趟出一條城市轉(zhuǎn)型發(fā)展之路解讀《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》

本刊記者 柯善北

聚焦建設(shè)

趟出一條城市轉(zhuǎn)型發(fā)展之路解讀《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》

本刊記者 柯善北

過(guò)去的30余年，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，50%的人口涌入了城市。但是，粗放的發(fā)展模式對(duì)生態(tài)造成了一定破壞。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、城市的發(fā)展，是否無(wú)可回避地要經(jīng)歷“大拆大建”城市病的陣痛？是不是一定要以割裂歷史的脈絡(luò)、破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)？

去年，中共中央、國(guó)務(wù)院提出，要有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，解決老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問(wèn)題；制訂并實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作方案，有計(jì)劃有步驟地修復(fù)被破壞的山體、河流、濕地、植被。

按照中央決策部署和有關(guān)要求，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將“城市雙修”作為治理城市病、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的重要抓手，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)，全面部署，全力推進(jìn)。

（一）“城市雙修”的提出與部署

2015年4月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長(zhǎng)陳政高在海南調(diào)研時(shí)，針對(duì)三亞城市轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)和城市發(fā)展建設(shè)中存在的問(wèn)題提出“城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)”（“雙修”）試點(diǎn)工作，并明確了三亞近期啟動(dòng)開(kāi)展的十項(xiàng)具有節(jié)點(diǎn)性重要意義的具體工程，包括城市內(nèi)山、河、海、濕地生態(tài)修復(fù)工程，以及城市綠地和綠化帶建設(shè)、廣告牌治理、城市色調(diào)整理、城市夜景照明、城市天際線規(guī)劃、城市建筑立面改造、違法建設(shè)治理等。同時(shí)標(biāo)本兼治，在集中精力和時(shí)間進(jìn)行修補(bǔ)、修復(fù)的同時(shí)，建立城市生態(tài)環(huán)境的生態(tài)性、公共性和協(xié)調(diào)性系統(tǒng)，樹(shù)立提高城市景觀風(fēng)貌品質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。

2015年12月中央城市工作會(huì)議提出，“要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，提倡城市修補(bǔ)，加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的公開(kāi)性和強(qiáng)制性”。由此，中央層面正式提出城市修補(bǔ)這一說(shuō)法。

2016年2月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》提出，有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，解決老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問(wèn)題，促進(jìn)建筑物、街道立面、天際線、色彩和環(huán)境更加協(xié)調(diào)、優(yōu)美。

2016年年底以來(lái)，住建部相繼印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《三亞市生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作經(jīng)驗(yàn)》和《關(guān)于將福州等19個(gè)城市列為生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)試點(diǎn)城市的通知》，對(duì)在全國(guó)開(kāi)展生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)工作、推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展作出全面部署。

（二）具體指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)

2017年3月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，明確了生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)目標(biāo)，提出了具體工作要求。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)是治理“城市病”、改善人居環(huán)境的重要行動(dòng)，是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補(bǔ)足城市短板的客觀需要，是城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要標(biāo)志。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，各地將“城市雙修”作為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施短板、提高公共服務(wù)水平為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力，打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓群眾在“城市雙修”中有更多獲得感。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求以政府主導(dǎo)，協(xié)同推進(jìn);統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)推進(jìn)；因地制宜，分類推進(jìn)；保護(hù)優(yōu)先，科學(xué)推進(jìn)。要求2017年，各城市制定“城市雙修”實(shí)施計(jì)劃，完成一批有成效、有影響的“雙修”示范項(xiàng)目；2020年，城市“雙修”工作初見(jiàn)成效，“城市病”得到有效治理。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》從四個(gè)方面對(duì)推動(dòng)“城市雙修”工作提出了具體指導(dǎo)意見(jiàn)：

一是完善基礎(chǔ)工作，統(tǒng)籌謀劃“城市雙修”。要求開(kāi)展城市生態(tài)環(huán)境和城市建設(shè)調(diào)查評(píng)估，編制城市生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ)專項(xiàng)規(guī)劃，制定“城市雙修”實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)籌謀劃、有序推進(jìn)“城市雙修”。

二是修復(fù)城市生態(tài)，改善生態(tài)功能。要求尊重自然生態(tài)環(huán)境規(guī)律，落實(shí)海綿城市建設(shè)理念，采取多種方式、適宜的技術(shù)，系統(tǒng)地修復(fù)山體、水體和廢棄地，構(gòu)建完整連貫的城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)。

三是修補(bǔ)城市功能，提升環(huán)境品質(zhì)。要求填補(bǔ)城市設(shè)施欠賬，增加公共空間，改善出行條件，改造老舊小區(qū)。在此基礎(chǔ)上，保護(hù)城市歷史風(fēng)貌，塑造城市時(shí)代風(fēng)貌。

四是健全保障制度，完善政策措施。要求強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新管理制度，積極籌措資金，加強(qiáng)監(jiān)督考核，鼓勵(lì)公眾參與。住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃部門要爭(zhēng)取城市主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，將“城市雙修”工作列入城市人民政府的主要議事議程。

（三）重點(diǎn)抓好五方面工作

據(jù)住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，我國(guó)城市數(shù)量多，自然條件、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異大，“城市雙修”的任務(wù)目標(biāo)、組織方式、理念方法、項(xiàng)目規(guī)模、政策舉措等不盡相同，有必要選擇不同性質(zhì)、規(guī)模和類型的城市作為試點(diǎn)，探索總結(jié)更多可復(fù)制、可推廣的“城市雙修”經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)各地學(xué)習(xí)借鑒，因地制宜地推進(jìn)“城市雙修”工作。

關(guān)于下一步“城市雙修”工作，該負(fù)責(zé)人表示，要重點(diǎn)抓好五方面工作：

一是推廣三亞經(jīng)驗(yàn)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將三亞“城市雙修”經(jīng)驗(yàn)總結(jié)概括為“領(lǐng)導(dǎo)親自推動(dòng)、堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、扎實(shí)推進(jìn)工作、完善保障措施”4方面共12條，特別是加大治理違法建設(shè)力度，多種方式籌措資金，注重公眾參與和輿論引導(dǎo)。

二是注重問(wèn)題梳理。通過(guò)調(diào)查評(píng)估、綜合分析，找出生態(tài)問(wèn)題突出、急需修復(fù)的區(qū)域，梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、歷史文化保護(hù)、城市風(fēng)貌等方面存在的問(wèn)題和不足，確定“城市雙修”的范圍和重點(diǎn)。

三是做好統(tǒng)籌謀劃。各地要把“城市雙修”作為貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神的重要任務(wù)，作為提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的重要抓手，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各相關(guān)部門要加強(qiáng)分工合作，堅(jiān)持問(wèn)題和目標(biāo)導(dǎo)向，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合施策，保持工作系統(tǒng)性、整體性。

四是細(xì)化工程舉措。通過(guò)制訂實(shí)施方案，建立項(xiàng)目清單，將“城市雙修”細(xì)化為可量化、可操作和可考核的工程。細(xì)化項(xiàng)目安排，明確建設(shè)時(shí)序和完成時(shí)間，落實(shí)實(shí)施主體，分項(xiàng)、分期、分片推動(dòng)實(shí)施“城市雙修”工程。

五是確保工作實(shí)效。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將“城市病”的治理成效、基礎(chǔ)設(shè)施改善程度、社區(qū)功能提升完善、環(huán)境景觀修復(fù)效果以及人民群眾的滿意度和獲得感作為評(píng)價(jià)“城市雙修”成效的基本標(biāo)準(zhǔn)。

（四）城市主政者要過(guò)五關(guān)

對(duì)城市的主政者而言，“城市雙修”是一個(gè)系統(tǒng)工程，作為一盤大棋，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

在“城市雙修”浪潮涌起的背景下，城市主政者首先要過(guò)“觀念關(guān)”?！俺鞘须p修”對(duì)城市來(lái)說(shuō)很大程度上就是“刮骨療毒”，是城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一場(chǎng)“革命”，這就需要城市主政者轉(zhuǎn)變思想觀念，并且以先進(jìn)的理念為主導(dǎo)，以空前的決心和力度推動(dòng)“城市雙修”。

其次，要過(guò)“財(cái)力關(guān)”，要積極探索多種資金模式?！俺鞘须p修”絕不只是表面的恢復(fù)綠化、修復(fù)禿山、拆掉不和諧建筑那么簡(jiǎn)單，它需要填補(bǔ)城市建設(shè)歷史欠賬，優(yōu)化城市空間環(huán)境，重新打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，這就要加大生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)等重點(diǎn)工程，同時(shí)又涉及加大拆遷安置力度、增加公園綠地?cái)?shù)量和規(guī)模等，要敢于投入、舍得花錢。這就需要城市主政者積極籌措財(cái)政資金，比如將重要的“城市雙修”工程納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，保持每年安排一定比例的資金用于“城市雙修”項(xiàng)目，發(fā)揮好政府資金的引導(dǎo)作用。同時(shí)還要籌措社會(huì)資金，大力推廣PPP模式，吸收民間資本進(jìn)入等。

第三，要過(guò)“技術(shù)關(guān)”，以優(yōu)秀的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)做保障。在這一方面，三亞的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。比如臨春嶺城市果園，讓果樹(shù)上街，將果園種植、休閑游憩和高差處理巧妙融為一體，打造集山體修復(fù)、生態(tài)保育和城市休閑于一體的城市山體公園。這些生動(dòng)鮮活的案例，為“城市雙修”提供了優(yōu)秀的項(xiàng)目技術(shù)示范。

只有這樣，才能真正補(bǔ)足城市短板，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，只有這樣，才能真正改善生態(tài)環(huán)境和城市風(fēng)貌，打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。