江西省水權(quán)交易制度體系構(gòu)建初探

周 理瑩，李洪任

（1.江西省水利科學(xué)研究院,330029，南昌;2.水利部鄱陽(yáng)湖水資源水生態(tài)環(huán)境研究中心，330029，南昌）

改革論壇

江西省水權(quán)交易制度體系構(gòu)建初探

周 理瑩1，2，李洪任1，2

（1.江西省水利科學(xué)研究院,330029，南昌;2.水利部鄱陽(yáng)湖水資源水生態(tài)環(huán)境研究中心，330029，南昌）

從江西省水權(quán)交易現(xiàn)狀入手，分析當(dāng)前水權(quán)交易存在的問題，提出開展水權(quán)交易制度體系構(gòu)建的思路，提出推進(jìn)江西省水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)建議，為南方豐水地區(qū)水權(quán)交易制度的理論研究提供了借鑒。

豐水地區(qū)；水權(quán)交易；制度體系；江西

隨著水資源短缺、用水效率低下和水環(huán)境惡化等問題不斷凸顯，我國(guó)水利工作的重心逐漸從以防洪為目的的工程建設(shè)走向了工程、制度、文化等多方位協(xié)調(diào)發(fā)展的建設(shè)加管理，以水權(quán)制度建設(shè)為代表的一系列水資源管理體制機(jī)制建設(shè)成為我國(guó)水資源管理層面的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)提出 “積極開展水權(quán)交易試點(diǎn)，讓市場(chǎng)成為資源配置的主導(dǎo)力量”，探究如何在水權(quán)制度改革中利用市場(chǎng)力量?jī)?yōu)化配置水資源，成為解決我國(guó)水資源短缺問題和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

江西省擁有地理與氣候等先天優(yōu)勢(shì)，水資源量豐富，但水資源時(shí)空分布不均，年際變化幅度大，來(lái)水和用水不同步，公眾對(duì)水資源的保護(hù)意識(shí)較淡薄。針對(duì)這些問題，亟須開展盤活水資源存量、深入挖掘水資源增量等相關(guān)研究。

一、江西省水權(quán)交易現(xiàn)狀分析

1.確權(quán)登記工作尚未全面完成

水權(quán)交易的前提是清晰的權(quán)屬量分配，江西省作為全國(guó)首個(gè)開展省內(nèi)流域水量分配工作的省份，2008年已正式實(shí)施水量分配方案，水量指標(biāo)逐級(jí)分解到了各設(shè)區(qū)市及其所轄的縣（市、區(qū)），完成了全省水權(quán)初始分配的第一個(gè)環(huán)節(jié)。隨著國(guó)家“三條紅線”控制指標(biāo)要求的提出，江西省也已將 “三條紅線”（2015—2020年）指標(biāo)逐級(jí)分解，有條件的地區(qū)細(xì)化到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2014年起，江西省作為全國(guó)七個(gè)水權(quán)試點(diǎn)省份之一，正在開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作。然而，全省范圍內(nèi)目前尚未達(dá)到水權(quán)確權(quán)到戶，各水資源使用權(quán)所有權(quán)人對(duì)其權(quán)利范圍內(nèi)水量的具體數(shù)值亦沒有正式的證書來(lái)界定，這對(duì)省內(nèi)水權(quán)交易行為的開展造成了限制。

2.目前水權(quán)交易的主要形式有兩種

江西省作為豐水地區(qū)的代表，水權(quán)交易主要集中在兩類：一是以水庫(kù)或灌區(qū)為代表，因水庫(kù)功能轉(zhuǎn)換導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)或城市公共供水轉(zhuǎn)換的一種交易行為，其用水主體或用途發(fā)生了變化；二是以萍鄉(xiāng)市山口巖水庫(kù)水權(quán)交易為代表的跨流域水權(quán)交易，但真正完成交易行為的目前在江西省僅此一例。

3.水權(quán)交易行為多由政府主導(dǎo)

江西省水庫(kù)灌區(qū)因水庫(kù)功能轉(zhuǎn)換引發(fā)的水權(quán)交易，前期多未開展可行性研究論證，轉(zhuǎn)換行為較隨意，對(duì)灌區(qū)內(nèi)用戶的用水影響及補(bǔ)償行為研究較少。其主要原因是政府在水庫(kù)灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換中具有較強(qiáng)決定權(quán)。經(jīng)調(diào)查研究，已發(fā)生了水權(quán)轉(zhuǎn)換的水庫(kù)多由政府出面招商引資，引入工業(yè)企業(yè)或供水公司，再以政府行政命令形式對(duì)水庫(kù)灌區(qū)下達(dá)供水要求，灌區(qū)內(nèi)原用水戶有些甚至不知其取用水權(quán)受到了侵占。而萍鄉(xiāng)市山口巖水庫(kù)的跨流域水權(quán)交易更是以政府為主導(dǎo)，取用水戶、水庫(kù)管理單位、水行政主管部門多主體參與的水權(quán)交易。

4.尚未出臺(tái)針對(duì)省內(nèi)水權(quán)交易類型的政策性法規(guī)

江西省在省級(jí)范圍內(nèi)完成了五大河的水量分配工作，并正在積極開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，在水量分配、總量控制、水權(quán)制度建設(shè)的理論體系上有一定的研究成果和制度措施，但針對(duì)水權(quán)交易管理方面，對(duì)省內(nèi)水權(quán)交易類型、交易模式、交易對(duì)象等研究和探索剛剛起步，對(duì)現(xiàn)有交易行為、交易過程的監(jiān)管以及制度規(guī)范方面暫未有針對(duì)性的政策性法規(guī)，僅在新修訂的水資源條例第三十九條中提出：“省人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作，推行水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?！?/p>

二、江西省水權(quán)交易工作開展存在的主要問題

1.水資源權(quán)屬意識(shí)不強(qiáng)

江西地處豐水地區(qū)，降水量、水資源總量及可利用水資源量均較豐富，公眾在水資源的取用上較北方缺水地區(qū)便利，無(wú)論是市縣的水行政主管部門，還是水庫(kù)、灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)及基層水務(wù)站對(duì)水資源使用權(quán)的權(quán)屬觀念都較為淡薄，甚至有些農(nóng)村群眾從未聽過水資源使用權(quán)的概念，對(duì)自身可用多少量的水資源使用權(quán)，水資源使用權(quán)是否可流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)程序是怎樣的等問題都不清楚。

2.取水許可管理仍有待規(guī)范

截至2015年年底，江西省錄入全國(guó)取水許可臺(tái)賬的取水許可證共4 217套，批準(zhǔn)總?cè)∷繛? 479.18億m3(含河道內(nèi)用水)。從數(shù)據(jù)上看,現(xiàn)狀發(fā)證率較高，但臺(tái)賬系統(tǒng)中存在大量過期證或即將到期的證，另還有一部分許可水量遠(yuǎn)超實(shí)際需求的證，這一現(xiàn)象在其他省份也同樣存在。江西省要求原未開展水資源論證的取用水戶，在換證前應(yīng)重新補(bǔ)做水資源論證，根據(jù)近幾年的實(shí)際取用水情況重新核定取水量。然而，根據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，本該配合此項(xiàng)工作開展的取用水戶大多對(duì)論證不以為意，甚至有些取用水戶拒絕開展論證，導(dǎo)致取水許可證到期不能進(jìn)行換發(fā)，非法取水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種行為對(duì)水權(quán)交易來(lái)說(shuō)是致命的打擊，也是斬?cái)嘟灰装l(fā)生的源頭，各取用水戶若能輕易獲得非法水資源，就不存在通過交易獲得水資源使用權(quán)的可能。

3.水庫(kù)灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換較隨意

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，水庫(kù)灌區(qū)內(nèi)有效灌溉面積和灌區(qū)用水量卻在逐漸縮減，灌區(qū)水庫(kù)灌溉剩余的水量反而越發(fā)富足。造成這一變化的原因有兩點(diǎn)：一是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中征占農(nóng)業(yè)用地的情況越發(fā)普遍，農(nóng)民可用的耕地面積相應(yīng)減少；二是傳統(tǒng)耕種方式受氣候、環(huán)境、人為等各類因素影響，獲利慢、收益低，部分偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力因此大量外出務(wù)工，退耕荒地現(xiàn)象呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。另外，政府通過招商引資，引入新的工業(yè)企業(yè)，或?yàn)楸Ｕ限r(nóng)村居民飲水安全，使得水庫(kù)功能逐漸從單一的灌溉、防洪轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢吖喔取⒎篮?、工業(yè)、生活、城市生態(tài)用水等等，庫(kù)內(nèi)部分蓄水從灌溉用水向工業(yè)、生活用水轉(zhuǎn)化。事實(shí)上，這是一種灌區(qū)節(jié)約或減少使用的水資源量向工業(yè)、生活等行業(yè)轉(zhuǎn)換的水權(quán)交易行為，但這種水權(quán)轉(zhuǎn)換通常都未開展可行性研究論證，多由當(dāng)?shù)卣块T出面或以約定俗成的方式，向工業(yè)企業(yè)、供水公司供水。這類水權(quán)轉(zhuǎn)換缺乏論證、過程管理及相關(guān)補(bǔ)償，行為上雖由政府操作或批復(fù)，但各地政府做法也不盡相同，交易過程不夠規(guī)范，從水權(quán)交易的管理層面上看較為隨意。

4.水權(quán)交易缺乏法律依據(jù)

目前，我國(guó)水市場(chǎng)監(jiān)管所依據(jù)的法律法規(guī)建設(shè)幾乎空白。國(guó)家在2016年出臺(tái)的 《水權(quán)交易管理暫行辦法》對(duì)部分交易類型、主體及范圍進(jìn)行了設(shè)定，但對(duì)交易流程、交易定價(jià)等交易過程管理仍未有相應(yīng)的法律支撐和指導(dǎo)，尤其對(duì)于由水庫(kù)功能轉(zhuǎn)換導(dǎo)致的水權(quán)轉(zhuǎn)換這一江西省的主要交易類型，省內(nèi)沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作為交易實(shí)施的有力依據(jù)。另外，水權(quán)交易實(shí)際上是水資源配置過程中引入市場(chǎng)機(jī)制的行為，而市場(chǎng)機(jī)制本身又不可避免會(huì)出現(xiàn)各種失靈，因此加強(qiáng)對(duì)水權(quán)交易的監(jiān)管非常必要。

三、水權(quán)交易制度體系構(gòu)建思路探討

1.水資源使用權(quán)確權(quán)登記制度是水權(quán)交易成立的大前提

水權(quán)交易的前提是各取用水戶明確其所擁有的權(quán)利量值和權(quán)利范圍。水資源使用權(quán)的確權(quán)登記制度正是對(duì)交易前提的確定和規(guī)范，這一制度體系應(yīng)至少包含四方面制度。一是初始水權(quán)分配制度，它是在考慮區(qū)域人口、環(huán)境、資源和經(jīng)濟(jì)等多方面綜合因素后，對(duì)流域或區(qū)域內(nèi)可分配水資源總量進(jìn)行區(qū)域間和用水戶間水量、水質(zhì)等分配的行為，遵循總量控制和定額管理的原則，自上而下分為國(guó)家層次、區(qū)域?qū)哟魏陀脩魧哟?；二是取水許可制度，一方面是在現(xiàn)有取水許可管理制度下，對(duì)取水權(quán)的確權(quán)登記，另一方面還應(yīng)增加針對(duì)換發(fā)取水許可證、延續(xù)取水許可、有償獲得取水權(quán)等新建設(shè)要求的制度規(guī)范內(nèi)容；三是國(guó)有水庫(kù)灌區(qū)確權(quán)登記制度，針對(duì)國(guó)有水庫(kù)灌區(qū)用水戶水資源使用權(quán)量、用途等規(guī)范確定的制度，其中包含灌區(qū)灌溉用水戶、工業(yè)用水戶及公共供水系統(tǒng)內(nèi)用水戶的確權(quán)登記內(nèi)容；四是農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記制度，針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水庫(kù)、山塘水資源使用權(quán)確權(quán)登記制度，考慮到農(nóng)村集體水權(quán)的特殊性，應(yīng)與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬、小型水利工程產(chǎn)權(quán)權(quán)屬等銜接。

2.針對(duì)省情的水權(quán)水市場(chǎng)管理辦法是規(guī)范交易管理的奠基石

江西省水權(quán)交易的主要模式是跨區(qū)域跨流域水權(quán)交易和以水庫(kù)功能轉(zhuǎn)換引發(fā)的水權(quán)轉(zhuǎn)換兩類。針對(duì)這兩類交易類型，結(jié)合全國(guó)水權(quán)試點(diǎn)、山口巖水權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》，研究制定符合江西實(shí)際的省級(jí)水權(quán)交易制度文件，規(guī)范交易行為。管理辦法可從可交易水權(quán)范圍、交易類型、交易主體和交易對(duì)象入手，確立不同類型交易的具體程序及各環(huán)節(jié)中相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的具體工作內(nèi)容、時(shí)間要求和職責(zé)等。

3.水權(quán)交易監(jiān)管體系的構(gòu)建是強(qiáng)化交易管理水平的護(hù)身符

水權(quán)交易監(jiān)管體系包含三個(gè)層面監(jiān)督管理內(nèi)容。一是以水行政主管部門為主體的行政工作監(jiān)督管理體系。在水權(quán)確權(quán)、交易、轉(zhuǎn)讓等各環(huán)節(jié)中，嚴(yán)格審核相關(guān)申請(qǐng)、信息、協(xié)議、論證報(bào)告等材料，科學(xué)評(píng)估水權(quán)確權(quán)、交易、轉(zhuǎn)讓等必要性、可行性，對(duì)于不符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的不予批準(zhǔn)。二是對(duì)交易開展事中事后的監(jiān)督管理體系。對(duì)水權(quán)確權(quán)、交易、轉(zhuǎn)讓過程中和完成后的水資源節(jié)約、保護(hù)工作進(jìn)行跟蹤督查，確保相關(guān)權(quán)責(zé)落實(shí)到位。三是水權(quán)水市場(chǎng)社會(huì)監(jiān)督管理體系。水權(quán)交易作為市場(chǎng)機(jī)制配置水資源的重要手段，要充分激發(fā)社會(huì)公眾的參與意識(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，通過建立公眾監(jiān)督機(jī)制，暢通公眾監(jiān)督渠道。

4.水權(quán)價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)體系是引導(dǎo)水權(quán)交易公平合理的方向標(biāo)

水權(quán)交易的關(guān)鍵是交易行為的執(zhí)行，其中涉及最為重要的就是對(duì)權(quán)量?jī)r(jià)格的評(píng)估。針對(duì)水庫(kù)灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換類型，應(yīng)明確行業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓水價(jià)擬定原則。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)該包括工程建設(shè)投入、經(jīng)濟(jì)生態(tài)補(bǔ)償、更新改造和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)讓水價(jià)最終要確保轉(zhuǎn)讓費(fèi)用滿足工程節(jié)約水量的需要，要充分考慮水權(quán)的轉(zhuǎn)讓年限問題。針對(duì)跨區(qū)域水權(quán)交易，同樣也須考慮工程運(yùn)行的總成本費(fèi)用、用水戶的容量水費(fèi)和計(jì)量水費(fèi)，可運(yùn)用兩部制水價(jià)計(jì)算方法或其他水權(quán)價(jià)格評(píng)估方法對(duì)水權(quán)交易的價(jià)格進(jìn)行合理測(cè)算。

5.水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防范體系是保障水權(quán)交易進(jìn)展的護(hù)航艦

在水權(quán)交易過程中，有可能出現(xiàn)超過區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、套取用水指標(biāo)、交易的不是節(jié)約的水資源、工業(yè)企業(yè)囤積用水指標(biāo)謀取交易利潤(rùn)、對(duì)第三方權(quán)益造成不利影響等風(fēng)險(xiǎn)。通過構(gòu)建水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防范體系，梳理交易過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性地提出防范措施，是保障水權(quán)交易市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的有效途徑。

四、建 議

建立健全水市場(chǎng)是深化水利改革發(fā)展的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和高效利用、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必要要求。目前，江西省已正式完成水權(quán)交易的僅有萍鄉(xiāng)市山口巖水庫(kù)水權(quán)交易一例，根據(jù)現(xiàn)有水權(quán)水市場(chǎng)現(xiàn)狀，尚未達(dá)到完善的水市場(chǎng)條件環(huán)境。因此，結(jié)合江西水權(quán)交易現(xiàn)狀提出以下幾點(diǎn)建議：

1.進(jìn)一步規(guī)范取水許可等相關(guān)總量控制管理

通過水資源論證及取水許可延續(xù)評(píng)估等方式，對(duì)取水權(quán)的準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)范，對(duì)其取水權(quán)量進(jìn)行合理評(píng)估，使發(fā)放的取水許可水量真正符合實(shí)際需求，在用水總量控制指標(biāo)偏緊的大環(huán)境下，引導(dǎo)社會(huì)通過水權(quán)交易的方式獲得用水指標(biāo)。另外，還須進(jìn)一步規(guī)范水資源費(fèi)、工程水費(fèi)的征收管理，為水權(quán)交易行為的發(fā)生創(chuàng)造市場(chǎng)可能。

2.進(jìn)一步完善水資源在線監(jiān)控系統(tǒng)，為水權(quán)交易提供計(jì)量支撐

水權(quán)交易過程實(shí)際上是水資源有效流轉(zhuǎn)及優(yōu)化配置的過程，建立健全水資源在線監(jiān)控系統(tǒng)，有助于實(shí)時(shí)掌握水資源的流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，為落實(shí)水權(quán)交易主客體相互責(zé)任提供堅(jiān)實(shí)數(shù)據(jù)支撐。

3.加大水權(quán)交易的宣傳培訓(xùn)力度

建議今后通過多種手段開展宣傳教育，加強(qiáng)民眾對(duì)水權(quán)的認(rèn)知和了解，為實(shí)施水權(quán)交易營(yíng)造較好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)，普及水權(quán)制度建設(shè)相關(guān)知識(shí)，提高水資源管理隊(duì)伍能力素質(zhì)。

4.綜合多項(xiàng)改革，試點(diǎn)提煉經(jīng)驗(yàn)

目前，江西省正積極探索農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革、水權(quán)試點(diǎn)工作、小型工程產(chǎn)權(quán)改革、省級(jí)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、全省農(nóng)民用水合作組織的繼續(xù)培養(yǎng)等工作，各項(xiàng)改革執(zhí)行亦統(tǒng)一于水利部門。建議省級(jí)主管部門在推進(jìn)各項(xiàng)改革工作過程中，能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一試點(diǎn)選取及相關(guān)試點(diǎn)內(nèi)容的擬定，多項(xiàng)改革合力推進(jìn)，不斷完善各級(jí)水資源管理基礎(chǔ)設(shè)施和制度，尤其是以農(nóng)村為代表的改革攻堅(jiān)區(qū)管理體制、機(jī)制建設(shè)。

[1]洪昌紅，等.談廣東省水權(quán)交易制度建設(shè)必要性[J].廣東水利水電，2014（6）.

[2]楊永生，許新發(fā)，李榮昉.鄱陽(yáng)湖流域水量分配與水權(quán)制度建設(shè)研究[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2011.

[3]江西省水利廳.江西省水資源管理年報(bào)2015[R].2015.

[4]江西省水利廳.江西省水資源公報(bào)2015[R].2015.

[5]曹璐，陳健，劉小勇.我國(guó)水資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)的探討[J].人民長(zhǎng)江，2016,47（8）.

[6]陳金木，等.可交易水權(quán)分析與水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防范[J].中國(guó)水利，2015（5）.

責(zé)任編輯 董明銳

Studies of institutional system for water right trading in Jiangxi Province

Zhou Ying,Li Hongren

Issues related to water right trading are evaluated based on current status in Jiangxi Province.It is proposed to create water right trading institutional system,with recommendations to promote water right market in Jiangxi Province that shall be helpful for carrying out theoretical studies in water rich areas in southern part of China.

water-rich area;water right trading;institutional system;Jiangxi

TV213+D923.2

：B

：1000-1123（2017）10-0030-03

2016-11-25

周理瑩，工程師，主要從事水權(quán)制度改革，水資源管理、節(jié)約與保護(hù)相關(guān)研究。