2006—2014年我國(guó)創(chuàng)新政策制定主體協(xié)同問題研究

羅若愚　范利君

摘 要：創(chuàng)新政策主體是創(chuàng)新政策系統(tǒng)的核心部分，包括政策制定主體和執(zhí)行參與主體。對(duì)創(chuàng)新政策制定主體間協(xié)同關(guān)系的研究對(duì)于完善我國(guó)創(chuàng)新政策系統(tǒng)具有重要意義?；?006—2014年我國(guó)中央部級(jí)及以上部門制定頒布的創(chuàng)新政策文本的統(tǒng)計(jì)，以部門聯(lián)合發(fā)文狀況體現(xiàn)創(chuàng)新政策主體間的協(xié)同關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，政策主體協(xié)同成為創(chuàng)新政策制定與頒布的趨勢(shì)，并且協(xié)同程度不斷加強(qiáng)。但同時(shí)各創(chuàng)新政策制定主體的作用發(fā)揮不平衡，不同政策主體間協(xié)同度差異過大的問題也日益凸顯。在創(chuàng)新政策制定過程中，應(yīng)通過重構(gòu)跨部門協(xié)調(diào)體系來進(jìn)一步完善我國(guó)創(chuàng)新政策主體協(xié)同機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新體系整體層面的深化改革。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新政策；制定主體；協(xié)同演變；跨部門協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：G322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）12-0028-05

一、引言

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略已成為我國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的國(guó)家戰(zhàn)略。提升國(guó)家創(chuàng)新能力的一個(gè)關(guān)鍵要素是創(chuàng)新模式的變革，即如何實(shí)現(xiàn)由封閉式創(chuàng)新、開放式創(chuàng)新到協(xié)同創(chuàng)新。協(xié)同創(chuàng)新包含兩個(gè)重要特點(diǎn)即創(chuàng)新主體多樣性和創(chuàng)新領(lǐng)域跨度性，而創(chuàng)新政策協(xié)同是實(shí)現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新的重要制度保障。

創(chuàng)新政策是國(guó)家或地區(qū)為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展而推出的相關(guān)政策組合，其主要功能是通過營(yíng)造國(guó)家創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新者的創(chuàng)新能力，保護(hù)創(chuàng)新成果和創(chuàng)新市場(chǎng)，從而提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。學(xué)界關(guān)于創(chuàng)新政策的定義還未達(dá)成共識(shí)，但比較一致的觀點(diǎn)是創(chuàng)新政策以推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新為核心，是與創(chuàng)新相關(guān)的各類政策的組合。創(chuàng)新政策與新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的探索，以及與國(guó)家、企業(yè)等主體競(jìng)爭(zhēng)力的獲得密切相關(guān)。簡(jiǎn)言之，創(chuàng)新政策是一國(guó)或地區(qū)為推進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)而推出的一種政策體系。政策體系的運(yùn)行必然涉及多部門、多機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同。

我國(guó)創(chuàng)新政策具有明顯的政府導(dǎo)向型特點(diǎn)，呈現(xiàn)出“等級(jí)—線性”的部門間協(xié)調(diào)模式。創(chuàng)新政策包括財(cái)政、科技、教育、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等與創(chuàng)新相關(guān)的所有政策，其“碎片化”程度是其他政策不可比擬的。顯然，僅從宏觀層面研究創(chuàng)新政策是不夠的，應(yīng)深入到政策制定過程中觀其全貌。因此，本文對(duì)2006—2014年我國(guó)創(chuàng)新政策主體間協(xié)同關(guān)系的研究，對(duì)于完善我國(guó)創(chuàng)新政策系統(tǒng)具有重要價(jià)值。一般來講，創(chuàng)新政策主體包括政策的制定主體和執(zhí)行的參與主體，而我國(guó)創(chuàng)新政策主體規(guī)模龐大，尚未形成標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)規(guī)范。本文將創(chuàng)新政策主體限定為我國(guó)制定及頒布創(chuàng)新政策的中央部級(jí)及其以上的國(guó)家部門，即創(chuàng)新政策的制定主體。

創(chuàng)新政策。在選取政策樣本的過程中，依據(jù)政策是否具備創(chuàng)新點(diǎn)劃分創(chuàng)新政策范圍。例如，《科技部關(guān)于認(rèn)定第十批國(guó)家級(jí)示范生產(chǎn)力促進(jìn)中心的通知》是科技部為貫徹落實(shí)《生產(chǎn)力促進(jìn)中心“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，加強(qiáng)國(guó)家級(jí)示范生產(chǎn)力促進(jìn)中心建設(shè)提供政策支持，就被認(rèn)定為屬于創(chuàng)新政策范疇。同時(shí)，多部門聯(lián)合發(fā)文創(chuàng)新政策依舊按照創(chuàng)新點(diǎn)判斷進(jìn)行收集。

具體而言，本文選取了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下稱發(fā)改委）、商務(wù)部、財(cái)政部、科學(xué)技術(shù)部（以下稱科技部）、教育部、人力資源和社會(huì)保障部（以下稱人社部）、工業(yè)和信息化部（以下稱工信部）、外交部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下稱住建部）、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部（以下稱交通部）、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、國(guó)家工商行政管理總局、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下稱銀監(jiān)會(huì)）、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下稱證監(jiān)會(huì)）、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下稱保監(jiān)會(huì)）等20個(gè)重要的國(guó)家發(fā)文機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。根據(jù)上述部門在2006年到2014年10月間發(fā)布的創(chuàng)新性的法律法規(guī)、條例、細(xì)則、規(guī)定、辦法、決定、意見、通知、公告，按照2006—2008年、2009—2011年、2012—2014年三階段進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分為單部門發(fā)文統(tǒng)計(jì)和多部門聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)計(jì)，并采用定量和定性相結(jié)合的方法進(jìn)行分析。

二、2006—2014年我國(guó)創(chuàng)新政策制定主體協(xié)同演變的特點(diǎn)和問題

部門聯(lián)合制定、頒布創(chuàng)新政策文本正是政策制定主體協(xié)同創(chuàng)新的體現(xiàn)，因此，文中對(duì)我國(guó)創(chuàng)新政策制定主體間協(xié)同情況的分析以部門聯(lián)合制定、頒布的創(chuàng)新政策為依據(jù)。

1.政策制定主體協(xié)同成為創(chuàng)新政策制定與頒布的趨勢(shì)

表1是對(duì)我國(guó)2006—2014年以部門聯(lián)合形式頒布的所有的創(chuàng)新政策涉及的協(xié)同部門情況所做的階段統(tǒng)計(jì)?？梢钥闯?，我國(guó)政策主體協(xié)同制定及頒布創(chuàng)新政策的數(shù)量隨時(shí)間整體呈增加的變化趨勢(shì)，而且涉及的部門數(shù)量不斷增加：兩部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)由2006—2008年的166條增加到2012—2014年的194條，另外三部門、四部門、五部門、六部門、八部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)目的階段性變化也較明顯；2012—2014年有5條創(chuàng)新政策的頒布涉及10個(gè)中央政府部門，4條創(chuàng)新政策的頒布涉及11個(gè)中央政府部門，多部門聯(lián)合發(fā)文較之以前明顯增加。

2.創(chuàng)新政策發(fā)文主體過于集中

從兩部門聯(lián)合發(fā)文中部門合作次數(shù)統(tǒng)計(jì)看兩部門組合，在三個(gè)階段中，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局組合的次數(shù)最多（國(guó)家稅務(wù)總局官網(wǎng)只公布了2008年以后的數(shù)據(jù)），分別位于三階段列表之首。分階段來分析，2006—2008年中，除了財(cái)政部與稅務(wù)總局聯(lián)合制定和發(fā)布創(chuàng)新政策的數(shù)量最多外，財(cái)政部和教育部組合聯(lián)合發(fā)文次數(shù)也較多，為16條；2009—2011年中，除財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局組合外，其他按合作次數(shù)從多到少進(jìn)行部門組合排列是商務(wù)部和財(cái)政部、發(fā)改委和財(cái)政部、發(fā)改委和住建部、財(cái)政部和教育部，合作次數(shù)統(tǒng)計(jì)分別為22次、22次、13次和10次；2012—2014年，除了財(cái)政部與稅務(wù)總局組合外，其他組合較多的分別是財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部和科技部、財(cái)政部和教育部、國(guó)務(wù)院和發(fā)改委、發(fā)改委和財(cái)政部，統(tǒng)計(jì)的合作次數(shù)分別為14次、11次、11次、10次和10次。

對(duì)每階段兩部門聯(lián)合發(fā)文中出現(xiàn)次數(shù)最多的部門進(jìn)行頻率統(tǒng)計(jì)。因?yàn)閮刹块T合作發(fā)文總次數(shù)占部門合作發(fā)文總次數(shù)的57%，其他數(shù)目的部門聯(lián)合發(fā)文次數(shù)所占比重很小，所以用兩部門聯(lián)合發(fā)文中部門的發(fā)文頻率為代表分析所有聯(lián)合發(fā)文中部門出現(xiàn)頻率的情況是合理的。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，2006—2014年，聯(lián)合發(fā)文的部門高頻集中為財(cái)政部、發(fā)改委、商務(wù)部、教育部、稅務(wù)總局、科技部和農(nóng)業(yè)部，其中財(cái)政部的頻率最高，達(dá)到258次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其他部門的發(fā)文次數(shù)，財(cái)政支持體現(xiàn)在社會(huì)創(chuàng)新各方面。這一方面體現(xiàn)了財(cái)政部強(qiáng)大的控制力和后盾作用，也間接凸顯了創(chuàng)新發(fā)展對(duì)社會(huì)資金利用不足。排在第二位的是發(fā)改委，為107次。而其他部門所占比重較小，尤其是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)部門與其他部門合作很少。例如，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)參與的為社會(huì)創(chuàng)新主體提供資金融通服務(wù)的政策較少，政策主體作用未得到充分、有效體現(xiàn)。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)所監(jiān)督控制的銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的資金流巨大，創(chuàng)新發(fā)展缺少這些部門的有效支持對(duì)我國(guó)創(chuàng)新建設(shè)是極為不利的。另外，創(chuàng)新型科技研究和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展存在風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)業(yè)可以大大降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失，而我國(guó)諸多行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展缺乏風(fēng)險(xiǎn)資本的保障，對(duì)保險(xiǎn)的利用不足，導(dǎo)致效率損失。

3.創(chuàng)新政策制定主體協(xié)同度差異大

創(chuàng)新政策主體的協(xié)同度分析包括協(xié)同廣度和協(xié)同強(qiáng)度兩個(gè)方面。協(xié)同廣度值指某一部門聯(lián)合其他部門頒布的創(chuàng)新政策的領(lǐng)域[主要包括科技類、財(cái)政類、稅收類、金融類、政府采購(gòu)類、知識(shí)產(chǎn)權(quán)（標(biāo)準(zhǔn)）類、人才類、教育類、宏觀經(jīng)濟(jì)類、貿(mào)易類、投資類、產(chǎn)業(yè)類、競(jìng)爭(zhēng)（反壟斷）類、中小企業(yè)類、就業(yè)類等]平均次數(shù)，平均次數(shù)的高低反映了部門聯(lián)合其他部門能力的大?。粎f(xié)同強(qiáng)度值是某一部門聯(lián)合其他部門的次數(shù)與協(xié)同廣度的比值，反映了部門間合作性的強(qiáng)弱。

總體來看，部門間的協(xié)同廣度值和協(xié)同強(qiáng)度值差異較大。2006—2014年，財(cái)政部的協(xié)同廣度和協(xié)同強(qiáng)度同時(shí)達(dá)到最大，且呈現(xiàn)出強(qiáng)度值不斷增長(zhǎng)的變化趨勢(shì)，尤其是協(xié)同廣度值的增長(zhǎng)尤為明顯。除財(cái)政部外，其他部門中，三個(gè)時(shí)間段的高協(xié)同強(qiáng)度值主要集中于商務(wù)部、發(fā)改委、工信部、人社部、農(nóng)業(yè)部、科技部和教育部，而涉及金融領(lǐng)域的重要部門，如中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)以及與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)密切相關(guān)的部門——知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的協(xié)同廣度值和協(xié)同強(qiáng)度值都很低。

進(jìn)一步按照2006—2008年、2009—2011年和2012—2014年三階段劃分，從時(shí)間維度來分析協(xié)同廣度和協(xié)同強(qiáng)度的變化趨勢(shì)。

第一階段（2006—2008年）。政策主體的協(xié)同廣度和協(xié)同強(qiáng)度差別較大。從協(xié)調(diào)廣度值來看，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、發(fā)改委以及教育部同其他政策創(chuàng)新主體的合作比較多，尤其是財(cái)政部所協(xié)同創(chuàng)新的部門最多，其協(xié)同廣度達(dá)到12.5，明顯超過其他部門。從協(xié)調(diào)強(qiáng)度值來看，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、發(fā)改委和商務(wù)部的強(qiáng)度值都在10以上，說明這四大部門的創(chuàng)新協(xié)同對(duì)象較為集中。無論從協(xié)調(diào)廣度還是協(xié)調(diào)強(qiáng)度，財(cái)政部都表現(xiàn)出同其他創(chuàng)新政策主體合作的特點(diǎn)，即財(cái)政部協(xié)同的部門最多，而且同其他部門協(xié)作的深度明顯高于其他政策創(chuàng)新主體。

第二階段（2009—2011年）。除了財(cái)政部、發(fā)改委、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、商務(wù)部，其他各點(diǎn)出現(xiàn)了相對(duì)集中的分布特點(diǎn)，部門的協(xié)同能力差距變小。而這一階段，從離散程度來看，發(fā)改委的協(xié)同廣度和協(xié)同強(qiáng)度比上一階段有所增強(qiáng)，協(xié)同強(qiáng)度值增加了兩個(gè)單位；發(fā)改委、商務(wù)部和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的協(xié)同廣度值和協(xié)同強(qiáng)度值都出現(xiàn)了增長(zhǎng)變化；工信部和農(nóng)業(yè)部在這一階段的協(xié)同強(qiáng)度和廣度出現(xiàn)了明顯增長(zhǎng)；住建部和其他部門的協(xié)作強(qiáng)度略有下降，但在協(xié)作廣度方面增加明顯；教育部同其他部門的創(chuàng)新協(xié)作深度有所下降，人社部和外交部在部門協(xié)調(diào)廣度上收縮明顯。

第三階段（2012—2014年）。這一階段國(guó)務(wù)院的創(chuàng)新政策的部門協(xié)同廣度有所增加，財(cái)政部保持繼續(xù)上升的變化趨勢(shì)。除了商務(wù)部在協(xié)同強(qiáng)度方面下降了3個(gè)單位外，科技部、教育部、人社部、交通部、工信部和國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位在同其他部門合作的強(qiáng)度和深度大大加強(qiáng)，尤其是交通部協(xié)同強(qiáng)度值比上一階段增加了7個(gè)單位。另外，發(fā)改委在部門間的協(xié)作廣度也明顯增加。

三、2006—2014年我國(guó)創(chuàng)新政策制定主體協(xié)同問題的原因分析

1.部門的職能特點(diǎn)直接導(dǎo)致創(chuàng)新政策主體發(fā)文密集程度分布不均

2006年到2014年，財(cái)政部、發(fā)改委、稅務(wù)總局和商務(wù)部同其他創(chuàng)新政策主體聯(lián)合發(fā)布創(chuàng)新政策的數(shù)量最多，另外，科技部、教育部和農(nóng)業(yè)部的聯(lián)合發(fā)文量也較多。究其原因，是因?yàn)檫@些政策主體的職能特點(diǎn)直接導(dǎo)致了創(chuàng)新政策發(fā)文頻率過于集中的現(xiàn)象。

就財(cái)政部來說，國(guó)家各領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展的投入和執(zhí)行都離不開國(guó)家財(cái)政的大力支持，財(cái)政部門資金供給可以為創(chuàng)新項(xiàng)目和政策的實(shí)施提供強(qiáng)大的后盾支持和激勵(lì)，因此財(cái)政部不只與國(guó)務(wù)院各直屬部門合作密切，與地方政府部門、非政府組織的合作也非常之多，因此財(cái)政部協(xié)同其他部門出臺(tái)創(chuàng)新政策的數(shù)目必然很多。

而對(duì)于稅務(wù)總局來說，稅收政策的制定與調(diào)整幾乎與財(cái)政政策同步進(jìn)行，其與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的創(chuàng)新政策文本數(shù)量占財(cái)政部與國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量的絕大多數(shù)。商務(wù)部是負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展、進(jìn)出口貿(mào)易和牽頭整頓規(guī)范市場(chǎng)秩序的主要部門，國(guó)務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)與其有大量的工作協(xié)同，因此商務(wù)部職責(zé)的履行中必然與這些機(jī)構(gòu)產(chǎn)生大量的政策協(xié)作。其他部門，如科技部是推動(dòng)國(guó)家科技創(chuàng)新的核心部門之一，教育部是我國(guó)人才培養(yǎng)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)部研究的農(nóng)業(yè)問題連續(xù)多年成為中央一號(hào)文件等，這些部門的職能特點(diǎn)使之成為出臺(tái)創(chuàng)新政策的主要部門。

2.部門的功能擠出效應(yīng)與職能缺位加劇了創(chuàng)新政策主體功能發(fā)揮的不均衡

與發(fā)文密集的部門相對(duì)應(yīng)，其他中央部門的職能缺位或部門功能被擠出，導(dǎo)致其政策作用發(fā)揮不充分、不完全。作為與創(chuàng)新成果保護(hù)直接相關(guān)的國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，在2006—2014年發(fā)布的創(chuàng)新政策文本只有8條，遠(yuǎn)遠(yuǎn)發(fā)揮不了其對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的功能。分析其原因，一方面，近幾年隨著國(guó)家對(duì)創(chuàng)新的鼓勵(lì)和對(duì)創(chuàng)新成果的保護(hù)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)性的大小政策多以國(guó)務(wù)院政策條款的形式制定和頒布，國(guó)務(wù)院對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的細(xì)化性保護(hù)引起了對(duì)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局功能有效發(fā)揮的擠出效應(yīng)；另一方面，也是最為重要的原因，即國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局承接上層政策的配套措施和實(shí)施細(xì)節(jié)性政策的制定嚴(yán)重欠缺，其部門的政策性職能未能得以有效實(shí)現(xiàn)。

就銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)來說，通過對(duì)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站上所公布的2006—2014年銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)頒布的所有政策文本來看，三大監(jiān)督管理委員會(huì)的職能發(fā)揮幾乎完全限定在自己所監(jiān)管部門的傳統(tǒng)常規(guī)的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)之中，其職能發(fā)揮的創(chuàng)新之處極少。而與科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新直接相關(guān)的金融活動(dòng)的引導(dǎo)、規(guī)范性政策多以中國(guó)人民銀行和國(guó)務(wù)院制定與頒布為主，“一行”與“三會(huì)”之間的職能發(fā)揮存在錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)創(chuàng)新政策主體協(xié)同的對(duì)策建議

總體來看，2006—2014年我國(guó)創(chuàng)新政策主體協(xié)同程度不斷加強(qiáng)，同時(shí)亦存在協(xié)同發(fā)展不平衡的問題，協(xié)同的部門存在過于集中的現(xiàn)象，其他部門的政策功能及部門間相互協(xié)作的能力未能充分發(fā)揮。學(xué)界普遍認(rèn)為跨部門協(xié)同是解決政府職能分工“碎片化”，提高政府效率和協(xié)同治理能力的關(guān)鍵性手段。面對(duì)新的創(chuàng)新發(fā)展要求，在創(chuàng)新政策制定過程中，應(yīng)通過重構(gòu)跨部門協(xié)調(diào)體系來進(jìn)一步完善我國(guó)創(chuàng)新政策主體協(xié)同機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新體系整體層面的深化改革。

1.推動(dòng)跨部門協(xié)調(diào)觀念變革

從觀念上摒棄“部門主義”“官本位”的意識(shí)，樹立起跨部門協(xié)調(diào)的合作理念。面對(duì)日益復(fù)雜的公共管理、公共服務(wù)需求，單個(gè)部門已難以滿足創(chuàng)新需求，更多的是需要公共部門間跨部門合作協(xié)調(diào)才能完成某一項(xiàng)創(chuàng)新活動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)的無縫化鏈接，在觀念上必須形成整體政府理念，同時(shí)應(yīng)采取以下措施：打破職能分割，構(gòu)建互助協(xié)調(diào)機(jī)制，使部門間的合作協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化；健全法制，從法律上明確部門職責(zé)及跨部門合作的規(guī)則和要求，以便依法行事，依法追責(zé)；加強(qiáng)干部和行政人員的跨部門合作教育，使跨部門協(xié)調(diào)理念根植于意識(shí)之中，減少跨部門協(xié)調(diào)阻力。

2.重構(gòu)跨部門協(xié)調(diào)體系

一是在結(jié)構(gòu)安排上設(shè)置第三方權(quán)力約束機(jī)制。第三方權(quán)力約束機(jī)制的權(quán)限范圍就在于協(xié)調(diào)和約束決策機(jī)構(gòu)的決策權(quán)力，保證決策合理性；協(xié)調(diào)和約束政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。二是在程序設(shè)計(jì)上構(gòu)建平衡有效的決策程序。我國(guó)政策決策的程序通常為“上—下—上”或“下—上—下”的模式，而沒有充分考慮到“左—右”這一重要環(huán)節(jié)，在跨部門協(xié)調(diào)中，部門之間的政策不協(xié)調(diào)，是造成政策執(zhí)行和政策目標(biāo)不協(xié)調(diào)的關(guān)鍵原因。因此，在政策決策中，可考慮引入第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)部門與部門間政策的協(xié)調(diào)，及時(shí)溝通，以達(dá)成政策平衡和部門間利益平衡，提高部門之間的決策和執(zhí)行協(xié)調(diào)度。三是推行大部制，完善機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)?？绮块T協(xié)調(diào)困境多由決策“碎片化”引起，更深層次的原因是部門職責(zé)界限不清，導(dǎo)致同一領(lǐng)域政策“政出多門”。推行大部制改革在于將相同領(lǐng)域職責(zé)歸于同一個(gè)部門進(jìn)行管理，減少因職能劃分不清等造成的跨部門協(xié)調(diào)困難。在此基礎(chǔ)上，建立獨(dú)立于行政部門、直接歸屬國(guó)務(wù)院管理的直屬部門，作為行政部門的補(bǔ)充機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)行政部門制定、執(zhí)行創(chuàng)新政策。

3.構(gòu)建有效的跨部門信息溝通機(jī)制

信息暢通是上下級(jí)之間、部門之間跨部門協(xié)調(diào)的重要因素，很多不協(xié)調(diào)情況的發(fā)生除了體制上的原因外，很重要的一個(gè)誘因是信息共享機(jī)制缺乏，信息不暢通造成的。構(gòu)建信息共享機(jī)制，應(yīng)從制度上予以規(guī)定，在硬件設(shè)備上予以改造升級(jí)，同時(shí)，應(yīng)建立部門間跨部門協(xié)調(diào)的信息共享平臺(tái)，保障各部門政策行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)部門間的有效溝通與協(xié)作。

4.改革協(xié)調(diào)方式，構(gòu)建多元的跨部門協(xié)調(diào)方式體系

為保障創(chuàng)新政策制定部門協(xié)調(diào)的全覆蓋，應(yīng)建立獨(dú)立的、直接歸屬于國(guó)務(wù)院管理的專門的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策制定部門協(xié)調(diào)的常態(tài)化，促進(jìn)政策制定和執(zhí)行協(xié)調(diào)的及時(shí)化和有效化。在常設(shè)方式的體系之外，應(yīng)構(gòu)建靈活多元的跨部門具體協(xié)調(diào)方式，以作為常設(shè)方式的補(bǔ)充，處理突發(fā)或不可預(yù)期的協(xié)調(diào)困難。

5.構(gòu)建創(chuàng)新參與者有效參與的聯(lián)合創(chuàng)新體系

新時(shí)期創(chuàng)新是一個(gè)動(dòng)員全社會(huì)力量協(xié)同共進(jìn)的過程，因此創(chuàng)新政策的制定要具備更寬更高的視角，能夠引導(dǎo)與規(guī)范社會(huì)多領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新的主動(dòng)性。其核心在于完善企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)參與創(chuàng)新政策制定和執(zhí)行的參與機(jī)制，構(gòu)建創(chuàng)新參與者有效參與的聯(lián)合創(chuàng)新體系。

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責(zé)任編輯：澍 文