生森林火災(zāi)147起次，過火面積12 646.44 hm2，受害森林面積4 714.15 hm2，損失林木蓄積45 866.99 m3，未發(fā)生重、特大森林火災(zāi)。年均發(fā)生火災(zāi)29.4起次，過火面積2 529.3 hm2，受害森林面積942.83 hm2，平均受害率為0.092‰.2014年至2016年，山西省火災(zāi)成災(zāi)率為0.018‰～0.100‰，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“十二五”目標(biāo)數(shù)1‰.

1.1.2 林業(yè)有害生物

林業(yè)有害生物是山西省主要的森林災(zāi)害之一。山西省現(xiàn)有林業(yè)有害生物800余種，其中對森林造成嚴(yán)重災(zāi)害的病蟲鼠害有20余種。全省每年因各種有害生物造成森林災(zāi)害的面積達(dá)30×104hm2.山西省歷年林業(yè)有害生物的發(fā)生防治情況，見第43頁表1.

由表1可見，2010年至2014年，山西省林業(yè)有害生物發(fā)生面積沒有太大起伏。成災(zāi)面積2010年最大，為0.43×104hm2.防治面積2011年最大，為17.64×104hm2，之后逐年減少。而防治投資逐年增加，可見政府對林業(yè)有害生物防治工作的關(guān)注和重視。

1.1.3 冰雪霜凍災(zāi)害

冰雪霜凍災(zāi)害是山西省主要的森林災(zāi)害之一，在山西省發(fā)生較少，但造成的損失較為嚴(yán)重。如，2015年清明節(jié)前，山西省太行山、呂梁山高海拔地區(qū)發(fā)生了罕見的凍雨災(zāi)害(雨凇)，涉及太岳、黑茶、關(guān)帝、管涔、呂梁等國有林管理局和晉城市、長治市等6個縣(市、區(qū))、11個林場。山西省太岳山國有林管理局的凍災(zāi)獲得高達(dá)1 410萬元的理賠資金，成為山西省大范圍遭災(zāi)理賠的成功案例。

表1 山西省歷年林業(yè)有害生物發(fā)生防治情況統(tǒng)計

1.2 森林災(zāi)害的理賠情況

自2014年森林保險在山西省全面實施以來，參保單位涉及全省11個市、115個涉農(nóng)縣、9個省直林局、9個市直林場、105個縣直林場。近3年來，全省累計承保面積達(dá)1 069.27×104hm2，保險金額達(dá)962×108元。其中，2014年度承保370.6×104hm2，保險金額達(dá)334×108元；2015年度承保379.4×104hm2，保險金額達(dá)342×108元；2016年上半年承保319.27×104hm2，保險金額達(dá)287×108元。全省共受理森林保險理賠案件373起，其中，已決案件212件，未決案件161起。2014年度受理理賠案件33起，已決案件29件，未決案件4起；2015年度受理理賠案件241起，已決案件155件，未決案件86起；2016年上半年受理理賠案件99起，已決案件28件，未決案件71起。全省森林保險理賠金額達(dá)5 618×104元(2014年度理賠1 445×104元，2015年度理賠4 072×104元，2016年上半年理賠101×104元)。其中，中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司實現(xiàn)理賠2 086×104元，中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司實現(xiàn)理賠3 532×104元，理賠率為19.46%.2014年至2016年山西省各類森林災(zāi)害保險理賠中，出險原因包括火災(zāi)、林業(yè)有害生物、冰雪霜凍災(zāi)害、其它4種。其中，火災(zāi)理賠1 243×104元，占理賠總金額的22%；有害生物理賠902×104元，占16%；冰雪霜凍災(zāi)害理賠3 347×104元，占60%.雖然冰雪霜凍災(zāi)害理賠金額最高，但該災(zāi)害屬于突發(fā)性、偶然性森林災(zāi)害，并不普遍。其它原因理賠126×104元，占2%.

2 山西省政策性森林保險存在的問題

2.1 保險政策設(shè)計存在不足

財金[20]09〗165號文對森林保險提出的要求可以簡單歸納為“惠民生”和“保生態(tài)”2個方面。但在保險政策設(shè)計過程中，財政部門重視保險“惠民生”的特點，林業(yè)部門則重視保險“保生態(tài)”的效益。在實踐中，盡管滿足了保險行業(yè)“誰投保、誰受益”的原則，但卻未充分體現(xiàn)出政策性森林保險的特殊性。特別是在目前植被恢復(fù)監(jiān)督制度不完善的情況下，對賠付資金的具體用途缺乏監(jiān)督管理，在資金用于受災(zāi)林地恢復(fù)方面缺乏監(jiān)督和保障。

2.2 森林保險產(chǎn)品單一

單一的森林保險產(chǎn)品已難以為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保障。在部分地區(qū)，如，晉中、左權(quán)、平順等市、縣，紅棗、核桃、花椒等涉林產(chǎn)業(yè)已成為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。在黑茶山、中條山等國有林管理局，野生動物對群眾人身和社會財產(chǎn)造成的經(jīng)濟(jì)損失每年高達(dá)數(shù)十萬元至數(shù)百萬元。對于這些問題，單一的政策性森林保險已很難滿足和覆蓋。因此，目前急需開發(fā)新的森林保險產(chǎn)品。自2014年起，山西省林業(yè)廳首先在林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為突出的縣、區(qū)，以核桃、花椒等涉林產(chǎn)業(yè)為重點展開了全面調(diào)研。以期積極有效地推進(jìn)森林保險新產(chǎn)品的開發(fā)和試點推廣工作，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供理論基礎(chǔ)和技術(shù)保障。

2.3 保險標(biāo)的和保險責(zé)任范圍有限

目前有限的保險標(biāo)的和保險責(zé)任范圍很難有效抵御林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險。山西省政策性公益林保險所規(guī)定的保險標(biāo)的范圍只包括生長和管理正常的生態(tài)公益林中的有林地、特種灌木林地、未成林造林地。而在森林保險工作實踐中，其它林地類型的林木也急需參保。如，每年全省有30×104hm2的新造林任務(wù)，大量的新造林地，尤其是距離人們生活區(qū)域較近的新造林地極易發(fā)生各類森林災(zāi)害。再有，相應(yīng)的保險責(zé)任雖然是綜合險，但在實踐中發(fā)現(xiàn)，《方案》中規(guī)定的險種也不盡完善，諸如旱災(zāi)、鼠兔害等森林災(zāi)害尚未納入其中，造成一些森林災(zāi)害得不到保障。

2.4 防災(zāi)減災(zāi)缺乏政策支持

按照農(nóng)業(yè)保險行業(yè)的國際慣例，賠付率未達(dá)到一定比例的情況下，保險機(jī)構(gòu)應(yīng)將一定保費(fèi)用于森林防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)，這也符合保險行業(yè)“防在賠先”的理念。保險機(jī)構(gòu)需要按情況開展防災(zāi)減災(zāi)工作，采購防災(zāi)減災(zāi)的工具、設(shè)備、藥品等。根據(jù)近年來的實踐經(jīng)驗，企業(yè)所開展的防災(zāi)減災(zāi)投入工作，缺乏對投入起始點、投入比例、投入方式、監(jiān)管方式等方面的規(guī)定。

2.5 工作經(jīng)費(fèi)難以落實

在現(xiàn)階段，企業(yè)必須借助林業(yè)部門的人力資源以彌補(bǔ)企業(yè)基層網(wǎng)絡(luò)不健全、林業(yè)專業(yè)人才缺乏等不足。《農(nóng)業(yè)保險條例》第21條規(guī)定，“林業(yè)部門可以與保險公司簽訂工作合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，約定按保費(fèi)總額支付一定比例的工作經(jīng)費(fèi)”。實踐中，基層林業(yè)工作人員和機(jī)構(gòu)受財政紀(jì)律限制，不能接受企業(yè)支付的工作經(jīng)費(fèi)。為完成宣傳、災(zāi)后踏勘定損等任務(wù)，基層林業(yè)機(jī)構(gòu)及人員自行負(fù)擔(dān)了相關(guān)的工作費(fèi)用，導(dǎo)致部分財政困難卻又資源豐富的地區(qū)基層林業(yè)部門工作經(jīng)費(fèi)超支，不堪重負(fù)。在少數(shù)接受企業(yè)工作經(jīng)費(fèi)的林業(yè)部門，出現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)開支范圍、開支項目、使用方向不合理、不規(guī)范等問題。

3 山西省政策性森林保險發(fā)展建議

3.1 健全保險政策制度

為進(jìn)一步規(guī)范山西省森林保險的實施，2014年12月，山西省林權(quán)服務(wù)中心起草了《山西省生態(tài)公益林保險理賠細(xì)則(試行)》和《山西省生態(tài)公益林保險災(zāi)害損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，經(jīng)過近2年的實踐，各地反饋良好。下一步將進(jìn)一步出臺相關(guān)實施規(guī)程，規(guī)范全省森林保險的實施。在建立保險政策制度的過程中，既要考慮林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的繳費(fèi)能力和基本保障需求，又要考慮保險公司的風(fēng)險防范水平和經(jīng)營的穩(wěn)定性。

3.2 豐富森林保險險種

保險新產(chǎn)品試點的推進(jìn)，受地方財力、政府支持力度等因素的影響。山西省林權(quán)管理部門需要不斷加強(qiáng)與財政部門的溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善對新產(chǎn)品的支持政策。同時，密切觀察開展新保險產(chǎn)品試點縣區(qū)的進(jìn)展情況，為完善保險條款、推廣保險產(chǎn)品打好基礎(chǔ)。

3.3 擴(kuò)大保險標(biāo)的和保險責(zé)任范圍

盡快修改、完善2013年印發(fā)的《山西省森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點實施方案》，擴(kuò)大該方案中關(guān)于保險標(biāo)的和保險責(zé)任的描述范圍，將新造林地納入保險標(biāo)的，將旱災(zāi)、鼠兔危害納入保險責(zé)任。

3.4 規(guī)范承保企業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的投入管理

承保企業(yè)進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)投入雖是行業(yè)慣例，但若無序開展，則容易出現(xiàn)不正當(dāng)競爭現(xiàn)象，投入的資金、物資也難以與林業(yè)部門的相關(guān)規(guī)劃銜接，造成不必要的浪費(fèi)。因此，林業(yè)部門、保險監(jiān)督部門需要積極溝通，對承保企業(yè)防災(zāi)減災(zāi)投入的投資資格、投資方式、投資金額等進(jìn)行規(guī)范，并出臺相關(guān)的規(guī)范意見和方案。

3.5 積極落實工作經(jīng)費(fèi)

工作經(jīng)費(fèi)保障問題是政策性保險的特點與現(xiàn)行財政紀(jì)律之間矛盾的體現(xiàn)，需要林業(yè)、財政等部門間進(jìn)一步強(qiáng)化溝通，提出適宜的、可行的解決辦法。

隨著山西省集體林權(quán)制度改革的逐步深入，不斷完善政策性公益林保險制度已成為一項重大的社會責(zé)任。山西省政策性森林保險今后仍要圍繞生態(tài)安全這一核心，以保障林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為己任，以保護(hù)森林資源為目的，加強(qiáng)部門之間的密切配合，進(jìn)一步規(guī)范承保理賠運(yùn)行環(huán)節(jié)，全面提高政策性森林保險的服務(wù)水平，在探索中完善，在完善中推進(jìn)，努力構(gòu)建一套高效運(yùn)行的、具有山西省地方特色的森林保險制度。

[1] 鄒培軍.林改后森林保險的發(fā)展分析.中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2016(5)：183-184.

[2] 段純鍇.山西全面啟動政策性森林保險.中國保險報，2014-04-03.

[3] 高 播，張 英，趙 榮，等.政策性森林保險制度設(shè)計創(chuàng)新研究.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016(2)：27-32.

[4] 山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山西省2013年“三農(nóng)”保險實施方案的通知.山西政報，2013(Z2)：28-32.

[5] 張長達(dá).完善我國政策性森林保險制度研究.北京：北京林業(yè)大學(xué)，2012.

[6] 王丁丁.山西人保財險與省林業(yè)廳共推森林保險.中國保險報，2014-03-21.

[7] 鄧三龍.關(guān)于政策性森林保險的幾點思考.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010(9)：3-5.

2016-10-15

山西省軟科學(xué)研究計劃資助項目(2016041018-4)

杜翠萍(1964— )，女，山西定襄人，1992年畢業(yè)于北京林業(yè)大學(xué)，高級會計師。

F326.2

C

1007-726X(2016)04- 0042- 03