財政性教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)研究

金國榮++張立偉

摘要：2012年我國教育投入水平首次達(dá)標(biāo)，財政性教育經(jīng)費投入進(jìn)入后4%時代。隨著國家財政性教育經(jīng)費數(shù)量的不斷增長，教育經(jīng)費的分配問題越顯突出。本文結(jié)合我國教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，從教育公平的角度來分析經(jīng)費分配存在的問題，提出合理分配教育經(jīng)費的對策建議。

關(guān)鍵詞：財政性教育經(jīng)費；分配；公平

財政性教育經(jīng)費的分配結(jié)構(gòu)指教育經(jīng)費在各級各類教育之間的分配比例。該指標(biāo)反映的是在教育部門內(nèi)部如何在各級各類教育中間進(jìn)行資源配置，即總教育支出中各級各類教育經(jīng)費應(yīng)占多大的比例。合理的教育投資分配結(jié)構(gòu)是教育資源在教育系統(tǒng)內(nèi)優(yōu)化配置的表現(xiàn)，其目標(biāo)是使有限的教育資源能最大限度地滿足社會對各級各類教育的需求，使教育的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到合理的平衡。

目前我國教育投資在各級各類教育中的分配結(jié)構(gòu)不合理，因此如何把有限的財政性教育經(jīng)費進(jìn)行公平分配，達(dá)到最優(yōu)化的結(jié)構(gòu)配置，從而促進(jìn)教育與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯得尤為重要。

一、財政性教育經(jīng)費分配現(xiàn)狀

財政性教育經(jīng)費分配現(xiàn)狀主要從三級教育分配狀況、不同區(qū)域間不均衡，城鄉(xiāng)之間不均衡以及校際之間學(xué)生人均經(jīng)費存在較大差異等四個方面來探討教育經(jīng)費分配問題。

（一）財政性教育經(jīng)費在三級教育分配中逐漸傾向初、中等教育

三級教育財政支出的總量結(jié)構(gòu)是指各級財政性教育支出占總財政性教育總支出的比重，這個指標(biāo)可以從宏觀的角度體現(xiàn)教育支出在三級教育之間的分配，反映國家對各級教育的支持力度和財政資源在教育系統(tǒng)內(nèi)部的分配。

圖1是2004—2013年國家財政性教育經(jīng)費在三級教育中的分配比例變化圖。通過三級教育支出比例變化對照分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，初等教育的比例基本保持平衡，而中等教育比例則逐年上升，高等教育比例整體呈下降趨勢，說明了我國財政教育支出中初等教育與中等教育支出的比重逐漸上升，而高等教育支出比重下降，三級教育支出總量結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出向初等教育與中等教育傾斜的變化趨勢。這種變化表明雖然我國政府對教育的支出能力有限，但近年來不斷加大對初、中等教育的支出，三級教育分配之間的差距呈縮小的趨勢。

財政性教育經(jīng)費在三級教育之間的分配結(jié)構(gòu)也可以用三級教育生均經(jīng)費來表示，因為生均經(jīng)費的比較可以表現(xiàn)出各級教育經(jīng)費的相對充足程度或短缺程度，是反應(yīng)教育公平的一個重要參考依據(jù)。長期以來我國各級教育生均經(jīng)費絕對數(shù)額較低，而且各級教育的生均經(jīng)費比例關(guān)系長期不協(xié)調(diào)。尤其是20世紀(jì)八九十年代我國中等與初等教育相比的比值近乎世界平均水平，但是高等與初等教育相比的比值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界平均水平。因此我國高等教育生均支出明顯過高，一定程度上擠占了初等教育與中等教育的支出份額。隨著政府加大對基礎(chǔ)教育的投入以及教育結(jié)構(gòu)變化與教育經(jīng)費政策的改革，自2000年開始相比較初等教育與中等教育、高等教育的生均經(jīng)費比值明顯下降。

表1是我國2004-2013年三級教育生均支出情況及各級教育支出比值。以初等教育為1，從表1數(shù)據(jù)可以看到這十年間我國三級教育生均經(jīng)費支出一直在穩(wěn)步增加，而且生均教育支出比值隨時間變化呈下降趨勢，說明隨著時間的推移我國三級教育之間的生均支出的差距正在逐漸縮小，高等教育生均支出過高的情況得到緩解，三級生均教育支出逐漸傾向于初、中等教育。

（二）地區(qū)間分配不均衡問題較為突出

教育投入在東西部地區(qū)間的差距凸顯我國財政性教育經(jīng)費投入的不均衡。從表2分析可知，2005、2010、2013年我國東部12個省市教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費比例平均超過50%，而西部12個省市教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費比例平均僅為27.12%，中部6省教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費比例平均為20.70%。

根據(jù)東中西部分類，東部地區(qū)12個省市（北京、河北省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南?。?，中部地區(qū)6個省市（山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南?。?，西部地區(qū)12個省市（重慶市、四川省、云南省、貴州省、陜西省、寧夏省、甘肅省、青海省、內(nèi)蒙古、廣西、新疆、西藏）。

從表3可以看出，盡管近年來政府加大了對薄弱地區(qū)教育經(jīng)費的投入力度，但是經(jīng)費的地區(qū)間的投入差異仍然巨大，尤其是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，生均教育事業(yè)費用地區(qū)差異最為明顯，東部地區(qū)最高，西北地區(qū)最低。國家將資金更多的投入到東部省份，使本來教育發(fā)展優(yōu)于中西部地區(qū)的東部省份更加繁榮，東部與中西部的差距越來越大。在教育經(jīng)費投資總量一定的情況下，國家對中西部地區(qū)教育財政投入力度還很不夠，不足以支撐中西部地區(qū)教育事業(yè)的跨越式發(fā)展，追趕東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

（三）城鄉(xiāng)間義務(wù)教育分配不均衡依然嚴(yán)重

國家財政性教育經(jīng)費在持續(xù)增加，農(nóng)村教育經(jīng)費也在大幅度增長。但從教育公平角度來看尚存不足，城鄉(xiāng)之間的投入差異始終存在。由表4可以看出，2009-2013年國家對中小學(xué)教育經(jīng)費的投入力度在逐年增加，全國小學(xué)階段的生均財政性教育經(jīng)費由3357.92元增加到6901.77元，初中階段的生均財政性教育經(jīng)費由4331.62元增加到9258.37元。但如果把城鎮(zhèn)和農(nóng)村分開來看，農(nóng)村初、中等教育生均經(jīng)費一直低于城鎮(zhèn)學(xué)校。這就是說，政府對城鄉(xiāng)之間的教育經(jīng)費投入一直是非均衡化的。

城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入上的差異，在很大程度上決定了城鄉(xiāng)辦學(xué)條件的差異。從表5我們可以看出，2013年在小學(xué)階段生均學(xué)校占地面積方面，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生生均用地要高于城市，這是由于城市土地資源短缺、人均占地面積小所致，在這方面農(nóng)村學(xué)校要優(yōu)越于城市學(xué)校。但僅此而已，更多的是農(nóng)村學(xué)校教育資源落后于城市。首先，信息化教學(xué)資源配置差距較大。城市小學(xué)生均計算機(jī)為0.11臺，而農(nóng)村小學(xué)生均則為0.06臺，前者是后者的2倍。其次，城鄉(xiāng)小學(xué)的實驗實習(xí)設(shè)備存在的差距大。城市小學(xué)生均專業(yè)實驗設(shè)備價值為0.1221萬元，而農(nóng)村小學(xué)生均則為0.0539萬元；另外，2013年農(nóng)村小學(xué)生均危房面積達(dá)到了0.62平方米，遠(yuǎn)高于城市小學(xué)生均0.08平方米，這表明農(nóng)村小學(xué)校舍安全問題比城市嚴(yán)重得多。

另外，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育非常薄弱，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對學(xué)前教育重要性的認(rèn)識不足，對學(xué)前教育的支持力度不夠，甚至放棄經(jīng)費上的統(tǒng)籌和管理。由于缺乏經(jīng)費投入，農(nóng)村幼兒園辦學(xué)條件很差，管理混亂，極大影響了農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。當(dāng)前國家也將發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，提高農(nóng)村學(xué)前教育普及程度作為重要的任務(wù)，但現(xiàn)有的經(jīng)費分配對農(nóng)村學(xué)前教育的支持力度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（四）校際間分配不均衡日益明顯

優(yōu)質(zhì)教育資源短缺，盡管政府對薄弱學(xué)校提供了專項資金進(jìn)行支持，幫助其改善教學(xué)環(huán)境，優(yōu)化辦學(xué)環(huán)境，改進(jìn)教學(xué)質(zhì)量，但是由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校間存在較大的差距。尤其是義務(wù)教育階段，財政性教育經(jīng)費投入相對不足，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源缺乏，各地出現(xiàn)“擇校熱，擇校難”等現(xiàn)象，這種現(xiàn)象破壞了教育公平，通過對教育資源分配的不均，加大了校際與受教育者間的差距，從而造成受教育者的兩極分化。為使教育資源均等化，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》制定了針對義務(wù)教育階段各個學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，利用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)減小或者消除學(xué)校間的鴻溝，這需要進(jìn)一步加大教育經(jīng)費的投入水平。

二、財政性教育分配存在的問題

（一）三級教育分配結(jié)構(gòu)與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)

世界大多數(shù)國家教育經(jīng)費的分配結(jié)構(gòu)是一種“寶塔型”，即基礎(chǔ)教育的投入最多，越往上級到高等教育的投入越少。美國2000年教育經(jīng)費投入占其GDP 的比重為6.6%，其中小學(xué)及中學(xué)教育經(jīng)費投入占3.9%，高等教育投入占2.7%。目前我國三級教育支出總量結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出向初等教育與中等教育傾斜的變化趨勢，但這種變化只是在2000年之后才緩慢出現(xiàn)高等教育的生均經(jīng)費比值明顯下降的狀況。這種變化表明我國三級教育分配之間的差距呈縮小的趨勢，我國教育事業(yè)取得了很大的進(jìn)步。但這種分配結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化與我國處于社會主義初級階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際需求并不相適應(yīng)，隨之也帶來了一些問題。比如在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，對基礎(chǔ)教育的投入偏低，這直接導(dǎo)致基礎(chǔ)教育的長期落后，進(jìn)而影響高等教育質(zhì)量的提高。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家又加大了對基礎(chǔ)教育的經(jīng)費投入的力度，而高等教育的經(jīng)費投入幾乎沒有變化，實際上就是減少了對高等教育的投入，因此帶來了高校擴(kuò)招后教學(xué)資源緊缺，壓力轉(zhuǎn)嫁到大學(xué)生家庭的身上。

（二）教育不公平現(xiàn)象突出

我國教育事業(yè)在取得重大成就的同時存在著十分嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的教育不公平、地區(qū)之間的教育不公平、階層之間的教育不公平以及校際之間的教育不公平。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的不斷拉大以及農(nóng)村教育資源的相對不足，城鄉(xiāng)教育公平問題日益凸顯出來；中西部地區(qū)對義務(wù)教育的投入不足，導(dǎo)致學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)薄弱、師資水平較差，這必然會不利于義務(wù)教育整體質(zhì)量的提高；義務(wù)教育階段的“擇校熱”，加劇了學(xué)校的社會分層作用，不同群體子女從小學(xué)到初中，階層差距明顯加大。優(yōu)質(zhì)教育資源的獲得表現(xiàn)出顯著的階層差距，優(yōu)勢階層的子女和城鎮(zhèn)戶口的學(xué)生更多地集中在重點學(xué)校，而弱勢階層的子女和農(nóng)村戶口的學(xué)生更多地進(jìn)入普通學(xué)校或者薄弱學(xué)校學(xué)習(xí)。

（三）財政性教育經(jīng)費投入不足

從財政性教育經(jīng)費投入規(guī)模來看，與發(fā)達(dá)國家相比仍有差距，仍需要進(jìn)一步加大投入。4%的目標(biāo)自1993年提出，2005年國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例不到3%，直到2012年我國才實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。目前，發(fā)達(dá)國家的教育財政支出占GDP的比重平均為5.1%，我國較低的占比說明，在我國近年來GDP高速增長的情況下，我國教育支出未能與經(jīng)濟(jì)同步增長或優(yōu)于經(jīng)濟(jì)增長。因此，加大教育財政投入十分必要。

三、后4%時代，優(yōu)化財政性教育經(jīng)費分配的建議

我國在2012年實現(xiàn)4%，但這僅僅是一個讓我國教育更上一層樓的起點，我們不可以把 4%當(dāng)成一個政績目標(biāo)，要把4%用在刀刃上，讓每一分錢都發(fā)揮其應(yīng)有的價值，因此要實現(xiàn)合理的教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)比實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占GDP的4%還要難。根據(jù)本文的實證研究，對后4%時代我國財政教育經(jīng)費三級分配提出以下四點建議：

第一，應(yīng)繼續(xù)加大財政性教育經(jīng)費的投入

我國財政性教育經(jīng)費支出占GDP比重遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家水平，對于同樣處于中等收入水平的金磚國家來說，其公共教育支出占本國GDP的比重一路攀升，從2001年的4%波動上升到2010年的5%左右。因此，對于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的中國而言，教育支出未能與經(jīng)濟(jì)同步增長或優(yōu)于經(jīng)濟(jì)增長。因此，加大教育財政投入十分必要。

第二，推進(jìn)我國普通高等學(xué)校教育經(jīng)費投入多元化體系的構(gòu)建

在我國，高等教育資金來源的重要力量仍然是政府財政支出，但是僅僅靠財政支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)前，很多國家的高校經(jīng)費來源渠道己經(jīng)十分廣泛，我國也要逐步建立起政府、社會、家庭和個人的合理分擔(dān)機(jī)制，要保持國家財政對高等教育的支出，進(jìn)一步改革辦學(xué)體制，徹底改革政府包攬辦學(xué)的格局，引進(jìn)市場機(jī)制，切實保障我國普通高等學(xué)校教育大規(guī)模擴(kuò)招和進(jìn)一步發(fā)展所需的教育經(jīng)費投入，推動我國普通高等學(xué)校教育事業(yè)的順利發(fā)展。實行全社會參與戰(zhàn)略，擴(kuò)大非政府投資規(guī)模，更多的鼓勵社會資金來發(fā)展高等教育，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，將節(jié)約的財政教育資金支出到社會效益較高的初、中等教育中去，以實現(xiàn)三級教育支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

第三，建立公正的教育經(jīng)費分配機(jī)制

公平的教育經(jīng)費分配機(jī)制也是確保我國教育經(jīng)費穩(wěn)定持續(xù)增加的一個重要條件，目前我國教育經(jīng)費的不公平非常嚴(yán)重，導(dǎo)致教育經(jīng)費的使用效率大打折扣。未來我國教育經(jīng)費的撥款應(yīng)將公平置于一個更加重要的問題，未來學(xué)前教育、職業(yè)教育以及鄉(xiāng)村的教育、西部地區(qū)的教育應(yīng)該是財政性教育經(jīng)費支出的一個重點，實現(xiàn)教育經(jīng)費的公平是未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)教育經(jīng)費不斷增加的一個主要誘因。而為了確保教育經(jīng)費分配的公平，對于目前日益加劇的教育不公平應(yīng)堅決加以遏制，國家應(yīng)按照學(xué)生數(shù)量來進(jìn)行教育經(jīng)費的劃撥，對于貧困生應(yīng)加大幫扶支持力度。

第四，完善相關(guān)法律規(guī)范

通過完善教育經(jīng)費投入增長的相關(guān)法律規(guī)范，為教育經(jīng)費的支出增長提供一個法律層面的保障是確保教育經(jīng)費增長的現(xiàn)實選擇。完善相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)從兩個方面著手：一方面是就是法律內(nèi)容的細(xì)化，針對目前籠統(tǒng)性的法律內(nèi)容進(jìn)一步的細(xì)化，這樣才能保證法律的可操作性，舉例而言，《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費支出增長，增長多少應(yīng)明確的規(guī)定，可以將增長速度規(guī)定為不低于財政收入增長速度或者經(jīng)濟(jì)增長速度，這樣的一個明確性指標(biāo)在具體的實施中更具有可操作性。另外一方面就是應(yīng)提升法律層次，部門的法律規(guī)章在強(qiáng)制性的約束教育經(jīng)費增長方面的效力不足，通過提升法律層次可以彌補這一點。通過在法律內(nèi)容以及法律層面兩個角度來進(jìn)行相關(guān)法律規(guī)范的完善，可以讓財政性教育經(jīng)費的持續(xù)增長能夠做到有法可依。

四、小結(jié)

在后4%時代，應(yīng)繼續(xù)加大我國財政性教育經(jīng)費的總量投入，來不斷提高我國教育不足的現(xiàn)狀，使之與國家財政支出同步增長，從而達(dá)到與我國經(jīng)濟(jì)相匹配的財政性教育經(jīng)費占比。在目前財政投入不足的情況下，將資金進(jìn)行合理的分配，改善目前的分配結(jié)構(gòu)，加快縮小各級各類分配差距，對促進(jìn)教育公平來說意義重大，有利于加快我國教育事業(yè)的健康發(fā)展。

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