徐州市實施最嚴(yán)格水資源管理制度的實踐探索與思考

李 超 張 瀟

徐州屬于全國40個嚴(yán)重缺水城市之一，多年平均降水量約850mm，降水量年內(nèi)分布不均，汛期降水量約占全年降水量的70%，全市多年人均水資源占有量392m3。近年來，徐州市全面落實最嚴(yán)格水資源管理制度，在水資源配置與高效利用、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)及城市水務(wù)管理等方面均取得了顯著成就，尤其在節(jié)水型社會建設(shè)和水生態(tài)文明建設(shè)方面開展了一系列的創(chuàng)新與探索工作。

一、實施最嚴(yán)格水資源管理制度的總體思路

根據(jù)徐州市“五位一體”的總體布局，以實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用和維護(hù)河湖生態(tài)健康為目標(biāo)，以水資源節(jié)約保護(hù)和優(yōu)化配置為重點，嚴(yán)格按照依法行政、科學(xué)治水要求，充分發(fā)揮徐州水務(wù)一體化管理體制的優(yōu)勢，突出需水管理和用水過程監(jiān)控，通過健全制度、落實責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)格用水總量管理，嚴(yán)格用水效率考核，嚴(yán)格入河湖污染物總量控制，加快節(jié)水型社會建設(shè)，深化水生態(tài)文明建設(shè)，走出一條具有徐州特色的水資源管理現(xiàn)代化道路，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會與水資源、水環(huán)境承載能力協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、實踐探索與工作亮點

1.落實用水總量控制，健全管理制度

建立市、縣級行政區(qū)域、重要河道用水總量控制指標(biāo)體系，通過強(qiáng)化區(qū)域取用水總量控制，嚴(yán)格水資源論證和取水審批，全面實行水資源有償使用，健全用水總量控制機(jī)制。

（1）細(xì)化用水總量指標(biāo)控制，強(qiáng)化區(qū)域用水總量控制

將全市用水總量控制指標(biāo)細(xì)化分解，下達(dá)所轄縣（市）、區(qū)用水總量控制指標(biāo)，制定南水北調(diào)干線、沂河、沭河用水總量分配方案，確保全市用水總量不突破區(qū)域總量控制指標(biāo)。建立取水許可區(qū)域限批制度，對用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項目新增取水；對用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批建設(shè)項目新增取水。

（2）嚴(yán)格新增取水審批，加強(qiáng)取水許可監(jiān)督管理

嚴(yán)格審批新增取水項目，深層地下水取水許可全部由江蘇省水利廳審批，對取用水總量接近、超過控制指標(biāo)的地區(qū)及時預(yù)警通報，超采地區(qū)實行“封一打一”“封二打一”。強(qiáng)化日常取水許可監(jiān)管，健全“四個一”管理制度，對重點行業(yè)和用水大戶取水許可進(jìn)行專項檢查。組織開展信息錄入，建立取水許可臺賬系統(tǒng)。

（3）推進(jìn)水資源有償使用

規(guī)范水資源費(fèi)征管工作，推行以“差別水價”和“階梯式水價”為重點的水價改革。完成新一輪水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，初步建立差別化水資源費(fèi)征收體系和超計劃累進(jìn)加價制度，建立多層次的供水價格體系。

2.落實地下水全面保護(hù)，嚴(yán)格管理制度

（1）落實地下水“雙控”管理

實施地下水總量控制和地下水位控制的“雙控”管理。實行嚴(yán)格的地下水計劃開采和考核制度，按照省下達(dá)的地下水用水總量控制目標(biāo)，層層落實取用水總量控制制度，按年度制定地下水壓采計劃，逐級分解落實至每眼深井和取水單位。在控制取用水總量的基礎(chǔ)上，確定地下水位控制紅線，并嚴(yán)格執(zhí)行地下水水位控制紅線。

（2）嚴(yán)格地下水保護(hù)管理

實施地下水壓采工程，制定年度封井任務(wù)，逐步關(guān)閉公共供水管網(wǎng)范圍內(nèi)的自備井。2016年全市計劃封井140眼，實際完成173眼，壓采水量約3600萬m3。通過逐年壓采，深層地下水位平均埋深已從2015年的16.64m回升到2016年的15.54m，全市地下水水位逐漸回升，地面沉降得到有效控制。

3.落實用水效率控制紅線，實施節(jié)水減排

（1）全面建立定額和計劃用水管理制度。及時將年度用水總量計劃分解下達(dá)到各取用水戶；建立重點用水戶監(jiān)控名錄，定期開展水平衡測試。建立縣城以上自來水取水戶計劃用水管理制度，加強(qiáng)計量用水管理，對工業(yè)企業(yè)和公共供水用水戶共計770余家單位實行重點監(jiān)管，全市非農(nóng)取水戶計量設(shè)施安裝率達(dá)100%。大力推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水，2016年新增高效節(jié)水灌溉面積6.2萬畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.601。

（2）嚴(yán)格新建、改建、擴(kuò)建取水項目節(jié)水“三同時”管理。建設(shè)單位辦理施工用水，必須先辦理基建用水計劃指標(biāo)后，供水企業(yè)才予辦理供水手續(xù)，工程竣工、節(jié)水設(shè)施經(jīng)驗收合格后方可投入使用。大力推廣節(jié)水型用水器具，先后制定7個推廣使用節(jié)水型衛(wèi)生潔具文件，把推廣應(yīng)用節(jié)水新技術(shù)、新設(shè)備工作逐步納入政策法規(guī)體系。

（3）深化節(jié)水型社會建設(shè)。發(fā)布《徐州市節(jié)約用水條例》，市政府每年將節(jié)水目標(biāo)列為年度重點考核任務(wù)。徐州市順利通過國家級節(jié)水型社會（城市）試點驗收和復(fù)核，完成12個省級節(jié)水載體和13所市級節(jié)水型學(xué)校創(chuàng)建工作，市區(qū)中小學(xué)節(jié)水型學(xué)校創(chuàng)建率達(dá)80%以上，打造了青島啤酒、徐州市高級中學(xué)等有影響力的節(jié)水示范企業(yè)及示范單位。

4.落實水功能區(qū)限制納污紅線，實施水環(huán)境綜合治理

建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)和納污總量控制指標(biāo)體系，健全和完善河湖監(jiān)督管理和保護(hù)機(jī)制，全面實施“水更清”行動，改善水生態(tài)環(huán)境。重點實施控源截污、清淤貫通、生態(tài)修復(fù)、水質(zhì)提升、尾水資源化利用及導(dǎo)流等“五大工程”。

（1）建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)和納污總量控制管理體系。制定全市及各縣級行政區(qū)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)；根據(jù)省級重點水功能區(qū)限制納污總量意見，提出徐州市各水功能區(qū)分年度限制排污總量意見和削減任務(wù)及重要監(jiān)測斷面水質(zhì)目標(biāo)。

（2）加強(qiáng)河湖管理和保護(hù)。創(chuàng)新推進(jìn)了“河長化協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)化管護(hù)、市場化保潔、長效化監(jiān)管、綜合化執(zhí)法、考核化評比”六化管理機(jī)制，探索推進(jìn)“證權(quán)化、信息化、法治化和風(fēng)景化”管理。全面推行河湖管理保護(hù)“河長制”，出臺《徐州市河（湖、庫）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法》，將河湖水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理作為各級領(lǐng)導(dǎo)考核的重要內(nèi)容。

（3）加強(qiáng)水功能區(qū)管理。編制完成《徐州市新增水域水功能區(qū)區(qū)劃方案》，對全市50個水功能區(qū)每月進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測。嚴(yán)格入河排污口審批監(jiān)管，對排污口重點監(jiān)測，建立入河排污口備案制度。提出水功能區(qū)限排意見，對入河污染物總量已超出限制排污總量的水功能區(qū)，明確污染物允許排放量，實施重點污染企業(yè)排污總量控制；制定污染物總量削減方案，提出分階段控制措施，加強(qiáng)對排污單位減排計劃執(zhí)行情況的考核，確保水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

（4）加強(qiáng)污水處理設(shè)施建設(shè)管理。編制完成《主城區(qū)污水治理規(guī)劃》《南水北調(diào)沿線水污染防治規(guī)劃》等一系列行業(yè)規(guī)劃，為有序推進(jìn)污水處理設(shè)施建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。全市建成鎮(zhèn)級以上污水處理廠110座，總規(guī)模111萬t/d。市區(qū)污水處理率92.8%，縣城區(qū)污水處理率91%，基本實現(xiàn)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋。

（5）持續(xù)開展全市污染源控制和水環(huán)境治理工程。實施沭河、徐沙河、復(fù)新河、沿河等主要河道水環(huán)境綜合整治；以市區(qū)云龍湖、故黃河為水環(huán)境提升的中心和樞紐，對其上下游沿線及主要補(bǔ)水河道進(jìn)行清淤貫通，重點打造以故黃河、奎河、丁萬河、閘河、玉帶河、三八河、房亭河、徐新運(yùn)河、荊馬河和云龍湖、大龍湖、九龍湖、金龍湖、九里湖、潘安湖、呂梁胡為中心的“九河繞城、七湖環(huán)抱”的徐州特色風(fēng)景線。

5.建立水生態(tài)文明制度和理念，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)

以水生態(tài)文明城市建設(shè)試點為契機(jī)，依據(jù)和發(fā)揮徐州區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、文化、資源和水務(wù)一體化管理等有利條件和優(yōu)勢，構(gòu)建起最嚴(yán)格的水管理體系、健康優(yōu)美的水生態(tài)體系、安全節(jié)約的供用水體系和先進(jìn)特色的歷史水文化體系。

以南水北調(diào)沿線保護(hù)區(qū)為重點，推進(jìn)生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復(fù)；通過水系連通和調(diào)水引流工程建設(shè)，促進(jìn)河湖水系聯(lián)通性和流動性的改善；通過水利工程合理調(diào)度和水資源合理配置，在保證河道防洪、供水、除澇等功能的同時，注重維護(hù)河湖生態(tài)水位，保證生態(tài)流量，維系河湖生態(tài)健康；加強(qiáng)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)濕地和水源涵養(yǎng)區(qū)的保護(hù)，加快水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)；對重點河湖開展河湖健康評估。

三、存在問題

徐州水資源管理取得了一定成績，但在地下水保護(hù)、農(nóng)業(yè)節(jié)水、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)和水資源長效管理機(jī)制等方面仍存在一些問題。

（1）用水效率有待提高，農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力大。徐州市農(nóng)業(yè)灌區(qū)分布較多，但農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)與節(jié)水先進(jìn)國家和地區(qū)仍有較大差距。

（2）水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理任務(wù)艱巨。城市雨污混流問題依然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程后期運(yùn)行管理有待加強(qiáng)；河湖水域管理和控制能力相對薄弱，部分水功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。

（3）水資源長效管理機(jī)制需完善，綜合保障能力有待提升。水資源管理精細(xì)化不夠，投入保障能力不足；科技創(chuàng)新能力不足，縣（區(qū)）界水量水質(zhì)同步監(jiān)測和在線監(jiān)測等尚未完善，信息共享和服務(wù)能力有待加強(qiáng)。

四、結(jié)語

全面落實最嚴(yán)格水資源管理制度，就要切實把水資源管理“三條紅線”作為水資源管理工作的依據(jù)與準(zhǔn)繩，完善管理體制和考核制度。針對薄弱環(huán)節(jié)，徐州市應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉，提高用水效率；結(jié)合全市推行“河長制”工作，通過開展水功能區(qū)達(dá)標(biāo)整治工作，嚴(yán)格水功能區(qū)納污總量控制，進(jìn)一步提升徐州市水環(huán)境質(zhì)量和水生態(tài)文明建設(shè)■