建立洪水風險圖成果長效管理機制方法探討

鄧 巖，秦廣秀

（1.中水北方勘測設計研究有限責任公司，300222，天津；2.水利部海河水利委員會，300170，天津）

建立洪水風險圖成果長效管理機制方法探討

鄧 巖1，秦廣秀2

（1.中水北方勘測設計研究有限責任公司，300222，天津；2.水利部海河水利委員會，300170，天津）

洪水風險圖；長效管理；機制；制度

一、概 述

自20世紀80年代以來，我國對洪水風險圖編制方法、技術以及表現形式進行了研究和探索。1997年水利部下發(fā)了《洪水風險圖制作綱要》，啟動兩個試點研究項目，首次將GIS技術用于洪水風險圖的制作。2013年，國家將重點地區(qū)洪水風險圖編制項目（2013—2015年）的建設范圍推廣至31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產建設兵團、七大流域，在全國范圍內開展了洪水風險圖編制，并相應地頒布了一些洪水風險圖編制細則，為規(guī)范化編制洪水風險圖奠定了良好的基礎，我國洪水風險圖編制已初具規(guī)模。但是，在洪水風險圖成果應用、管理方面還沒有形成高效、可持續(xù)的管理機制，洪水風險圖成果僅僅被水利相關部門和相關專業(yè)人員使用，大大降低了洪水風險圖成果的使用價值。隨著全國洪水風險圖編制工作的全面開展，有效管理和廣泛使用洪水風險圖成果，建立洪水風險圖成果長效管理機制非常必要。

二、建立長效管理機制的方法

建立規(guī)范、穩(wěn)定、配套的洪水風險圖成果管理制度相對容易，但是如何將這個制度長期有效地推行下去，是目前面臨的難題。重點從以下4個方面論述：組織領導機制建立、規(guī)章制度的制定、執(zhí)行管理規(guī)范化和數據共享機制的建立。

1.組織領導機制建立是實現長效管理的關鍵

依據我國現行管理體制的結構和特點，設立“四級管理”為實施主體的管理機制。

（1）確立一級管理責任人

由水利部牽頭，聯合其他相關部門如國土資源部、農業(yè)部、中國氣象局研究制定相關洪水風險圖成果管理的規(guī)章制度。形成以中央主導、地方政府屬地管理為重要主體的洪水風險圖成果管理模式。由各相關部門指派專人組成工作小組，指定專人作為行政主管機構代表，主要職責是編寫洪水風險圖成果長效管理規(guī)章，定期聯絡下級部門，組織督查下級各部門對洪水風險圖成果使用、管理等情況，對全國洪水風險圖成果的更新工作要進行跟蹤、監(jiān)督和報告。

（2）設立流域及省級二級監(jiān)督管理人責任制

各流域及?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）指派專人負責，監(jiān)督、落實和完成洪水風險圖一級管理部門年度布置的所有工作和任務。監(jiān)督管理下級部門是否及時更新并向社會發(fā)布最新洪水風險圖信息，協調流域內各省之間互助合作。

以往由于缺乏對洪水風險圖成果的有效管理，沒有建立較為規(guī)范的信息發(fā)布形式，沒有形成權威的洪水災情發(fā)布機制，缺乏高質量的信息分析產品，造成了許多重復性工作。沒有相互協調與統一的管理工作機制容易造成洪水災害應急能力與管理水平參差不齊，應急協同能力差。要使建立的洪水風險圖成果長效管理制度有效執(zhí)行并順暢推行下去，就必須監(jiān)督到位，強化監(jiān)督職能，健全和完善監(jiān)督體系。

（3）設立各地級市三級主管人員責任制

三級主管部門根據管理轄區(qū)的特點、社會經濟發(fā)展情況，依據各種規(guī)章制度和本地市自身情況，制定相應的洪水風險圖成果應用管理制度，并指導、檢查下級部門洪水風險圖成果管理的實施；負責執(zhí)行人員的技術培訓和技術支持工作，提高工作人員的專業(yè)技能和業(yè)務水平；對轄區(qū)內主管工作進行質量檢查，建立健全獎勵處罰機制，指導縣級執(zhí)行部門的工作內容和工作重點，確保洪水風險圖成果的管理機制長期有效運行。

（4）設立縣（市、區(qū)）四級執(zhí)行專人責任制

四級執(zhí)行人員的主要職責是以洪水風險圖成果作為基本資料，運用洪水風險圖成果向社會公眾宣傳普及所處區(qū)域的洪水災害等級，洪水災害預防措施以及避險方法、路線，指導公眾使用洪水風險圖，減少洪水造成的損失。

通過理順兩級政府、四級管理體制，強化集成洪水風險圖各部門的管理職能、監(jiān)督職能、執(zhí)行職能，建立四級管理體系，形成整體合力，使洪水風險圖成果的管理工作規(guī)范有效、連續(xù)穩(wěn)定地推行下去。

2.建章立制是實現長效管理的基石

長效的管理要著眼于法律、制度、標準、規(guī)范的健全。制定好制度，才能更好地發(fā)揮洪水風險圖成果在災前、災中、災后的作用，最大限度發(fā)揮洪水風險信息資源和成果的使用效率。同時，要根據實際情況對已有的制度和規(guī)定進行論證，廢除過時的、不合時宜的制度。

長效管理要明晰洪水風險圖成果管理的流程，用流程來推動制度執(zhí)行者的工作，明確崗位責任人的責任和權限。只有定位明確，執(zhí)行者和各機構才能各司其職，各負其責，制度才能順暢推行下去。同時，細化各項配套制度，實行精細化管理，為每一個機構和崗位制定科學、具體、精細的責任說明書，將每一崗位的工作任務和責任細化，并盡可能做到量化，形成科學完善的監(jiān)督措施和精細化管理方法。而責任追究機制、監(jiān)督制約機制、績效考評制度、嚴格的經費使用制度、部門間協調配合機制和信息共享制度的制定，有助于工作人員明確責任目標，確保在全國防汛救災工作中各級機構能夠協調運轉，發(fā)揮洪水風險圖的作用。

3.執(zhí)行管理規(guī)范化是長效管理的推行動力

強有力的執(zhí)行機制是洪水風險圖成果長效管理的動力，執(zhí)行管理規(guī)范化是實現洪水風險圖成果長效管理目標的基本手段。管理制度在實踐中有效實施、執(zhí)行，需要建立健全各項工作流程以及各項制度，把規(guī)范管理落實到各級組織機構，做到“人人有事干，事事有規(guī)范，辦事有流程，工作有方案”，以提高洪水風險圖成果管理的整體水平，從根本上提高洪水風險圖的使用價值，發(fā)揮其在防洪減災工作中的作用。

在工作中要形成制度管人，執(zhí)行制度不走樣，嚴格按制度辦事的良好氛圍。每個部門、每個崗位責任人要按制度辦事，嚴格執(zhí)行并自覺維護制度，提高制度的透明度。要科學推行制度，不斷完善制度，廢除不合理的制度。建立洪水風險圖成果長效管理機制，要提高制度的執(zhí)行力，采用現代的管理模式進行管理，管理中既要有實體性要求，又要有程序性規(guī)定，避免下級部門從自身角度考慮，執(zhí)行制度走樣。

4.數據共享機制是洪水風險圖成果長效管理的技術保證

當前，實現數據資源共享與交換，技術問題已解決，主要問題是如何制定合理的制度，實現效益最大化，避免低水平重復。目前，洪水風險圖已經積累了大量的數據，這些數據主要面向專業(yè)管理部門，分布于全國各個省份及各流域機構。為了充分滿足主管部門對洪水風險信息的需求，增強測繪服務保障能力，應建立洪水風險圖數據共享機制。共享機制的建立，一方面是面向專業(yè)管理部門的資料共享，另一方面是面向普通民眾的資料共享。

完善和建立對外提供洪水風險圖的程序和辦法，要嚴格履行相關手續(xù)，對外用資料統一編號并加蓋專用印章。

一級管理部門要定期組織二級監(jiān)督部門發(fā)布數據共享的提供和使用情況。目前，對洪水風險圖的紙圖、電子地圖以及管理系統的設計和建設都采用了統一規(guī)劃、統一標準，為實現洪水風險圖數據共享提供了堅實的技術基礎，再配以切實可行的規(guī)章制度，實現數據共享，節(jié)約信息化建設成本就可成為現實。

面向民眾的數據共享要根據國家測繪局發(fā)布的《公開地圖內容表示若干規(guī)定》，讓洪泛區(qū)的群眾了解居住區(qū)的洪水危險，增強水憂患意識，在發(fā)生洪水災害以及當洪水來臨時能夠在最快時間內避險并減少生命和財產的損失。向民眾公開的洪水風險圖要按規(guī)定以及用戶群體的不同，對地圖內容進行重新編輯，表現方法要形象、通俗易懂、圖文并茂，便于大眾接受。專業(yè)管理部門使用的洪水風險圖主要用于防洪減災，指導蓄滯洪區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和安全建設規(guī)劃、避難救援組織和災后恢復重建工作，減少人民的財產損失。要建立公益性洪水風險圖的信息共享服務機制，拓展洪水風險圖的信息服務領域，面向大眾推動資源共享和有效使用。

三、結 語

洪水風險圖作為一種有效工具和指南，為全國范圍內的各類規(guī)劃過程提供專業(yè)指導和幫助，內容涵蓋城鄉(xiāng)一體化建設和發(fā)展、土地利用、氣候變化、建筑標準、應急反應、資產管理、洪水保險、公眾總體安全意識等各個方面，并在決策、規(guī)劃和實施洪水管理方案過程中發(fā)揮著重要作用。因此，建立行之有效的洪水風險圖長效管理機制意義重大，長效管理的最終目的是洪水風險圖的有效利用，為社會提供可靠的、安全的技術支撐，服務于民眾?！?/p>

責任編輯 楊 軼

TV877+TV122

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：1000-1123（2017）05-0037-02

2016-11-02

鄧巖，高級工程師。

全國重點地區(qū)洪水風險圖編制項目。