山丹縣小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革試點探索及思考

王天雄

（甘肅省張掖市水務(wù)局，734000，張掖）

山丹縣小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革試點探索及思考

王天雄

（甘肅省張掖市水務(wù)局，734000，張掖）

小型水利工程；產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)業(yè)水價；改革；山丹縣

甘肅省山丹縣地處河西走廊中部，水資源嚴(yán)重短缺。為改善農(nóng)業(yè)灌溉條件，20世紀(jì)80年代以來，全縣建成大量小型農(nóng)田水利工程，對改善灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件發(fā)揮了積極作用,但也出現(xiàn)了管護(hù)主體缺失、管護(hù)責(zé)任不落實、缺乏維修養(yǎng)護(hù)資金等問題。

2014年，根據(jù)水利部、財政部《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》和《甘肅省小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革暫行辦法》，山丹縣開展了小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

一、試點改革實施情況

1.調(diào)查摸底，建立臺賬

采取分散調(diào)查登記和集中填報審核相結(jié)合的方式，開展小型水利工程調(diào)查摸底。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全縣共有小型水庫11座、塘壩21座、中小河流及堤防17處、小水電站6座、小型水閘33座、末級渠系3 845條、機(jī)電井782眼、管灌工程26處、滴灌工程65處、農(nóng)村飲水安全工程10處，各類工程數(shù)量總計4 816項。按照小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍和要求清查全部工程數(shù)量，建立小型水利工程臺賬。

2.制定方案，開展試點

在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，根據(jù)山丹縣水利工程現(xiàn)狀和運行情況，制定了《山丹縣小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革實施意見》《山丹縣小型農(nóng)田水利工程管護(hù)體制機(jī)制改革方案》《山丹縣小型農(nóng)田水利工程清產(chǎn)核資工作方案》《山丹縣小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定和移交管理辦法》。選擇位奇鎮(zhèn)蘆堡村和東樂鄉(xiāng)山羊堡村作為小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度試點，按照改革涉及的小型水利工程實施分類、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定、登記造冊、張榜公布、審核批準(zhǔn)、辦理小型水利工程所有權(quán)證和使用權(quán)證、簽訂責(zé)任書等程序。

3.明確工程產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)

按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，對全縣現(xiàn)有小型水利工程，按照公共安全、公共利益和自管自用等三類劃分和界定工程產(chǎn)權(quán)。

國家投資興建的小型水庫、中小河流堤防、小型水閘等，其產(chǎn)權(quán)歸屬國家所有，使用權(quán)歸屬灌區(qū)水管單位。國家投資興建的小型水電站，其產(chǎn)權(quán)歸屬國家所有，使用權(quán)歸屬灌區(qū)水管單位；投資單位出資興建的，其產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)歸屬出資方。國家投資興建的大中型灌區(qū)末級渠系及渠系配套建筑物、管灌、噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉工程，其產(chǎn)權(quán)屬國家所有，使用權(quán)歸屬村社集體；由村社集體和個人投資興建的，其產(chǎn)權(quán)屬村社集體和個人所有。國家投資興建的農(nóng)村集中式和分散式飲水安全工程，其產(chǎn)權(quán)歸屬國家所有，使用權(quán)歸屬灌區(qū)水管單位；由村社集體組織投資興建的,其產(chǎn)權(quán)歸屬村社集體組織。國家投資興建的塘壩、機(jī)井，其產(chǎn)權(quán)歸國家所有，使用權(quán)屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、社、村民小組；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、社、村民小組集體投資興建的，其產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、社、村民小組集體所有。

4.全面實施產(chǎn)權(quán)制度改革

在試點基礎(chǔ)上，山丹縣全面開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。2015年，全縣完成了小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，共頒發(fā)小型水利工程使用權(quán)證1 156本、所有權(quán)證1 085本。4 816項小型水利工程全部建立健全了管護(hù)制度，落實了管護(hù)主體，簽訂了管護(hù)責(zé)任書，明確了管護(hù)責(zé)任。

5.推進(jìn)水農(nóng)業(yè)水價綜合改革

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的難點是落實維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費和管理人員經(jīng)費。2016年年初，山丹縣啟動了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，農(nóng)業(yè)水價綜合改革方案通過了縣政府批復(fù)，農(nóng)業(yè)灌溉地表水水價由2011年的0.156元/m3調(diào)整為2016年的運行成本價0.235元/m3，到2018年調(diào)整為成本價0.314元/m3；農(nóng)業(yè)灌溉地下水水價調(diào)整為0.08元/m3，末級渠系水價調(diào)整為0.04元/m3，從2016年開始執(zhí)行。

二、改革成效

1.明確了管護(hù)主體與責(zé)任

通過產(chǎn)權(quán)制度改革，落實了水利工程的管理主體，水管單位與協(xié)會、用水戶簽訂管護(hù)責(zé)任書，明確了管護(hù)責(zé)任，徹底改變了過去“重建輕管”的管理現(xiàn)狀，為小型水利工程良行運行奠定了基礎(chǔ)，也為張掖市小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革積累了經(jīng)驗。

2.落實了管護(hù)經(jīng)費

通過產(chǎn)權(quán)制度改革及農(nóng)業(yè)水價綜合改革，4 816處小型水利工程全部落實了管護(hù)經(jīng)費。末級渠水費從不計收調(diào)整為按0.04元/m3計收,將維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費和農(nóng)民用水者協(xié)會運行管理經(jīng)費納入末級渠系水費范疇。2016年可計收末級渠系水費266.83萬元，全部用于工程維修養(yǎng)護(hù)和用水協(xié)會管理費用。通過計收末級渠系水費，有效破解了小型水庫、塘壩、末級渠系等小型水利工程“無人管、效益難發(fā)揮”的困境，提高了小型水利工程管理水平。

水價調(diào)整前，農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井基本處于無序管理狀態(tài)，地下水開采只計收 4元/畝（1畝=1/15 hm2）的基本水費。水價調(diào)整后，首次按0.08元/m3計收水費。預(yù)計2016年可計收地下水水費377.17萬元。機(jī)井及管灌、噴灌、滴灌、渠灌等地面灌溉工程維修養(yǎng)護(hù)有了經(jīng)費保障，實現(xiàn)了井灌區(qū)工程良性運行,地下水資源有序管理。

3.水利工程設(shè)施管理不斷完善

產(chǎn)權(quán)制度改革前，存在只用不管的問題，工程長期沒人維修，帶病運行導(dǎo)致效益衰減。產(chǎn)權(quán)制度改革后，徹底改變了過去小型水利工程無人管理的狀況，維修和管理經(jīng)費有了保證，維修養(yǎng)護(hù)及時，使小型水利工程管理不斷完善。

4.群眾節(jié)水意識明顯增強(qiáng)

通過多種形式宣傳產(chǎn)權(quán)制度改革及農(nóng)業(yè)水價綜合改革，使灌區(qū)群眾主動參與小型水利工程的維修養(yǎng)護(hù)，自覺采用各種方式節(jié)水，節(jié)水意識明顯增強(qiáng)，有效地推進(jìn)了最嚴(yán)格水資源管理制度的實施。

5.工程效益得到提高

產(chǎn)權(quán)制度改革后，明確了管護(hù)責(zé)任，灌區(qū)群眾加大了小型水利工程的管護(hù)力度，各類小型水利工程效益得到了顯著提高。末級渠系輸水能力、水庫和塘壩復(fù)蓄次數(shù)都有了提高，減少了灌水天數(shù)；農(nóng)用機(jī)井延長了運行時間，提高了農(nóng)業(yè)灌溉保證率；河道及堤防防洪能力得到了提高；農(nóng)村飲水安全工程增加了供水時間，提高了供水保證率。

三、存在問題

①機(jī)制不活，改革形式單一。試點只是明晰了產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，沒有明確經(jīng)營權(quán)和受益分配。產(chǎn)權(quán)制度改革主要是承包，還沒有開展租賃、拍賣等更深層次的改革。

②尚未建立小型水利工程建設(shè)與管理體系。大部分小型水利工程責(zé)任主體是村社集體組織，村社集體組織只有工程使用權(quán)沒有產(chǎn)權(quán)，不具備法人地位，沒有獨立的經(jīng)營權(quán)，缺乏投融資渠道，工程建設(shè)沒有資金來源，不能獨立開展小型水利工程建設(shè)與管理。

③工程維修養(yǎng)護(hù)專業(yè)化水平低。目前小型水利工程是由農(nóng)民用水者協(xié)會負(fù)責(zé)維修養(yǎng)護(hù)，由于協(xié)會人員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，缺乏水利工程建設(shè)經(jīng)驗，往往達(dá)不到維修養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

④農(nóng)民用水者協(xié)會運行不規(guī)范。協(xié)會在工程、灌溉、財務(wù)等方面的管理制度尚未建立，成員文化水平低，缺乏管理知識，不能做到科學(xué)管理。

四、對策與建議

1.創(chuàng)新管理機(jī)制，建立多種形式的產(chǎn)權(quán)制度

探索國家投資興建小型水利工程的多種形式產(chǎn)權(quán)管理模式。對于水電站等經(jīng)營性小型水利工程，將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)租賃和拍賣給經(jīng)營戶；對于集中式農(nóng)村供水工程，將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)租賃、拍賣給村社和個人。對于分散式農(nóng)村飲水安全工程，產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)村社集體組織，并賦予經(jīng)營權(quán)；對于小型水庫、塘壩等準(zhǔn)公益性小型水利工程，在明確公益性產(chǎn)權(quán)和責(zé)任的前提下，采用租賃方式將工程管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)租賃給集體組織或個人管理，同時落實管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任。對于河道及小型堤防等公益性工程，采取承包方式，落實管護(hù)主體、管理人員和管理責(zé)任，通過政府購買公共服務(wù)的方式落實維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費。對于末級渠系、機(jī)井、水閘和高效節(jié)水灌溉等工程，將產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)農(nóng)民用水協(xié)會，并結(jié)合土地流轉(zhuǎn)獲得收益。同時，建立水利投資收益保障機(jī)制，允許集體合作組織、個體通過水利基礎(chǔ)設(shè)施及水利服務(wù)經(jīng)營獲得收益，進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織和專業(yè)大戶等新型主體、農(nóng)民個人等參與水利設(shè)施管護(hù)的積極性。

2.創(chuàng)新投融資機(jī)制，建立小型水利工程建管組織體系

探索農(nóng)民用水者協(xié)會向農(nóng)民用水專業(yè)合作社轉(zhuǎn)型，成為在工商部門注冊的經(jīng)濟(jì)實體，以市場主體身份直接承接政府各類資金，獨立進(jìn)行工程管理和維修改造。鼓勵支持小型水利工程產(chǎn)權(quán)主體以所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及水權(quán)、水費為質(zhì)押開展融資貸款，籌集工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費。采用承租、拍賣所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)等方式廣泛吸引社會資金、民間資本投入農(nóng)田水利建設(shè)，多渠道、多措施解決建設(shè)資金問題。對于社會投資建設(shè)并運營管理小型水利工程的，依法獲取供水水費等經(jīng)營收益。加快完善以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、項目帶動、信貸支持等政策措施，鼓勵和支持農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管護(hù)責(zé)任。

深化小型水利工程管理體制改革，采取租賃、承包、股份合作、委托管理、用水合作組織等管理形式，采用集中管理、專業(yè)化和社會管理等多種管理模式，形成水利專管機(jī)構(gòu)和用水者協(xié)會相結(jié)合的小型水利工程管理體制。

3.培育維修市場，探索物業(yè)化管理

探索公益性小型水利工程物業(yè)化管理。積極培育、建立維修養(yǎng)護(hù)市場，進(jìn)行政府出資向社會購買服務(wù)的探索，采取社會化專業(yè)養(yǎng)護(hù)方式，由專業(yè)維修公司承擔(dān)工程維修養(yǎng)護(hù)。通過向社會公開招標(biāo)，確定維修養(yǎng)護(hù)公司，簽訂合同明確維修養(yǎng)護(hù)內(nèi)容，實行物業(yè)化管護(hù)。同時建立考核機(jī)制，制定維修養(yǎng)護(hù)、管理考核標(biāo)準(zhǔn)，水務(wù)部門通過定期考評和不定期抽查，確保維修養(yǎng)護(hù)和管理取得成效。準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性小型水利工程也可采取社會化專業(yè)方式維修養(yǎng)護(hù)工程。

4.制定各項制度，規(guī)范農(nóng)民用水者協(xié)會運行

全面規(guī)范農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，依法登記注冊，建立和完善灌溉、工程、財務(wù)管理等各項規(guī)章制度；推進(jìn)農(nóng)民用水者協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)培訓(xùn)，改善條件，充分調(diào)動農(nóng)民積極性，全面提高協(xié)會在工程運行維護(hù)、用水管理、水費計收等方面的綜合管理能力。

[1]朱紅.淠史杭灌區(qū)末級渠系管理與發(fā)展探討[J].中國水利,2014(5).

[2]周順，等.蘇南小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管理改善初探[J].中國水利,2014(5).

[3]余周武，龍振華.對農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點成效的思考[J].中國水利,2016(8).

責(zé)任編輯 董明銳

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：1000-1123（2017）10-0033-02

2017-03-09

王天雄，教授級高級工程師。