全過(guò)程水利預(yù)算項(xiàng)目管理的實(shí)踐與思考

錢(qián)水祥，王健宇，王懷通，關(guān) 欣，畢詩(shī)浩

(水利部預(yù)算執(zhí)行中心,100053,北京）

水利財(cái)務(wù)與經(jīng)濟(jì)

全過(guò)程水利預(yù)算項(xiàng)目管理的實(shí)踐與思考

錢(qián)水祥，王健宇，王懷通，關(guān) 欣，畢詩(shī)浩

(水利部預(yù)算執(zhí)行中心,100053,北京）

強(qiáng)化水利預(yù)算項(xiàng)目管理，對(duì)于推進(jìn)依法治水，深化水利改革，確保項(xiàng)目真實(shí)、合法和績(jī)效具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在深入各流域機(jī)構(gòu)調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合“十二五”水利預(yù)算管理“三項(xiàng)機(jī)制”實(shí)踐，借鑒生命周期理論，通過(guò)歸納梳理和集成創(chuàng)新，提出“項(xiàng)目申報(bào)精心指導(dǎo)、項(xiàng)目審核嚴(yán)密公正、項(xiàng)目支付安全順暢、項(xiàng)目采購(gòu)依法合規(guī)、項(xiàng)目驗(yàn)收嚴(yán)格及時(shí)、績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)合理”的全過(guò)程水利預(yù)算項(xiàng)目管理新思路,并對(duì)其重點(diǎn)內(nèi)容和初步成效予以闡述。針對(duì)水利預(yù)算項(xiàng)目管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，主要從健全項(xiàng)目管理機(jī)制、理順項(xiàng)目管理鏈條、完善項(xiàng)目管理專(zhuān)家?guī)斓热胧?，提出加?qiáng)政策制度修訂、業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)銜接、中介機(jī)構(gòu)考核管理等對(duì)策建議。成果具有較強(qiáng)的理論性和可操作性。

：預(yù)算項(xiàng)目；全過(guò)程管理；項(xiàng)目?jī)?chǔ)備；績(jī)效評(píng)價(jià)

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視深化預(yù)算管理制度改革，財(cái)政部出臺(tái)了一系列加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的舉措。水利預(yù)算項(xiàng)目財(cái)政投入大，耗用資源多，與國(guó)計(jì)民生關(guān)系密切。加強(qiáng)水利預(yù)算項(xiàng)目監(jiān)管，對(duì)于推進(jìn)依法治水，深化水利改革，確保項(xiàng)目真實(shí)、合法和績(jī)效具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。為不斷提升水利預(yù)算項(xiàng)目管理水平，2016年水利部預(yù)算執(zhí)行中心 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)預(yù)算中心）課題組深入各流域機(jī)構(gòu)，運(yùn)用實(shí)地考察、個(gè)別座談、調(diào)查問(wèn)卷等方式開(kāi)展調(diào)查研究，結(jié)合“十二五”水利預(yù)算管理“三項(xiàng)機(jī)制”的生動(dòng)實(shí)踐，通過(guò)總結(jié)歸納梳理和系統(tǒng)集成創(chuàng)新，提出全過(guò)程水利預(yù)算項(xiàng)目管理新思路。

一、理清思路：強(qiáng)化全過(guò)程水利預(yù)算項(xiàng)目管理

為進(jìn)一步加強(qiáng)水利預(yù)算項(xiàng)目管理，提升預(yù)算項(xiàng)目管理科學(xué)化、精細(xì)化水平，經(jīng)過(guò)不斷探索實(shí)踐，預(yù)算中心強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，明確了預(yù)算項(xiàng)目編報(bào)、審查、支付、采購(gòu)、驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)之間的相互關(guān)系和工作定位，既體現(xiàn)各工作環(huán)節(jié)是緊密銜接、不可分割的一個(gè)整體系統(tǒng)，又明確了各環(huán)節(jié)的重點(diǎn)和要求，借鑒生命周期理論，提出了全過(guò)程水利預(yù)算項(xiàng)目管理的思路，即“項(xiàng)目申報(bào)精心指導(dǎo)、項(xiàng)目審核嚴(yán)密公正、項(xiàng)目支付安全順暢、項(xiàng)目采購(gòu)依法合規(guī)、項(xiàng)目驗(yàn)收嚴(yán)格及時(shí)、績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)合理”。

根據(jù)項(xiàng)目生命周期理論，項(xiàng)目的生命周期一般包括立項(xiàng)決策階段、實(shí)施階段和完工后交付使用階段。在項(xiàng)目決策階段應(yīng)整合項(xiàng)目上下游信息進(jìn)行全面分析，并根據(jù)項(xiàng)目利益相關(guān)者的需求合理確定項(xiàng)目總體目標(biāo)及其價(jià)值，對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行全面評(píng)價(jià)及合理優(yōu)化；在項(xiàng)目實(shí)施階段，根據(jù)項(xiàng)目前期所確定的生命周期目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行控制和監(jiān)督；在項(xiàng)目完工交付使用階段，對(duì)投資項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。因此，本課題結(jié)合水利預(yù)算項(xiàng)目特點(diǎn)，將水利預(yù)算項(xiàng)目全生命周期分為事前儲(chǔ)備、事中實(shí)施和事后評(píng)價(jià)三個(gè)階段。一是強(qiáng)化水利預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。做好預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)前期指導(dǎo)培訓(xùn)，提升預(yù)算項(xiàng)目編制質(zhì)量；認(rèn)真組織預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審，夯實(shí)預(yù)算項(xiàng)目前期論證工作。二是加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督管理。嚴(yán)格開(kāi)展水利預(yù)算項(xiàng)目國(guó)庫(kù)集中支付、時(shí)序進(jìn)度考核、動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控及政府采購(gòu)，保障水利資金使用序時(shí)均衡安全，實(shí)施績(jī)效目標(biāo)中期監(jiān)控檢查，規(guī)范水利預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容。三是加強(qiáng)水利預(yù)算項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。做實(shí)水利預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收，提高水利預(yù)算項(xiàng)目成果質(zhì)量；完善水利預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理，推動(dòng)水利預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效提升。

二、事前儲(chǔ)備：項(xiàng)目申報(bào)精心指導(dǎo)、項(xiàng)目審核嚴(yán)密公正

水利預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備是水利預(yù)算管理的首要前提，是保證預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，儲(chǔ)備的項(xiàng)目是否科學(xué)、合理、可行，將直接影響項(xiàng)目實(shí)施及預(yù)算執(zhí)行效果。

1.精心指導(dǎo)：加大宣貫答疑力度，著力提升項(xiàng)目文本編制水平

為做好年度預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，預(yù)算中心及各項(xiàng)目單位內(nèi)部應(yīng)不斷強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目編報(bào)的指導(dǎo)答疑，精心做好服務(wù)指導(dǎo)。一是每年舉辦專(zhuān)題培訓(xùn)班，對(duì)各單位財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)人員進(jìn)行專(zhuān)題培訓(xùn)，分析財(cái)政形勢(shì)，講解項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作要求。二是做好各項(xiàng)答疑工作，明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目編報(bào)過(guò)程中遇到的各類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行答疑，促進(jìn)各單位提升項(xiàng)目申報(bào)文本質(zhì)量。

2.嚴(yán)格審查：嚴(yán)密公正實(shí)施項(xiàng)目審查，夯實(shí)預(yù)算項(xiàng)目管理基礎(chǔ)

（1）合規(guī)性審查的原則、依據(jù)和內(nèi)容

合規(guī)性審查必須堅(jiān)持 “系統(tǒng)全面、突出重點(diǎn)、集中審核、集體會(huì)商決定審查結(jié)論”的原則。合規(guī)性審查的依據(jù)：預(yù)算項(xiàng)目管理相關(guān)辦法和各分類(lèi)項(xiàng)目支出管理辦法、定額標(biāo)準(zhǔn)及支出范圍等。合規(guī)性審查的主要內(nèi)容：對(duì)新增項(xiàng)目和延續(xù)性項(xiàng)目的新增工作內(nèi)容及經(jīng)費(fèi)的合規(guī)性、合理性進(jìn)行審查，對(duì)存量項(xiàng)目及基層單位項(xiàng)目是否存在不合理工作內(nèi)容及經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目文本格式及績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)填寫(xiě)是否正確等進(jìn)行審查。另外，合規(guī)性審查必須堅(jiān)持與績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)審查有機(jī)結(jié)合、同步推進(jìn)，避免項(xiàng)目?jī)?nèi)容與績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的割裂脫節(jié)。

（2）專(zhuān)家審查的原則、依據(jù)和內(nèi)容

實(shí)施專(zhuān)家審查，旨在提升預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量。專(zhuān)家審查必須堅(jiān)持的原則：依法依規(guī)、實(shí)事求是、客觀公正、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致。組織專(zhuān)家審查應(yīng)建立“財(cái)務(wù)搭臺(tái)、多方參與”的工作機(jī)制，統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)把握尺度，科學(xué)核定工作內(nèi)容，嚴(yán)格核減經(jīng)費(fèi)規(guī)模，認(rèn)真討論，民主決策，確保專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)有理有據(jù)、真實(shí)可靠。專(zhuān)家審查的主要依據(jù)：預(yù)算項(xiàng)目管理相關(guān)辦法和各分類(lèi)項(xiàng)目支出管理辦法、定額標(biāo)準(zhǔn)及支出范圍等。專(zhuān)家審查的主要內(nèi)容：判斷項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分，項(xiàng)目工作內(nèi)容是否可行，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出是否合理等。

（3）建立溝通反饋和會(huì)商復(fù)議機(jī)制

合規(guī)性審查意見(jiàn)和專(zhuān)家審核意見(jiàn)應(yīng)及時(shí)反饋各項(xiàng)目申報(bào)單位，應(yīng)建立反饋溝通和會(huì)商復(fù)議機(jī)制，有效滿(mǎn)足基層單位實(shí)際需求，著力提升水利財(cái)政資金使用效率。

三、事中管理：項(xiàng)目支付安全順暢、政府采購(gòu)依法合規(guī)

水利預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督管理是保證項(xiàng)目資金使用安全的關(guān)鍵，直接影響財(cái)政資金使用預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行考核，避免突擊花錢(qián)

預(yù)算中心按照序時(shí)、均衡、安全、有效的要求，依據(jù)考核辦法的規(guī)定，對(duì)部各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況逐旬統(tǒng)計(jì)、分月通報(bào)、按季考核，及時(shí)將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度上報(bào)部領(lǐng)導(dǎo)，并以表格、文件、短信等形式發(fā)送相關(guān)司局和直屬各單位負(fù)責(zé)人，督促各單位加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

2.預(yù)算支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控，防范資金風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算中心設(shè)專(zhuān)人對(duì)部直屬單位的國(guó)庫(kù)支付信息逐筆審核，對(duì)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)下發(fā)通知，對(duì)經(jīng)核實(shí)認(rèn)定的問(wèn)題要求及時(shí)整改。每月撰寫(xiě)動(dòng)態(tài)監(jiān)控報(bào)告，并將監(jiān)控結(jié)果納入各單位預(yù)算執(zhí)行考核。針對(duì)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，實(shí)時(shí)組織開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)核查，督促有關(guān)單位對(duì)問(wèn)題進(jìn)行整改。

3.嚴(yán)格實(shí)施政府采購(gòu)，確保公開(kāi)透明

政府采購(gòu)是節(jié)約財(cái)政支出、提高采購(gòu)資金使用效益、強(qiáng)化宏觀調(diào)控、推進(jìn)反腐倡廉的重要手段。在政府采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)各單位政府采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行審核，做到應(yīng)編盡編,編制合理，嚴(yán)禁超標(biāo)申報(bào)采購(gòu)預(yù)算；在政府采購(gòu)計(jì)劃審核環(huán)節(jié)，嚴(yán)禁超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)編制采購(gòu)計(jì)劃；在采購(gòu)組織形式和采購(gòu)方式實(shí)施環(huán)節(jié)，嚴(yán)格變更采購(gòu)方式和進(jìn)口產(chǎn)品審核。

4.開(kāi)展績(jī)效中期監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)年度目標(biāo)

水利預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)中期監(jiān)控是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。通過(guò)定期采集績(jī)效運(yùn)行信息并匯總分析，對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚(yáng)長(zhǎng)，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。預(yù)算中心按照建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有跟蹤、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)情況有反饋、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程水利預(yù)算績(jī)效管理的要求，引入專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家對(duì)部門(mén)試點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行中期監(jiān)控和評(píng)價(jià)，并將監(jiān)控結(jié)果反饋?lái)?xiàng)目單位，組織整改落實(shí)，確保項(xiàng)目年度績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理從重 “事后評(píng)價(jià)”到重“過(guò)程與結(jié)果并重”的轉(zhuǎn)變。

四、事后評(píng)價(jià)：項(xiàng)目驗(yàn)收嚴(yán)格及時(shí)、績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)合理

水利預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施后的驗(yàn)收管理和績(jī)效評(píng)價(jià)是實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，有利于落實(shí)項(xiàng)目單位支出責(zé)任，降低支出成本，提高成果質(zhì)量；有利于發(fā)現(xiàn)資金使用和單位管理的薄弱環(huán)節(jié)，完善管理制度，改進(jìn)管理措施；有利于深化水利預(yù)算單位各項(xiàng)改革措施落實(shí)，優(yōu)化資源配置，發(fā)揮整體效益。

1.項(xiàng)目驗(yàn)收嚴(yán)格及時(shí)，驗(yàn)收結(jié)果注重應(yīng)用

水利預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)共同組成預(yù)算管理的有機(jī)整體，是項(xiàng)目管理必不可少的重要環(huán)節(jié)。按照《水利部中央級(jí)預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收管理暫行辦法》的規(guī)定，預(yù)算中心在各二級(jí)單位自行驗(yàn)收基礎(chǔ)上，組織有關(guān)專(zhuān)家通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)抽查、實(shí)地查看、召開(kāi)驗(yàn)收會(huì)等方式進(jìn)行復(fù)驗(yàn)；對(duì)不符合驗(yàn)收條件或存在問(wèn)題的項(xiàng)目，督促項(xiàng)目單位限期整改。對(duì)于全國(guó)水利普查項(xiàng)目驗(yàn)收、國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)（一期）等實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)、資金規(guī)模大的水利部重大項(xiàng)目，待項(xiàng)目整體完成后，統(tǒng)一組織項(xiàng)目整體驗(yàn)收。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)合理，評(píng)價(jià)結(jié)果注重應(yīng)用

水利預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是確保財(cái)政資金高效利用的重要工具。根據(jù)“過(guò)程管理與效果管理并重，財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門(mén)緊密協(xié)作配合”的原則，不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制，系統(tǒng)推進(jìn)績(jī)效管理工作。一是組織項(xiàng)目單位開(kāi)展自評(píng)價(jià)。撰寫(xiě)項(xiàng)目支出年度績(jī)效報(bào)告和自評(píng)價(jià)報(bào)告，整理相關(guān)佐證資料，對(duì)自評(píng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)整改。二是組織第三方中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核評(píng)價(jià)。在二級(jí)預(yù)算單位自評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，組織第三方中介機(jī)構(gòu)，通過(guò)比較法、數(shù)據(jù)核對(duì)法、公眾評(píng)判法等方式，對(duì)各二級(jí)預(yù)算單位自評(píng)價(jià)的程序規(guī)范性、結(jié)論公正性、依據(jù)充分性等進(jìn)行再評(píng)價(jià)，形成現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核報(bào)告。三是組織相關(guān)專(zhuān)家對(duì)自評(píng)與復(fù)評(píng)結(jié)果差異較大項(xiàng)目實(shí)施抽評(píng)。在各單位自評(píng)價(jià)與中介機(jī)構(gòu)復(fù)核評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，預(yù)算中心組織相關(guān)專(zhuān)家，選取結(jié)果差異較大的典型單位和項(xiàng)目開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)抽查，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作面臨的問(wèn)題進(jìn)行討論和答疑，并聽(tīng)取基層單位對(duì)完善績(jī)效評(píng)價(jià)工作的相關(guān)建議。四是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。正式向各單位反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，督促相關(guān)單位組織整改落實(shí)，確保年度績(jī)效目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)水利績(jī)效管理工作不斷提升。

五、取得的成效：實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理精準(zhǔn)、均衡、安全、高效

通過(guò)強(qiáng)化全過(guò)程水利預(yù)算項(xiàng)目管理的實(shí)踐，水利部在財(cái)政部考核的預(yù)算管理工作中持續(xù)多年獲得一等獎(jiǎng)好成績(jī)。

1.項(xiàng)目?jī)?chǔ)備強(qiáng)化立項(xiàng)精準(zhǔn)規(guī)范，提升了預(yù)算項(xiàng)目編制質(zhì)量

通過(guò)實(shí)施預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，一是強(qiáng)化了項(xiàng)目前期審查論證，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)因素和關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行超前論證，避免實(shí)施條件不成熟的項(xiàng)目納入部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)；二是提升了項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的前瞻性，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備較預(yù)算申報(bào)提前一年，對(duì)不入庫(kù)的項(xiàng)目原則上不予安排預(yù)算，使預(yù)算項(xiàng)目安排具有科學(xué)性和有效性，避免了倉(cāng)促論證，杜絕了臨時(shí)動(dòng)議；三是提高了項(xiàng)目立項(xiàng)的精準(zhǔn)性，優(yōu)先將事關(guān)水利改革發(fā)展的中心工作、重點(diǎn)工作納入預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備范圍，提高了預(yù)算安排對(duì)水利事業(yè)發(fā)展的保障能力。

2.項(xiàng)目實(shí)施強(qiáng)化事中監(jiān)督管理，確保資金使用序時(shí)均衡安全

通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程監(jiān)督管理，一是建立了預(yù)算執(zhí)行管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，部機(jī)關(guān)本級(jí)和部屬二級(jí)預(yù)算單位作為財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行的主體，主要負(fù)責(zé)人親自抓預(yù)算執(zhí)行，對(duì)本單位預(yù)算執(zhí)行負(fù)總責(zé)；二是提高了項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目管理的重視程度，將預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督管理與具體獎(jiǎng)懲措施掛鉤，既包括優(yōu)先安排項(xiàng)目預(yù)算、評(píng)先評(píng)優(yōu)等獎(jiǎng)勵(lì)措施，又包括扣減預(yù)算規(guī)模、取消評(píng)先評(píng)優(yōu)資格等懲戒措施，激勵(lì)了先進(jìn)，鞭策了后進(jìn)，獎(jiǎng)懲分明；三是保證了項(xiàng)目資金使用的安全，水利財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)了橫向到邊、縱向到底、路徑無(wú)障礙、監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行自動(dòng)預(yù)警的“全覆蓋、全過(guò)程、全天候”監(jiān)控，有效防范各種風(fēng)險(xiǎn)，確保資金運(yùn)行安全；四是提升了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的準(zhǔn)確性，適時(shí)實(shí)施水利預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況中期監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出績(jī)效運(yùn)行和原定績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，及時(shí)提醒，督促整改落實(shí)，確保項(xiàng)目實(shí)施有序推進(jìn)。

3.績(jī)效管理強(qiáng)化投入產(chǎn)出效果，提升了預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效

通過(guò)預(yù)算項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，一是規(guī)范了預(yù)算項(xiàng)目的管理，水利預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)對(duì)項(xiàng)目組織實(shí)施情況、工作內(nèi)容、工作進(jìn)度等進(jìn)行審查，將發(fā)現(xiàn)的實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)反映，為下一步項(xiàng)目單位規(guī)范管理提供了寶貴意見(jiàn)；二是提升了預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效，水利預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目的投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果、服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人滿(mǎn)意程度、達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源等進(jìn)行評(píng)價(jià)，從多方面反映項(xiàng)目的實(shí)施效果，為推動(dòng)提升預(yù)算績(jī)效提供支撐保障。

六、困難與問(wèn)題：水利預(yù)算項(xiàng)目管理面臨新要求

近年在水利部黨組高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，水利預(yù)算項(xiàng)目管理取得了顯著成效。但面對(duì)新形勢(shì)、新要求，水利預(yù)算管理仍有需要提升的地方。

1.水利預(yù)算項(xiàng)目管理的制度體系有待進(jìn)一步完善

水利部預(yù)算項(xiàng)目管理相關(guān)制度不斷完善，并在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，但與黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目管理的新要求相比，一些政策還需適時(shí)更新、完善。同時(shí)，水利改革發(fā)展也面臨新形勢(shì)，水利預(yù)算管理相關(guān)政策仍需適時(shí)修訂或補(bǔ)充完善。

2.預(yù)算項(xiàng)目管理中業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)部門(mén)溝通銜接不夠

項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，有的項(xiàng)目與水利發(fā)展的中心工作關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，缺乏前瞻性。項(xiàng)目執(zhí)行管理中，部分業(yè)務(wù)工作與項(xiàng)目支出進(jìn)度不相匹配。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)過(guò)程中，個(gè)別項(xiàng)目業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)缺乏有效銜接，影響績(jī)效評(píng)價(jià)完整性。

3.預(yù)算項(xiàng)目管理的專(zhuān)家?guī)旒爸薪闄C(jī)構(gòu)考核需加強(qiáng)

一方面，項(xiàng)目管理專(zhuān)家?guī)烊孕杓訌?qiáng)，部分項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覕?shù)量有限；在預(yù)算績(jī)效管理中，既懂水利業(yè)務(wù)又懂預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)的復(fù)合型專(zhuān)家人數(shù)不多，有時(shí)出現(xiàn)專(zhuān)家選擇困難等情況。另一方面，第三方市場(chǎng)發(fā)展較慢，存在中介機(jī)構(gòu)成果質(zhì)量參差不齊、個(gè)別中介機(jī)構(gòu)廉潔自律規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)等問(wèn)題。

七、對(duì)策與建議：采取有效措施解決突出問(wèn)題

為系統(tǒng)全面解決上述水利預(yù)算項(xiàng)目管理面臨的困難和問(wèn)題，課題組認(rèn)為：應(yīng)健全項(xiàng)目管理機(jī)制，理順項(xiàng)目管理鏈條，完善項(xiàng)目管理專(zhuān)家?guī)?；以職能業(yè)務(wù)為先導(dǎo)，以項(xiàng)目管理為主線，以信息平臺(tái)為紐帶，有機(jī)融合業(yè)務(wù)管理與預(yù)算管理，分工把口，緊密配合，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)考核管理，不斷凝聚項(xiàng)目管理合力。

1.健全項(xiàng)目管理機(jī)制，加強(qiáng)政策制度修訂

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的意見(jiàn)》等相關(guān)政策要求，在總結(jié)水利部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，抓緊修訂《水利部預(yù)算項(xiàng)目管理儲(chǔ)備暫行辦法》《水利部中央級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理細(xì)則（試行）》《水利部中央級(jí)預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收管理暫行辦法》《水利部部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理暫行辦法》等多項(xiàng)水利預(yù)算項(xiàng)目管理辦法，貫徹落實(shí)預(yù)算管理最新精神，著力解決水利預(yù)算項(xiàng)目管理的實(shí)際困難和突出問(wèn)題。

2.理順項(xiàng)目管理鏈條，加強(qiáng)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)銜接

應(yīng)理順和明確財(cái)務(wù)主管部門(mén)與業(yè)務(wù)司局的關(guān)系和職責(zé)。在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門(mén)職責(zé)分工，由業(yè)務(wù)部門(mén)提供項(xiàng)目清單，對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行具體說(shuō)明，列出工作要點(diǎn)，以此作為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的重要參考，財(cái)務(wù)部門(mén)在此基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審核。在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，建立業(yè)務(wù)為主、財(cái)務(wù)監(jiān)督的合作機(jī)制，由業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)按照項(xiàng)目實(shí)施方案有序推進(jìn)各項(xiàng)工作，財(cái)務(wù)部門(mén)做好相關(guān)的服務(wù)和監(jiān)督，確保資金使用安全高效。在項(xiàng)目后評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，有機(jī)銜接業(yè)務(wù)管理與預(yù)算管理，由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭組織開(kāi)展后評(píng)價(jià)，業(yè)務(wù)部門(mén)從自身業(yè)務(wù)角度配合完成相關(guān)工作。

3.完善項(xiàng)目管理專(zhuān)家?guī)?，加?qiáng)中介機(jī)構(gòu)考核

進(jìn)一步完善水利財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)專(zhuān)家?guī)?，整合現(xiàn)有資源，建立相對(duì)完整、統(tǒng)一的水利財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)管理專(zhuān)家?guī)?，?yōu)先將既有專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)技能又懂預(yù)算管理相關(guān)工作的復(fù)合型人才選拔入庫(kù)；制定相應(yīng)政策，確定專(zhuān)家分類(lèi)、明確專(zhuān)家范圍、規(guī)范專(zhuān)家?guī)斓氖褂霉芾淼?。建立中介機(jī)構(gòu)甄選機(jī)制和工作績(jī)效考評(píng)機(jī)制，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、電話(huà)回訪等方式對(duì)中介機(jī)構(gòu)的履職盡責(zé)和廉潔自律情況進(jìn)行再評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為選擇中介機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)，選擇信譽(yù)好、經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算項(xiàng)目管理。

綜上所述，強(qiáng)化全過(guò)程水利預(yù)算項(xiàng)目管理，關(guān)涉“精準(zhǔn)、均衡、安全、高效”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，對(duì)于推進(jìn)依法治水、深化水利改革具有重要意義。針對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的水利預(yù)算項(xiàng)目管理制度體系有待完善、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)部門(mén)溝通銜接不夠、預(yù)算項(xiàng)目管理專(zhuān)家?guī)旒爸薪闄C(jī)構(gòu)考核需加強(qiáng)等問(wèn)題，可以從健全項(xiàng)目管理機(jī)制、理順項(xiàng)目管理鏈條、完善項(xiàng)目管理專(zhuān)家?guī)斓确矫嫒胧?，著力加?qiáng)政策制度修訂、業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)銜接、中介機(jī)構(gòu)考核管理等，有助于進(jìn)一步提升水利預(yù)算項(xiàng)目管理水平,從而更好地服務(wù)于水利部黨組關(guān)于新時(shí)期節(jié)水、治水、管水、興水、護(hù)水等重大方針政策措施的落地落實(shí)。

[1]中央文獻(xiàn)研究室，中國(guó)外文局.習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[R].2013.

[3]財(cái)政部.關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的意見(jiàn)[R].2016.

[4]財(cái)政部.關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)預(yù)算評(píng)審工作的通知[R].2015.

[5]財(cái)政部.關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)[R].2011.

[6]錢(qián)水祥.政府投資項(xiàng)目全生命周期績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)模型研究[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2014（4）.

[7]郝振平.政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的目標(biāo)分析[J].審計(jì)研究，2009（2）.

[8]宋常，趙懿清.投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與框架設(shè)計(jì)研究 [J].審計(jì)研究，2011（1）.

責(zé)任編輯 張金慧

Practice and consideration of whole process management of budget in water conservancy project

Qian Shuixiang,Wang Jianyu,Wang Huaitong,Guan Xin,Bi Shihao

Strengthening project management is of great significance to manage water in a lawful manner,deepen water sector reform,and ensure validity and benefits of budget project.Based on studies and investigation in river basins,a new approach of whole process management that emphases guidance before project application, strict and justice project evaluation,safe and smooth disbursement,standardization of procurement process,strict and timely in project acceptance,and scientific performance evaluation,has been adopted by referring life cycle theory and summary of practical experiences accumulated during 12th Five-Year Plan about water budget management.Considering the weak points in management of budget project,it is suggested to improve the mechanism of project management,straighten project management chain and build expert database,take practical measures such as revision ofpolicy and regulations,improve business financialcohesion and evaluate performance of intermediate bodies.The practice lays a theoretical base for further application of this approach.

budget project;whole process management;project reserve;performance evaluation

TV+F275.5

：B

：1000-1123（2017）10-0044-04

2017-04-18

錢(qián)水祥，副主任，研究員。

水利部2016年度調(diào)研課題。