以“智能”實現(xiàn)城市公平
——美國紐約的智慧城市創(chuàng)建行動及啟示

王胤瑜，田大江，李穎玥

（中國城市科學研究會）

以“智能”實現(xiàn)城市公平
——美國紐約的智慧城市創(chuàng)建行動及啟示

王胤瑜，田大江，李穎玥

（中國城市科學研究會）

通過梳理美國紐約市這座全美第一大城市二十年來主要的智能城市建設成就、典型舉措、主要特點，從政府主體角度，對紐約市政府在支持城市智能化發(fā)展中所采取的措施進行解讀，提煉出政府在角色定位、職責履行等方面的特點和可取之處，為我國地方政府發(fā)展智慧城市提供經驗和借鑒。

智慧城市；建設；紐約；公平；啟示

【課題項目】“十二五”國家科技支撐計劃課題“智慧城市頂層設計管理和多規(guī)信息融合技術研究與示范”（2015BAJ08B01）

1 研究背景

1.1 紐約市的發(fā)展困境與愿景

長期以來，紐約不僅是美國最有影響力的大城市之一，也是來自世界其他各地的經濟、文化、社會力量交織融合的舞臺。超多的人口、復雜的社會結構使紐約市同樣無法避免典型的大城市發(fā)展問題——高昂的生活成本和房價、懸殊的收入差距、長期存在的貧困與流浪群體、大量基礎設施的老化、環(huán)境污染以及愈加嚴峻的全球氣候變化現(xiàn)狀等，都在推動這座大城市的生存矛盾持續(xù)激化?，F(xiàn)任市長Bill de Blasio表示：“日漸擴大的不平等現(xiàn)象，已經使許多紐約人難以繼續(xù)在這里生活下去，體面地維持家庭生計也成了問題。”

過去的數(shù)年中，紐約市已經為解決上述問題進行了不少努力。2015年，這座國際化大都市為其生命歷程中即將迎來的第五個百年制定了新的發(fā)展愿景——增長(Growth)、平等(Equity)、可持續(xù) (Sustainability)、彈性(Resiliency)。這也是目前紐約市最新的城市發(fā)展藍圖《一個紐約：繁榮而公平的城市發(fā)展規(guī)劃》(One New York: the Plan for a Strong and Just City)所堅持的4項核心原則。該規(guī)劃在廣泛征集了市民、社區(qū)、企業(yè)經營者意見和建議的基礎上形成，強調著力發(fā)展城市的彈性與可持續(xù)性，盡可能站在全體居民共同利益的角度去制定發(fā)展舉措，以體現(xiàn)“公平”的規(guī)劃理念。

1.2 “智能而平等的城市”(A Smart and Equitable City)行動背景

紐約市“智慧城市”（或稱“智能城市”）創(chuàng)建行動，可以理解成《一個紐約：繁榮而公平的城市發(fā)展規(guī)劃》(One New York: the Plan for a Strong and Just City，以下簡稱One NYC)實施路徑的一個組成部分，由紐約市技術與創(chuàng)新市長辦公室(Mayor’s Office of Technology and Innovations，以下簡稱MOTI)領銜。在其官方網(wǎng)站的“智能城市”(Smart City)專欄中，MOTI明確提出：“對于紐約市來說，最大程度地實現(xiàn)‘公平’，就是城市‘智慧’的標志?！?/p>

在這一行動中， MOTI是主要領導者，市政府其他各部門均是重要的參與者：它們可以基于自己的主管業(yè)務領域、工作特點等，提出符合One NYC規(guī)劃總綱的具體項目及實施計劃。在必要時，不同部門之間還會相互配合，貢獻技術、資金、政策等形式的支持。

值得注意的是：根據(jù)MOTI在2015年9月發(fā)布的進展報告《創(chuàng)建一個智能而平等的城市》(Build a Smart and Equitable City)，紐約市的智能化建設行動并非在2015年One NYC規(guī)劃發(fā)布后才正式啟動：在該報告收錄的來自7個市政府部門的共計10個智能化項目中，最早的一個起步于1995年，至今系統(tǒng)擴建和技術更新仍未停止；隨著電子通信技術、數(shù)據(jù)技術、物聯(lián)網(wǎng)與實時信息技術等不斷發(fā)展，2008年以來又出現(xiàn)了一個新項目涌現(xiàn)的高潮；直到2015年春季，還有新的智能化項目剛剛啟動。這表明：紐約市此次的Smart City建設行動具有充分的歷史積淀、技術基礎和歷史延續(xù)性; One NYC新規(guī)的出臺，對于這些原本分散于城市運行管理各個領域的建設項目而言，也許更多地意味著一次系統(tǒng)性的整合，是對它們目標與價值中的共同點的梳理與承認。在“公平”這一貫徹新規(guī)始終的理念引導下，在未來一段時期內，這些項目及其主導部門將能更好地找到行動方向與重點，并開展相互合作。

2 行動框架——MOTI主導的政府行動清單

2.1 MOTI的技術發(fā)展與創(chuàng)新戰(zhàn)略

MOTI認為：目前世界范圍內的數(shù)字化、技術依賴趨勢還在加強，個人與團體所掌握技術的種類、質量與深度決定了其所能抓住的發(fā)展機遇的多少。制定上述戰(zhàn)略就是為了彌合這一“數(shù)字鴻溝”、確保所有城市居民能共享技術進步成果。這也與One NYC規(guī)劃的總體方針相契合?；诖四康?，紐約市開展技術創(chuàng)新和城市智能化行動的目的便十分明確：借助數(shù)字化技術改善居民生存質量、削減（城市運行）成本與資源消耗、使政府更積極、更有效率地與公民們進行互動。

基于上述認識與紐約市首席技術官的指導，MOTI制定了“智能城市，公平城市“的技術發(fā)展與創(chuàng)新戰(zhàn)略，明確將從四個方面入手，通過推動城市智能化來改善全市居民的生活：

①制定各類聯(lián)網(wǎng)設備及物聯(lián)網(wǎng)設施的構建原則及戰(zhàn)略框架；

②在全市范圍內的新型技術及物聯(lián)網(wǎng)設施布設行動中承擔好協(xié)調責任；

③與學術機構、私人企業(yè)等合作，開展創(chuàng)新試點工程；

④與世界上其他大都市政府、相關組織合作，分享先進的實踐經驗、傳播技術進步的有益影響。

四項戰(zhàn)略構成了紐約市智能化行動的總體框架。以此為基礎，MOTI與其他政府部門制定了大量具體項目，其中一部分已經投入實施，并陸續(xù)取得成效。

2.2 培養(yǎng)技術人才

1）計算機課程普及項目

該項目由政府與私人資本合作，耗資8100萬美元，預期在接下來的10a內，使全部公立學校的學生都能接受計算機教育。

2）技術人才輸送項目

該項目于2014年由市長Bill de Blasio發(fā)起，屬于產業(yè)互動類項目，計劃投入1000萬美元來促進紐約市的技術相關產業(yè)發(fā)展，并培養(yǎng)一批適應新技術主導下崗位需求的勞動力。項目內容包括：政府與私有資本合作調查企業(yè)用人需求；根據(jù)需求制定相應的培訓教育模式，并在全市推廣。該項目將為紐約市的企業(yè)輸送高素質的勞動力，同時為紐約市民創(chuàng)造新的高質量工作崗位。

3）技術教育K-12項目

2014年，市長Bill de Blasio宣布將投資2000萬美元更新學校教室的通訊設施和軟件，另投資65000萬美元改善全市學校的電纜設施，以確保這些教學設施的技術水平與質量和城市的技術發(fā)展保持同步。

4）紐約市立大學技術教育項目

2014年，紐約市宣布，計劃為紐約市立大學的STEM項目再投入2000萬美元，預計第一年內惠及5000名學生。在2016財政年，市政府投入該項目的資金已有2900萬美元；2017財政年該項目獲得的政府投資將達到5100萬美元。

2.3 改善寬帶服務

紐約市成立的“寬帶建設特別工作組”(Broadband taskforce)，由許多不同行業(yè)（包括私營企業(yè)、學術機構、非營利性組織等）出身的領導人物組成，專門對紐約市市域寬帶戰(zhàn)略的制定與實施提供技術指導與建議。此外市政府還在不斷尋找讓網(wǎng)絡提速的好想法與創(chuàng)新途徑，并努力使它們以具體項目的形式實現(xiàn)。

2.4 主動開放資源以鼓勵創(chuàng)新

紐約市政府正在與etaNYC,Citizens Union, Dev Bootcamp, Ontodia,Socrata, Sunlight Foundation等機構合作，嘗試將4000多份數(shù)據(jù)檔案轉化成可描述紐約市及其周邊地區(qū)城市運行趨勢的模型，以創(chuàng)建一個更符合21世紀要求的、更智能和高效的城市。項目的其他相關網(wǎng)站還包括Open Data、Developer Portal 和 Github Page 等。

這些開放數(shù)據(jù)合作項目為政府與民間智慧的雙向交流奠定了基礎。BigApps競賽就是一項在此基礎上舉辦的公眾參與賽事。此競賽將當前紐約市面臨的最嚴峻問題作為挑戰(zhàn)項目，鼓勵參賽者從技術、設計、商業(yè)等多個角度提出犀利的解決方案。

2.5 構建良好的非政府主體參與環(huán)境

紐約市啟用.nyc網(wǎng)址后綴后，成為美國首個擁有自己的普通頂級域名的城市，這為當?shù)仄髽I(yè)、各類組織團體和居民個人提供了極大的便利與支持，并在催生了歷史上第一個數(shù)字化意義上的地理授權。

1）開通Neighborhoods.nyc網(wǎng)站

為了充分發(fā)揮.nyc域名的實用價值，紐約市政府開發(fā)了對社區(qū)組織開放的域名應用網(wǎng)站—— Neighborhoods.nyc。社區(qū)組織可以在該網(wǎng)站操作后獲得一個以鄰里社區(qū)名字命名的域名，例如Harlem.nyc, Astoria.nyc 和ParkSlope.nyc。目前，紐約市的5個自治行政區(qū)內約有400個這樣的鄰里域名，它們被用于創(chuàng)建線上服務中心以實現(xiàn)公眾參與、線上活動組織及信息共享等功能。這些鄰里社區(qū)網(wǎng)站使用數(shù)據(jù)驅動模板，可以顯示一個特定地區(qū)內的實時信息。要合法地獲得一個這樣的鄰里域名，必須以一個非營利性的、公益合作性組織或當?shù)匕l(fā)展合作組織的身份進行注冊，并在想要申請域名的鄰里社區(qū)范圍內完成定位認證。

川西北高寒草地位于青藏高原東緣，草地畜牧業(yè)是該地區(qū)經濟發(fā)展的支柱產業(yè)。但由于川西北高寒草地海拔高，氣候寒冷，牧草生長期短，冷季長達8個月，一直以來天然草地牧草供給的季節(jié)性不平衡嚴重制約著草地畜牧業(yè)的高效發(fā)展[1]。因此，在青藏高原川西北牧區(qū)通過人工種草和天然草地打草調制青貯飼料，不僅是解決冬春季節(jié)飼草料嚴重不足的有效措施，同時也是提高畜牧業(yè)生產水平的有效手段[2-3]。

2）開通Digital.nyc網(wǎng)站

Digital.nyc網(wǎng)站由市長辦公室、紐約市經濟發(fā)展合作組織、(he New York City Economic Development Corporation)、IBM、Gust及其他超過十二個紐約市頂級的技術與傳媒企業(yè)合作共同建立，是一個為紐約市全體創(chuàng)業(yè)者和整個技術圈服務的線上中心，涵蓋對象包括全市5個行政自治區(qū)的一切公司、創(chuàng)業(yè)者、投資人、重大活動、工作崗位、課程、博客、工作空間、孵化器與加速器、資源與組織等。

3）“與紐約市政府做生意”項目

該項目主要為創(chuàng)業(yè)者、少數(shù)民族、女性主導經營的企業(yè)及其他類型中小企業(yè)提供指導。

3 行動特點總結

3.1 政府以協(xié)調、引導為主要職責

紐約市Smart City行動的四項總體戰(zhàn)略，既是對行動內容的整體概括，也是一份針對行動領導者——市政府的責任清單：一是劃定行動邊界，制定必要的綱領性、原則性框架；二是承擔統(tǒng)籌協(xié)調責任，不僅要協(xié)調不同政府機構主體之間的關系，公眾、企業(yè)、各種非營利性組織等主體也必須被考慮進來；三是作為行動計劃整體推進與保持活力的重要引擎。MOTI自身必須積極與外部環(huán)境保持溝通與交流，才能確保將一切有價值的更新信息及時引進；同時要保持較高的眼界，才能做出有前瞻性的領導決策。

3.2 政府優(yōu)勢轉化為普惠意識和服務行為

相對于公民、企業(yè)、非營利性組織等，紐約市政府主體具有3個顯著優(yōu)勢：一是對市場的整體宏觀調控力，二是以行政命令形式為保障的統(tǒng)籌協(xié)調執(zhí)行力；三是One NYC規(guī)劃的核心思想——“平等”對政府主體起到了明顯的引導和約束作用，從而使行動整體的利益取向具有先進性。MOTI及其他參與建設行動的政府部門，將這些優(yōu)勢轉化成了大量面向各類非政府主體的咨詢指導、支撐保障等舉措，而非單純由政府建設、政府運營的實物項目，從而將非政府主體的參與度和積極性大大提高。該特點與3.1小節(jié)所述的內容實為一體兩面，即政府行為從“親力親為”向“協(xié)調引導”的轉變，與其對自身特長、責任與代表利益的認識深入程度有密切關系。

3.3 在技術實用性與先進性之間尋找平衡

在技術應用方面，MOTI的認知大致可總結為四點：一是利用實時信息技術(Real-time information)來幫助提高政府的響應能力；二是盡量提高采集到的數(shù)據(jù)質量，以節(jié)達到約成本、優(yōu)化數(shù)據(jù)應用效果的目的；三是加強對數(shù)據(jù)深度挖掘技術的開發(fā)，來幫助提高服務供給的公平性；四是加強城市基礎設施資源的數(shù)字化、物聯(lián)化改造，以提升它們的應用效率。

紐約市智能化建設的行動框架與具體項目清單反映出，城市始終以解決實際問題、創(chuàng)造實際效益為目標，不為強調“智能化水平”而堆疊大量高端技術與設施；具體項目的運營模式、工作流程、軟硬件系統(tǒng)功能等則設計得較為完善、精細。事實證明，大量不依賴頂尖技術的項目，最終也取得了良好運行效果：不僅改善了城市環(huán)境、基礎設施和公共服務質量，也幫助削減了城市運行管理服務成本。

4 啟示

紐約市是當前全球最有影響力的大型城市之一，一方面經濟、社會、科技、人文等領域高度發(fā)達，另一方面仍面臨著大量城市化問題，在多種意義上，都可稱為其他國家、地區(qū)大部分城市的“標桿”，對于我國幾個特大城市來說，研究的樣板意義更加顯著?；诋斍拔覈蟛糠殖鞘虚_展“智慧化建設”的現(xiàn)狀，認為紐約市的行動中有兩點，值得政府借鑒。

4.1 明確邊界與視點聚焦

紐約市MOTI在最新戰(zhàn)略規(guī)劃One NYC的理念指導下，將城市的智能化建設解讀為推動“城市公平”的一種途徑，為隨后的一系列舉措制定設立了明確的行動準則與邊界。從“智能”（或按照國內更常見的譯法，譯為“智慧”）到“公平”，實際上是將目標內涵進一步收縮的過程，也是將大量相互交織的城市問題進一步剝離，再有選擇地、戰(zhàn)略性地聚焦的過程。經過一步步細分、凝練之后， “可持續(xù)發(fā)展”這一宏大的議題最終分解成若干具體的小問題，更加易于解決方案的研究。

國內外學術界針對“智慧城市”確切內涵的討論一直在進行，大量基于不同學科視角的解讀相繼出現(xiàn)，目前尚難以用統(tǒng)一標準衡量其合理性，不同觀點之間為共存關系；地方政府在進行智慧城市的“頂層設計”、戰(zhàn)略規(guī)劃時，便容易迷失在這種多重性中，雖然力圖采百家之長、使自己的“智慧城市規(guī)劃”擁有較高的發(fā)展定位、豐富的目標內涵，以提升規(guī)劃方案的吸引力、激勵性，但在梳理規(guī)劃思路時，又未能將目標清晰地分解為具體議題和問題，致使最終提出的行動計劃往往內容空泛、內部關聯(lián)不清，難以實施落地?！翱偂钡囊蠓衔覈鴩榕c政府需要，“分”的思路使紐約市的行動計劃條分縷析、易于理解和執(zhí)行，將兩者結合起來，或可進一步提升我國各地智慧城市“頂層設計”、戰(zhàn)略規(guī)劃等工作的科學性。

4.2 政府主體的意識變革

當前，智慧城市領域的研發(fā)活動十分活躍，新技術、產品與服務形式不斷涌現(xiàn)，大量IT技術企業(yè)針對各地掀起的“智慧化”建設熱潮，紛紛開展面向政府的“整體性解決方案”咨詢業(yè)務。“技術落后”已不足以成為制約城市發(fā)展的真正瓶頸，人作為城市建設的主體，才是技術和信息時代決定發(fā)展成敗的關鍵因素。在我國，政府作為目前城市建設中握有最大決策、領導權的主體，其對自身的角色定位與職責認識尤為關鍵。

紐約市在城市的智能化行動中，將引導、協(xié)調作為政府的主要職責，領導機構MOTI的工作內容中，很大一部分是提供資金援助、政策保障、人才培養(yǎng)、信息與知識咨詢、活動組織、創(chuàng)建合作平臺等，屬于鋪墊性、保障性的工作，且必須長期維持，隨時根據(jù)形勢變化進行調整。沒有持續(xù)服務意識的政府主體，便無法保證將這種良好的整體環(huán)境維持下去。從智慧城市的長遠發(fā)展來看，“服務型政府”應是一種先決條件，是實現(xiàn)良好公共管理與服務的前提，而非終極的建設目標，更新行政辦公軟硬件系統(tǒng)、改良工作模式等舉措僅能治標，若不輔以觀念上的更新或扭轉，則難以治本。政府服務意識的培養(yǎng)，是超出了“智慧城市建設”的范疇、處于更高層次的課題。

4.3 主動發(fā)掘數(shù)據(jù)價值

在“智慧城市”的語境中，政府的決策、領導水平高低，一方面與其服務意識的強弱密切相關，另一方面也取決于政府對一切與智慧城市建設相關的技術的理解與掌握程度——如果政府已經擁有了海量數(shù)據(jù)資源，那么該如何使用？

當前，幾乎沒有智慧城市的“頂層設計”或戰(zhàn)略規(guī)劃會不要求政府收集城市大數(shù)據(jù)、發(fā)展云計算中心、向社會開放數(shù)據(jù)。但實際上，城市大數(shù)據(jù)被收集之后由誰使用、如何使用、影響如何等，往往不得而知；各類數(shù)據(jù)平臺、中心建而不用，或徒有其表、不堪實用的現(xiàn)象并不鮮見。這些問題的出現(xiàn)，很大程度是由于政府主體并不真正理解要如何使用數(shù)據(jù)信息，從而在規(guī)劃設計階段未能提出正確的需求，最終導致 “大數(shù)據(jù)”成為無用數(shù)據(jù)，取自于民的信息不能服務于民，公共資源也被浪費。紐約市在這一方面則樹立了較好的榜樣，如“技術人才輸送計劃”(Tech Talent Pipeline)，就是政府利用城市運行大數(shù)據(jù)輔助決策、惠及市民與企業(yè)的典型案例；我國的一些城市，近年來通過推廣基于網(wǎng)格的數(shù)字化城市管理，在數(shù)據(jù)輔助決策方面也取得了不少進展。未來，政府在“智慧城市”的規(guī)劃建設中，應當更積極地做一個數(shù)據(jù)探索者、將數(shù)據(jù)信息挖掘工作擴展到更多領域。

[1] Mayor's, Office, of, Technology,and, Innovation. Building a Smart +Equitable City[EB/OL]. https://www1.nyc.gov/site/forward/innovations/smartnyc.page.

A Smart City Means an Equitable City: the Inspiration from the Study of the New York City’s Actions to build a Smart City

Wang Yin-yu,TIAN Da-jiang,LI Ying-yue

(Chinese Society for Urban Studies)

Based on the official report, the significant progresses, typical actions and main features of New York’s roadmap to a “smart and equitable” one are discussed in this passage. Through the butches of policies and actions proclaimed by the administrations of NYC, a role for guiding, negotiating and supporting they set for themselves can be worked out clearly. These points can be taken by the hundreds of local governments in China as a guidance on the planning of a smart city.

smart city; construction; New York; equitable; enlightenment