環(huán)境污染第三方治理的困境及法制完善

任卓冉

摘 要：環(huán)境污染第三方治理的興起標志著治污模式從單向管制型向公私合作型轉(zhuǎn)變，是國家治理體系與能力現(xiàn)代化的必然要求。第三方治理通過契約形式，拓展了環(huán)境污染治理參與主體的范圍，要求對政府、排污企業(yè)、環(huán)境服務(wù)公司、公眾的環(huán)境治理角色與功能進行重新配置。環(huán)境污染第三方治理在我國實踐中已有較大發(fā)展，同時面臨諸多困境。為了推進和規(guī)范環(huán)境污染第三方治理，我國應(yīng)通過立法完善環(huán)境服務(wù)市場的配套制度，建立全國統(tǒng)一的政府環(huán)境監(jiān)管體系，明確環(huán)境服務(wù)合同責任劃分，構(gòu)建體現(xiàn)共治理念的公眾環(huán)境參與機制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染；第三方治理；公私合作

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0049-06

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。2015年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，明確了環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)思想和政策導(dǎo)向。目前，環(huán)境污染第三方治理實踐在我國很多地方開展，但環(huán)境污染第三方治理的內(nèi)涵、參與主體、功能等并無法律規(guī)范予以明確，以致相關(guān)實踐面臨許多困境。鑒于此，本文探討環(huán)境污染第三方治理的法律制度完善，以期為相關(guān)實踐提供支撐和引導(dǎo)。

一、環(huán)境污染第三方治理的產(chǎn)生與發(fā)展

國際上環(huán)境污染治理模式經(jīng)歷了兩次大的轉(zhuǎn)變。第一次是PPP原則的確立。PPP原則（Polluter Pays Principle），即“誰污染，誰治理”的污染者負擔原則。該原則將過去由國家與社會承擔的一部分環(huán)境污染治理責任轉(zhuǎn)移給污染者，由污染者補償其行為導(dǎo)致的環(huán)境損害和資源浪費。該原則在1972年提出后，獲得國際社會的普遍認同，我國也將其納入環(huán)境法中，并據(jù)此建立了排污收費、環(huán)境損害賠償?shù)戎贫?，進而形成了以政府管制為主導(dǎo)的環(huán)境行政模式，由行政機關(guān)通過設(shè)置環(huán)境標準、實施環(huán)境行政許可等措施監(jiān)管排污企業(yè)及其他環(huán)境污染主體承擔污染治理責任。這種污染治理模式在短期內(nèi)收到了較好的效果，推動了自然資源的合理利用及環(huán)境損害的減少。然而，隨著市場規(guī)模的擴大及污染物種類和總量的增加，這種模式的一元性、單向性弊端逐漸暴露。一方面，這種模式極度依賴政府的治污意志：政府對環(huán)境保護重視越深，環(huán)境管制就越嚴，反之則越弱。政府對環(huán)境污染的認知有限、財政能力有限，難以實現(xiàn)全面、有效的監(jiān)管。另一方面，企業(yè)以利潤最大化為目標，常常漠視或回避污染治理。并且，不同企業(yè)的經(jīng)濟實力與技術(shù)水平以及排污種類與數(shù)量不同，不加區(qū)分地要求其自力治污，會導(dǎo)致企業(yè)負擔較重且治污效率較低。由于缺乏正常的利益訴求與反饋渠道，企業(yè)往往致力于“虜獲”政府或與之合謀，治污效果更難保證。在這種情勢下，環(huán)境

污染治理模式發(fā)生了第二次轉(zhuǎn)變，即由PPP原則轉(zhuǎn)向PPP模式。PPP模式即政府與社會資本合作（Public Private Partnership），通稱“公私合作模式”。這種模式使企業(yè)、專業(yè)化機構(gòu)等非政府主體掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在促進政府部門履行公共職能的同時使民營部門獲益。在這種模式下，公私雙方以契約形式實現(xiàn)利益共享、風險共擔，政府在管制中納入社會與市場因素，私人主體從純粹的市場逐利型向參與提供公共服務(wù)型轉(zhuǎn)換。PPP模式是世界各國環(huán)境治理的主要探索方向，我國也有所嘗試。如2002年12月原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，允許外資企業(yè)和民營企業(yè)在污水與垃圾處理等市政公用設(shè)施項目中公平競爭。

環(huán)境污染第三方治理是PPP模式的典型體現(xiàn)，指排污者繳納或按合同約定支付費用，由第三方（通常是專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司）進行污染治理。環(huán)境污染第三方治理包括政府委托第三方治理與排污企業(yè)委托第三方治理兩種類型。通過與環(huán)境服務(wù)公司合作，社會資本和市場因素參與到環(huán)境治理過程中，政府與排污企業(yè)都超越了自力治污的不足。政府委托治理使污染治理市場化，排污企業(yè)委托治理使工業(yè)污染治理向“污染者付費，專業(yè)化治理”的污染治理市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

理論上講，第三方力量的引入可以解決環(huán)境污染治理行政管制模式的一元性與單向性問題，有利于提高政府執(zhí)行力與公信力，保證治污效果。同時，由環(huán)境服務(wù)公司提供專門、有償?shù)奈廴局卫矸?wù)，使得政府與排污企業(yè)的直接治污責任轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟責任，政府因此減輕了治污壓力，排污企業(yè)因此走出了被動守法及自力治污投入大、效果差的困局。環(huán)境服務(wù)公司基于市場競爭壓力與利益最大化追求，會不斷改進技術(shù)，從而推動環(huán)?？萍紕?chuàng)新，帶動環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展。實踐中，政府委托第三方治理產(chǎn)生較早，正蓬勃發(fā)展。企業(yè)委托第三方治理主要包括委托治污與托管運營兩類，多適用于大型工業(yè)企業(yè)及工業(yè)集中園區(qū)的污染治理，目前已有多個成功案例。

二、環(huán)境污染第三方治理的內(nèi)涵與主體

1.環(huán)境污染第三方治理的內(nèi)涵

環(huán)境污染第三方治理以契約為基礎(chǔ)，通過合同來確定當事各方的污染治理權(quán)責。根據(jù)當事方的不同，可以將環(huán)境污染第三方治理合同分為環(huán)境服務(wù)行政合同與環(huán)境服務(wù)民事合同兩大類。前者是政府為治理環(huán)境污染，通過行政委托、特許經(jīng)營、政府采購等方式與環(huán)境服務(wù)公司簽訂的合同；后者是企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司就污染防治或生態(tài)保護與修復(fù)簽訂的合同。從實踐中這兩類合同的簽訂及其內(nèi)容來看，環(huán)境污染第三方治理可從以下三個方面理解。

首先，環(huán)境污染第三方治理以合作為核心。由于專業(yè)治污第三方的介入，環(huán)境污染治理從傳統(tǒng)的單向管制模式向多元合作模式轉(zhuǎn)變。環(huán)境污染第三方治理當事各方基于自愿與合意而訂約，合同的目的與政府欲達成的環(huán)境治理目標相一致。由于環(huán)境利益的公共性，這種合作有三大特點：一是污染治理義務(wù)主要由環(huán)境服務(wù)公司承擔；二是在常規(guī)的履約與合作之外，環(huán)境服務(wù)公司與排污企業(yè)要遵守特定的管理、規(guī)制規(guī)則，并接受行政機關(guān)的檢查與監(jiān)督；三是在一定程度上，環(huán)境服務(wù)公司與排污企業(yè)還要執(zhí)行公法上約束公權(quán)力的相關(guān)規(guī)定，如行為公開透明、接受社會公眾和媒體監(jiān)督等。

其次，環(huán)境污染第三方治理以利益均衡為保障。環(huán)境污染第三方治理采用合同形式達到公益目的，試圖保障公益與私益之間的平衡。一方面，環(huán)境利益在第三方治理中處于基礎(chǔ)性地位，治理污染、保護環(huán)境是第三方治理合同的目的并決定企業(yè)利益的范圍。另一方面，第三方治理必須保證企業(yè)有一定的盈利空間。排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司都以獲得利潤為驅(qū)動，如果利益空間被過度擠壓，就不利于污染治理及環(huán)境服務(wù)市場發(fā)展。簡言之，國家的環(huán)境治理行為必須得到私主體的配合才能達到目的，私主體必須擔負公共環(huán)境保護責任才能獲得合法利益。如果在第三方治理的過程中，利益均衡狀態(tài)未能形成或被打破，就可能導(dǎo)致環(huán)境損害。

最后，環(huán)境污染第三方治理以多元共治為導(dǎo)向。環(huán)境污染第三方治理基于公私合作，給私人資本、社會力量提供了參與污染治理的渠道，第三方的介入在一定程度上分擔了政府環(huán)境管理職責。環(huán)境服務(wù)公司與政府及排污企業(yè)之間的合同關(guān)系，以及合同各方與公眾之間的合同外部社會關(guān)系，有助于實現(xiàn)污染治理目標，同時規(guī)范公權(quán)力運行，激發(fā)多元主體參與污染治理的積極性和活力，促進環(huán)境保護模式從依靠國家與企業(yè)進行管理向發(fā)動社會合力進行治理轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代行政法以公私合作為基礎(chǔ)進行契約式管制的進路，就體現(xiàn)了多元共治的導(dǎo)向。

2.環(huán)境污染第三方治理的主體

對主體及其角色的認定是建立系統(tǒng)性制度的基礎(chǔ)。環(huán)境污染第三方治理拓展了污染治理的主體范圍，政府、排污企業(yè)、環(huán)境服務(wù)公司、公眾在污染治理中的角色都將重新配置。

政府從過去單一的行政管制者向監(jiān)督引導(dǎo)者與合同當事方轉(zhuǎn)變，其作用更為積極，角色與功能更加靈活多樣。在企業(yè)委托第三方治理中，政府主要承擔監(jiān)督者、指導(dǎo)者、政策推動者、關(guān)系協(xié)調(diào)者的角色。我國環(huán)境服務(wù)市場的發(fā)展尚不充分，嚴格的政府監(jiān)督是排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司履約的主要外部驅(qū)動力。政府作為環(huán)境公共利益的代表，要通過行使環(huán)境管理權(quán)，對排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司的履約情況進行監(jiān)督，如定期檢查治污效果，監(jiān)督治污設(shè)施的建設(shè)與運行情況，對因環(huán)境服務(wù)瑕疵導(dǎo)致環(huán)境污染的情況進行處置等。同時，政府要制定環(huán)境污染第三方治理的實施規(guī)則，為環(huán)境服務(wù)合同的履行及第三方治理的推廣創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。此外，政府還要幫助排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司理順關(guān)系，調(diào)解二者之間的糾紛。在政府委托第三方治理中，政府既是監(jiān)督者、引導(dǎo)者，又是合同相對方。盡管政府在此類合同中起主導(dǎo)作用，但其仍需遵守市場規(guī)則與合同原則，如履行承諾、支付對價、兼顧個人利益和整體利益、進行違約救濟和實際補償?shù)取?/p>

排污企業(yè)從被管理者和責任承擔者向更為豐富的角色轉(zhuǎn)變，既是合同當事方又是行政管理相對人。作為合同當事方，排污企業(yè)承擔委托者和監(jiān)督者的角色，通過簽訂合同將自己應(yīng)承擔的污染治理責任委托給環(huán)境服務(wù)公司履行，根據(jù)治理效果支付相應(yīng)的費用。基于責任共擔關(guān)系，排污企業(yè)將對環(huán)境服務(wù)公司的治污水平、治污效果、經(jīng)營狀況等進行監(jiān)督，防止對方騙取合同利益或虛假治理。作為行政管理相對人，排污企業(yè)要接受政府的管制，遵守相關(guān)法律政策，并對因污染治理不當所產(chǎn)生的二次污染承擔相應(yīng)的責任。相較于傳統(tǒng)的環(huán)境管制模式，環(huán)境污染第三方治理模式下排污企業(yè)的治污方式選擇更加多樣化。目前我國對第三方治污并無強制性要求，環(huán)境服務(wù)合同以當事方自愿締結(jié)為前提，由污染治理成本與效益決定的內(nèi)生動力是影響排污企業(yè)進行角色選擇的主要因素。

環(huán)境服務(wù)公司作為新的參與主體，與排污企業(yè)的角色類似，既是合同當事方又是行政管理相對人，承擔主要治污責任。作為合同當事方，環(huán)境服務(wù)公司是被委托者和監(jiān)督者。其接受排污企業(yè)或政府的委托，利用專業(yè)技術(shù)治理環(huán)境污染并根據(jù)污染治理效果收取相應(yīng)的費用。在污染治理過程中，環(huán)境服務(wù)公司監(jiān)督排污企業(yè)是否依合同約定的數(shù)量、種類、濃度等排放污染物，并采取措施防止排污企業(yè)偷排漏排。作為行政管理相對人，環(huán)境服務(wù)公司要依法接受政府監(jiān)管。

公眾從環(huán)境風險與損失承擔者向污染治理參與者轉(zhuǎn)變。從污染治理的角度看，公眾主要包括兩類：一類是環(huán)境污染直接涉及的人群，另一類是普通公民。前者是某一環(huán)境污染事件中的受害者，后者是理論上環(huán)境風險的承受者。在傳統(tǒng)治污模式中，普通公民一般作為被動的結(jié)果接受者，有時轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴臼芎φ咦匪鲹p害賠償。在環(huán)境污染第三方治理（尤其是政府委托治理）中，公眾除擁有訴權(quán)外，還作為參與者在污染治理過程中享有知情權(quán)和決策參與權(quán)，并有權(quán)對政府、排污企業(yè)、環(huán)境服務(wù)公司的治理方案及治理成效進行監(jiān)督。

以上分析展示了環(huán)境污染第三方治理中政府、排污企業(yè)、環(huán)境服務(wù)公司、公眾之間的關(guān)系（如圖1所示）?？梢园l(fā)現(xiàn)，相關(guān)主體的角色更加明確合理，彼此間的監(jiān)督與合作增強，有利于治理取得實效。

三、環(huán)境污染第三方治理面臨的困境

由于相關(guān)法律制度滯后，要在現(xiàn)實層面實現(xiàn)上述主體的污染治理角色轉(zhuǎn)變，還面臨諸多困境。

1.環(huán)境服務(wù)市場競爭機制尚不成熟

我國環(huán)境服務(wù)市場起步較晚，目前尚不成熟，亟須法律的引導(dǎo)與支持。在目前的法制架構(gòu)下，環(huán)境服務(wù)市場發(fā)展主要存在以下問題。第一，市場準入條件過低。我國第三方治污企業(yè)主要是從環(huán)境污染防治設(shè)備生產(chǎn)商轉(zhuǎn)型而來，一些企業(yè)集團的專業(yè)化治污子公司占據(jù)了主要的治污市場份額，外資企業(yè)以其治污技術(shù)和資本優(yōu)勢也具有較強的市場競爭力。為了發(fā)展國內(nèi)獨立的治污企業(yè)，環(huán)保部于2014年7月發(fā)布《關(guān)于廢止〈環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法〉的決定》，廢止了相關(guān)行政許可審批手續(xù)，降低了環(huán)境服務(wù)公司的準入門檻。目前，環(huán)境服務(wù)公司良莠不齊，環(huán)境污染治理價格體系尚未形成，極易出現(xiàn)低價惡性競爭，進而大大增加委托治理方與被委托方的法律風險。第二，第三方治污企業(yè)融資困難。根據(jù)“三同時”原則，我國建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施應(yīng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用，治污設(shè)施應(yīng)當符合經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或閑置。實踐中環(huán)境服務(wù)公司的治污設(shè)施往往附著于排污企業(yè)的主體設(shè)施，不能用于抵押貸款。對于前期投入巨大的環(huán)境服務(wù)公司而言，融資困難是其發(fā)展的主要障礙之一。第三，信息交流機制缺失。環(huán)境污染第三方治理中，委托方與環(huán)境服務(wù)公司是利益共享、風險共擔的合作關(guān)系。任何一方如果不了解對方的經(jīng)營能力和管理狀況，都將面臨合同目的落空的風險。相對于政府委托治理，企業(yè)委托治理中各方面臨的風險更大。由于信息交流機制缺失，環(huán)境服務(wù)公司的治污技術(shù)水平與融資狀況，排污企業(yè)的經(jīng)營與信用狀況，對彼此而言都是未知的。為了降低成本、提高利潤，雙方都有可能采取自利性措施，如排污企業(yè)超排偷排，環(huán)境服務(wù)公司虛假治理等，由此不可避免引發(fā)糾紛。在不成熟的環(huán)境服務(wù)市場中，因信息辨別與傳遞而增加的污染治理成本及法律風險，將對第三方污染治理的推廣產(chǎn)生較大影響。

2.政府監(jiān)管機制存在漏洞

在環(huán)境服務(wù)市場發(fā)展成熟、合理的價格體系形成之前，第三方治污的內(nèi)生動力不足，政府監(jiān)管是合同雙方履約的重要推動力。另外，基于理性經(jīng)濟人理論，排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司都以利潤最大化為目標，有可能采取合謀的形式，少治理或不治理污染并逃避政府監(jiān)管。新的環(huán)境污染治理模式帶來了新情況新問題，政府監(jiān)管機制卻未隨之轉(zhuǎn)型，主要存在以下缺陷。第一，監(jiān)管的一致性與有效性不足。過去存在的環(huán)境監(jiān)管手段單一、監(jiān)管效力不足等問題，隨著2015年我國《環(huán)境保護法》修訂有所改善，但由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標準，地方政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況在不同時段對污染治理有不同要求，懲罰措施存而不用的情況并不罕見。第二，事后監(jiān)管使政府負擔過重。環(huán)境污染第三方治理雖然有助于政府加強集中監(jiān)管，但環(huán)境服務(wù)公司的引入增加了監(jiān)管的復(fù)雜性與工作量。排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司合作治污有利于互相監(jiān)督，但雙方同為行政管理相對人，有可能合謀而增加監(jiān)管的難度。目前，政府環(huán)境監(jiān)管手段以事后懲罰與補救為主，監(jiān)管壓力較大。第三，個別監(jiān)管措施不當。我國既有的環(huán)境污染監(jiān)管措施還未隨著治污模式的轉(zhuǎn)型而發(fā)生相應(yīng)的改變。如在排污費的收取上，根據(jù)國務(wù)院2003年發(fā)布的《排污費征收使用管理條例》，排污者自建治污設(shè)施的，無須繳納排污費，除此之外無須繳納排污費的情況僅有采用第三方治理模式進行城市污水集中處理，而不包括其他環(huán)境服務(wù)。但在第三方治理模式下，排污費的收取是否應(yīng)以委托治理后的最終排放情況為依據(jù)，現(xiàn)有排污費制度未予明確。第四，缺少對政府監(jiān)管的監(jiān)督。目前，政府監(jiān)管缺位、執(zhí)法不力問題頻繁發(fā)生，政府及其工作人員被排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司“虜獲”的現(xiàn)象并不罕見，但法律制度層面對政府監(jiān)管尚缺乏必要的監(jiān)督手段。第五，政府監(jiān)管角色需轉(zhuǎn)換。在環(huán)境污染第三方治理中，政府不僅是管理者，還是合同當事方，如何理順這兩種角色之間的關(guān)系，進行相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變是亟須解決的問題。

3.委托治理責任劃分不清

在傳統(tǒng)污染治理模式中，排污企業(yè)作為環(huán)境污染治理責任承擔者，在出現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)現(xiàn)象時承擔損害賠償責任，并作為行政管理相對人對其違法行為接受相關(guān)部門的行政處罰。第三方治污模式改變了傳統(tǒng)模式中的單向責任關(guān)系，在環(huán)境侵權(quán)法律關(guān)系與行政管理法律關(guān)系之外引入了環(huán)境服務(wù)合同法律關(guān)系，使法律責任問題更為復(fù)雜。問題的焦點在于，合同法律關(guān)系中的新主體（環(huán)境服務(wù)公司）違約時，其與排污企業(yè)之間的環(huán)境侵權(quán)責任和行政法律責任如何劃分。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，在侵權(quán)法律關(guān)系中，排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司對受害人承擔不真正連帶責任，因環(huán)境服務(wù)公司的過錯造成損害的，排污企業(yè)賠償后可向環(huán)境服務(wù)公司追償。這種責任劃分雖然便于受害者確認責任承擔者且有利于降低排污企業(yè)逃避監(jiān)管、違法排污的可能性，但存在明顯的問題。排污企業(yè)不管是否履行環(huán)境服務(wù)合同，均需承擔不利后果，即使環(huán)境損害是由環(huán)境服務(wù)公司的違約行為造成的，排污企業(yè)也只能事后追償，這使排污企業(yè)承擔的責任風險過大。在環(huán)境服務(wù)市場發(fā)展尚不成熟的階段，過高的責任風險不利于排污企業(yè)選擇第三方治污模式。另外，我國《環(huán)境保護法》第65條規(guī)定環(huán)境服務(wù)公司應(yīng)因其環(huán)境損害行為而接受處罰，但沒有對其環(huán)境行政責任進行詳細規(guī)定。實踐中對于同一違法事實，環(huán)境服務(wù)公司與排污企業(yè)的行政責任應(yīng)如何劃分，出現(xiàn)重復(fù)行政處罰問題時如何處理等，相關(guān)問題亟待依法解決。

4.公眾參與權(quán)利未充分落實

公眾參與是多元共治理念的體現(xiàn)，我國2015年修訂的《環(huán)境保護法》設(shè)有專章保護公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但實踐中公眾在環(huán)境污染治理中的作用尚未得到充分發(fā)揮。主要存在以下問題：一是公眾監(jiān)督渠道不明。在傳統(tǒng)環(huán)境污染治理模式中，政府作為公共利益代表處于主導(dǎo)地位，公眾參與主要以行使訴權(quán)的形式表現(xiàn)出來。這一方面造成公眾對政府保護環(huán)境的過度依賴，使政府以有限的資源承擔無限的環(huán)境治理責任，極易造成政府公信力下降；另一方面導(dǎo)致政府環(huán)境行政缺少監(jiān)督與制約，可能出現(xiàn)執(zhí)法不力、被私主體“虜獲”或向企業(yè)“設(shè)租”的現(xiàn)象，從而使環(huán)境治理效果得不到保證。二是社會資源未得到充分調(diào)動。環(huán)境污染第三方治理將社會資本引入環(huán)境治理中，是對社會資源加以利用的表現(xiàn)，但要構(gòu)建以市場化、社會化為基礎(chǔ)的污染治理制度，僅此遠遠不夠。在科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、人才智力支撐等方面，環(huán)保NGO、專業(yè)協(xié)會、高校等機構(gòu)的參與還存在較大空間。

四、我國環(huán)境污染第三方治理的法律制度完善

我國可以考慮從市場培育、政府監(jiān)管、責任劃分、公眾參與四個方面完善環(huán)境污染第三方治理立法，建立健全相關(guān)制度。

1.完善環(huán)境服務(wù)市場的配套制度

第一，改進環(huán)境服務(wù)市場準入機制。針對當前第三方治污企業(yè)準入門檻過低的現(xiàn)實，為避免魚龍混雜、無序競爭導(dǎo)致虛假治污、治污效果不達標等情況出現(xiàn)，要通過立法重新設(shè)計環(huán)境服務(wù)公司的市場準入條件與標準，包括對其資質(zhì)、技術(shù)、經(jīng)濟狀況、信用狀況等方面進行審查，保證其運營成本與利潤維持在合理水平內(nèi)，促進環(huán)境服務(wù)市場良性發(fā)展。第二，完善環(huán)境服務(wù)資金扶持機制。對于前期投資較大、業(yè)務(wù)量較少、具有一定公共屬性的第三方治污企業(yè)，政府要在經(jīng)濟上予以扶持。如允許環(huán)境服務(wù)公司以治污合同中的收費權(quán)為抵押獲得銀行貸款；設(shè)立專項污染治理基金為環(huán)境服務(wù)公司提供長期低息或無息貸款；給予環(huán)境服務(wù)公司一定的稅收優(yōu)惠等。第三，構(gòu)建環(huán)境服務(wù)信用評價機制。對環(huán)境服務(wù)公司的技術(shù)水平及治污能力進行評價，有利于政府和排污企業(yè)選擇適當?shù)暮献鲗ο螅档托畔贤ǔ杀九c法律風險。具體措施包括：建立誠信檔案和信用名單，對環(huán)境服務(wù)公司的治污成效進行記錄并定期公開，將治污效果好、信譽有保障的企業(yè)納入白名單予以公布，將服務(wù)質(zhì)量差、有多次違法行為的環(huán)境服務(wù)企業(yè)降低信用等級或列入黑名單予以公布，并限制其獲得資金扶持、享受優(yōu)惠政策的資格。同樣，還可以建立排污企業(yè)的評價體系，對排污企業(yè)的信用及其是否有環(huán)境違法行為進行記錄并予以公布。

2.建立適應(yīng)環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管體系

第一，建立統(tǒng)一的污染治理標準。國家層面要出臺統(tǒng)一、完整的第三方污染治理標準，各地據(jù)此進行監(jiān)管。為避免政府對污染治理的過度影響，可由民間對污染監(jiān)測具有專業(yè)技術(shù)和能力的第三方機構(gòu)對治污效果進行監(jiān)督評價。第二，強化環(huán)境監(jiān)管的事前性與指導(dǎo)性。針對環(huán)境治理主體多元化的現(xiàn)實，政府要改變管制思維，增強指導(dǎo)者的角色意識。例如，可以發(fā)布第三方污染治理合同藍本，對特定污染物的種類、排污總量以及污染治理期限、違約責任等作出明確規(guī)定，其他事項由訂約雙方根據(jù)自身情況協(xié)議確定。第三，改進環(huán)境監(jiān)管措施。為了推進環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展，政府要對部分環(huán)境監(jiān)管措施作適當調(diào)整。例如，在排污費制度中將委托第三方治理的情況納入免繳或少繳的情形并調(diào)整收費方法，在“三同時”制度中將排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司合作作為防治污染的適當手段。第四，協(xié)調(diào)政府在環(huán)境污染第三方治理中的雙重角色。一方面，政府應(yīng)作為監(jiān)督者、指導(dǎo)者、政策推動者對環(huán)境服務(wù)市場和第三方治污企業(yè)進行引導(dǎo)；另一方面，政府作為合同相對方應(yīng)尊重市場規(guī)律，根據(jù)污染治理成效支付相應(yīng)的報酬。

3.明確環(huán)境服務(wù)合同的責任劃分

第一，平衡排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)的責任風險。針對排污企業(yè)承擔的責任風險過高的問題，有學(xué)者主張適用我國《侵權(quán)責任法》第28條的規(guī)定，即“損害是因第三人造成的，第三人應(yīng)當承擔侵權(quán)責任”，由環(huán)境服務(wù)公司賠償由其造成的損害。這有利于平衡排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司的責任風險，有利于環(huán)境服務(wù)市場的發(fā)展。然而在現(xiàn)實中，受害者很難區(qū)分損害是由排污企業(yè)還是由環(huán)境服務(wù)公司的違約行為造成的。鑒于此，筆者建議我國《侵權(quán)責任法》第65條適當放寬“污染者”的范圍，規(guī)定在具體污染者無法確定的情況下，受害者可向排污企業(yè)或環(huán)境服務(wù)公司任何一方提起訴訟，被訴方賠償后有權(quán)向第三人追償。對于委托治理方與環(huán)境服務(wù)公司的具體責任范圍，應(yīng)以法規(guī)的形式予以細化。第二，明確環(huán)境服務(wù)公司的行政責任。建議環(huán)保部制定配套規(guī)范，對《環(huán)境保護法》第65條予以細化，明確環(huán)境服務(wù)公司的行政責任范圍及其與排污企業(yè)的責任劃分，強化對環(huán)境服務(wù)公司的監(jiān)管。

4.構(gòu)建體現(xiàn)共治理念的公眾環(huán)境參與機制

第一，拓寬公眾環(huán)保監(jiān)督渠道。我國《環(huán)境保護法》第53條規(guī)定公眾有環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在此基礎(chǔ)上，可以借鑒加拿大的立法經(jīng)驗，進一步賦予公眾成立環(huán)境自治組織的權(quán)利，并增設(shè)政府與公眾共同進行環(huán)境監(jiān)測等公私合作制度。對于政府委托第三方治理污染，可以借鑒美國的經(jīng)驗，在環(huán)境基本法及專項污染防治法中設(shè)立協(xié)商式參與程序，落實公眾提出環(huán)境建議、參與環(huán)境決策等權(quán)利。針對現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第57條規(guī)定的公眾環(huán)境舉報權(quán)，應(yīng)配套建立舉報人信息保密、督促查辦等制度，明確舉報的受理、審查、辦理、答復(fù)的程序與期限。第二，促進環(huán)保NGO參與環(huán)境治理。針對目前環(huán)保NGO數(shù)量過少、設(shè)立與登記門檻過高的情況，可在國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》中設(shè)置特別條款，適當放寬環(huán)保NGO的核準登記條件，對不參與商業(yè)經(jīng)營的環(huán)保NGO采用備案制度。第三，政府與高校等機構(gòu)合作，加強環(huán)境教育。環(huán)境污染治理對參與各方的技術(shù)水平要求較高，因此，我國要制定專門的環(huán)境教育法，對環(huán)保專業(yè)教育的開展進行特別扶持，保證教材、師資和課時，培養(yǎng)污染治理專門技術(shù)人才和管理人才。

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責任編輯：鄧 林