關(guān)于地下綜合管廊項目PPP模式的思考

文/楊賀龍(北京中建政研信息咨詢中心總經(jīng)理 )

關(guān)于地下綜合管廊項目PPP模式的思考

文/楊賀龍(北京中建政研信息咨詢中心總經(jīng)理 )

地下綜合管廊是指在城市地下建造一個隧道空間，將電力、通信、燃?xì)?、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)，實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)和管理，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。2015年，國務(wù)院及各部委多次出臺政策推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)在地下綜合管廊建設(shè)中，應(yīng)優(yōu)先考慮引入社會資本，采取政府和社會資本合作（PPP）模式。政府和社會資本合作（PPP）模式,即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

地下；綜合管廊；項目；PPP模式

目前，全國各地政府均大力推廣運(yùn)用PPP模式來建設(shè)地下綜合管廊項目，以發(fā)揮社會資本投資與運(yùn)營管理優(yōu)勢，推動政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文介紹地下綜合管廊項目應(yīng)用PPP模式的背景、現(xiàn)狀，以某市正在實施的地下綜合管廊及配套工程（一期）項目為例，分析PPP模式在應(yīng)用中存在的問題，并提出對策建議，為今后推動地下綜合管廊項目PPP模式工作提供參考。

一、背景

近年來，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴(yán)重影響了人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運(yùn)行秩序。李克強(qiáng)總理高度重視地下管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)指出，地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施是城市的“里子”，目前仍很薄弱，要著力補(bǔ)上地下管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施“短板”，滿足不斷擴(kuò)大的民生之需。張高麗副總理對地下管線和綜合管廊建設(shè)也提出工作要求，要把加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理作為履行政府職能的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌地下管線規(guī)劃建設(shè)、管理維護(hù)、應(yīng)急防災(zāi)等全過程，綜合運(yùn)用各項政策措施，提高創(chuàng)新能力，全面加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理。

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和新預(yù)算法實施對地方融資平臺的規(guī)范，以及經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的當(dāng)前形勢，迫切需要探索有效方式緩解政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入不足問題。從20世紀(jì)80年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國家就開始在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域探索運(yùn)用PPP模式，緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資壓力，增強(qiáng)政府服務(wù)能力。2013年底以來，財政部會同各有關(guān)部門深入推進(jìn)PPP改革，在凝聚共識、制度建設(shè)、項目示范、政策支持等方面多措并舉，努力探索和開創(chuàng)符合我國實際的公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式，旨在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務(wù)供給，激發(fā)市場主體活力和提高財政運(yùn)行質(zhì)量。

二、現(xiàn)狀

2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，要求用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程，中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項目。2014年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，明確2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃，計劃用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系。2016年《政府工作報告》確定了“開工建設(shè)地下綜合管廊2000公里以上”的工作任務(wù)。財政部與住建部經(jīng)過評選，確立了國家第二批綜合管廊試點城市，包括鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、威海、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東等15個城市，地下綜合管廊建設(shè)將成為穩(wěn)增長的新主力。財政部、住建部等部門通過下發(fā)文件、組織培訓(xùn)會議、財政補(bǔ)貼等多種形式，推動地下管廊建設(shè)，調(diào)動地方政府熱情。預(yù)計城市地下管廊建設(shè)將帶來萬億級別投資，對經(jīng)濟(jì)起到明顯的拉動作用。

目前，采用PPP模式實施地下綜合管廊項目的具體模式主要有：BOT模式(建設(shè)-運(yùn)營-移交)；TOT模式(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交)；BOO模式(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)；BOOT模式(建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交)。地下綜合管廊可向各入廊管線單位收取相關(guān)費(fèi)用，屬于準(zhǔn)經(jīng)營類的項目，可采取“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”的方式來設(shè)計項目的回報機(jī)制。

該市地下綜合管廊工程總體規(guī)劃為：到2030年建設(shè)綜合管廊80多千米，總投資（包括主體工程、附屬及配套設(shè)施、廊內(nèi)管線等）80多億元，其中近期（2015年～2020年）規(guī)劃建設(shè)綜合管廊51.5千米，總投資近50億元，遠(yuǎn)期（2021年～2030年）規(guī)劃建設(shè)綜合管廊32.5千米，總投資（包括主體工程、附屬及配套設(shè)施、廊內(nèi)管線等）30多億元。目前，正在實施的地下綜合管廊及配套工程（1期）PPP項目，建設(shè)內(nèi)容主要是多條道路修建長11千米的地下綜合管廊工程和市政道路工程，總投資10多億元。針對項目運(yùn)作模式和實施方案，經(jīng)過市政府及聘請的投融資專家多輪調(diào)查與論證，本項目最終選擇采用DBOT的運(yùn)作方式，即項目公司負(fù)責(zé)項目設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)，政府向項目公司購買服務(wù)，依據(jù)項目建設(shè)和運(yùn)維的狀況，按績效考核支付費(fèi)用，合作期為30年（即2年的建設(shè)期及28年的運(yùn)營期）。該項目資本金為20%，融資占總投資的80%，融資成本按照5年期以上貸款利率4.9%計算，由項目公司或社會資本通過發(fā)行項目收益?zhèn)蜚y行貸款等方式自行籌集，目前該項目正在進(jìn)行社會資本的采購工作。歷經(jīng)半年的方案設(shè)計、反復(fù)論證、評審優(yōu)化、市場測試等過程，我們深刻總結(jié)了管廊項目在實施過程中的問題及經(jīng)驗，在此進(jìn)行分析和闡述。

三、主要問題

（一）實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會效益周期長。該項目建成后，可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴(kuò)容、維修等反復(fù)開挖道路的額外施工浪費(fèi)，減少環(huán)境污染；同時，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長了管線使用壽命，降低成本。但這種“節(jié)約”是在管廊整個的設(shè)計使用年限中逐漸實現(xiàn)的，有一個漫長的過程，而該項目的建設(shè)卻需要短期內(nèi)一次性投入。因此，其經(jīng)濟(jì)效益與社會效益需要在很長一段時間中才能逐漸顯現(xiàn)出來，這對社會資本的投融資能力提出了嚴(yán)峻的考驗。

（二）收費(fèi)機(jī)制建立難?！秶野l(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運(yùn)營單位與入廊管線單位協(xié)商確定。對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的城市地下綜合管廊，有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可實行政府定價或政府指導(dǎo)價，由省級價格主管部門會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或省人民政府授權(quán)市人民政府，依法制定有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或政府指導(dǎo)價”。然而在現(xiàn)實中，我省、我市對入廊費(fèi)還未出臺相應(yīng)的政府定價及指導(dǎo)價，導(dǎo)致各入廊單位入廊費(fèi)和運(yùn)維費(fèi)缺乏合理的分?jǐn)傇瓌t，各入廊單位分?jǐn)側(cè)肜荣M(fèi)和運(yùn)維費(fèi)無規(guī)則可言。對社會資本而言，在項目收益核算上是穩(wěn)定的，不管是入廊單位還是政府，最終都需要滿足社會資本的投資收益標(biāo)準(zhǔn)（最終在使用者付費(fèi)上很可能會演變成為“政府兜底”），從而保證項目的正常運(yùn)營。對政府而言，使入廊單位分?jǐn)偟娜肜荣M(fèi)及運(yùn)維費(fèi)用趨向合理，或者面對費(fèi)用任務(wù)根本就分配不下去，或入廊單位承擔(dān)不起，將是政府在該項目所需要解決的核心問題。

（三）管線單位入廊協(xié)調(diào)難。該項目集中修建，里面鋪設(shè)各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國企也有私企，有央企也有地方企業(yè)，協(xié)調(diào)難度很大。對管線建設(shè)單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線重置等長期效益在未來才能顯現(xiàn)出來，這也是管線單位積極性不高的原因之一。另外，該項目也涉及在老城區(qū)修建，如何協(xié)調(diào)該部分管線單位入廊將是下一步工作的難點，同時也影響社會資本方投資該項目的不確定性。

(四)項目融資壓力大。由于該項目投資規(guī)模較大，因此項目融資也比較困難。融資難題主要體現(xiàn)在四個方面：一是該P(yáng)PP項目收益率相對較低，難以覆蓋較高的融資成本（目前很多社會資本方仍以銀行貸款融為主）;二是該P(yáng)PP項目合作期限較長，而金融機(jī)構(gòu)出于流動性風(fēng)險考慮，一般會選擇中短期融資，導(dǎo)致期限不匹配；三是基準(zhǔn)利率、通貨膨脹變化所帶來的不確定性；四是我國現(xiàn)階段的PPP項目都難以實現(xiàn)有限追索融資。

四、建議

（一）合理設(shè)置合作期限。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，50年地下綜合管廊的建設(shè)費(fèi)用為1.2億元/km，50年地下直埋管線的建設(shè)費(fèi)用為0.73億元/km；50年地下綜合管廊的維修運(yùn)行費(fèi)為0.4億元/km，50年地下直埋管線的維修運(yùn)行費(fèi)為0.93億元/km。與地下直埋管線相比，新建管廊的初始建設(shè)成本較高，但維修運(yùn)行費(fèi)用較小。地下綜合管廊經(jīng)濟(jì)社會效益的實現(xiàn)需要一個非常漫長的周期，相應(yīng)的PPP合作期限也應(yīng)適當(dāng)增長。相較于道路等其他基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，地下綜合管廊項目的合作期限一般建議不低于25年，我們將該項目設(shè)置為30年（即2年的建設(shè)期及28年的運(yùn)營期）。

（二）付費(fèi)模式設(shè)計要注重可操作性。地下綜合管廊屬于準(zhǔn)經(jīng)營類的項目，可采取可行性缺口補(bǔ)助方式來設(shè)計項目的回報機(jī)制。我市具體定價方法為：入廊費(fèi)采取“直埋成本法”，即管線單位承擔(dān)的管廊使用費(fèi)原則上不超過直接敷設(shè)的成本，在建設(shè)期末一次性繳納。管理維護(hù)費(fèi)用采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間（包括管線凈空間和管線操作空間）占用地下綜合管廊總空間的比例，對全部的管廊管理維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行分?jǐn)?。入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用無法回收投資的部分，政府設(shè)立可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制，按效付費(fèi)，保證社會資本在項目中取得合理的投資收益。市住建局在申報地下綜合管廊試點城市和編制地下綜合管廊規(guī)劃管理辦法時，也對入廊費(fèi)用、運(yùn)維費(fèi)用進(jìn)行了專項調(diào)研?，F(xiàn)市發(fā)改委按照市政府的工作安排，正在牽頭制定收取、分擔(dān)地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營費(fèi)用的相關(guān)文件。如果項目建成管線入廊時新的定價方法尚未出臺，則按上述定價方案執(zhí)行；若新的定價方法已出臺，則執(zhí)行新的定價方案。

（三）要求新建管廊區(qū)域所有管線入廊。今年7月28日國務(wù)院會議要求已建管廊地區(qū)管線必須入廊，這一政策若嚴(yán)格執(zhí)行，將有效提高入廊率。為解決入廊難的問題，我市在地下綜合管廊PPP項目實施初期，就成立包括市政府領(lǐng)導(dǎo)、財政、發(fā)改等部門負(fù)責(zé)的項目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組。由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)出面會同各部門單位建立協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，明確各部門單位的相關(guān)聯(lián)系人、責(zé)任人，定期召開聯(lián)席會議，并于合適的時間節(jié)點簽署各管線使用單位的入廊協(xié)議。同時，牽頭單位向電力、排水、燃?xì)?、通信等單位明確，在即將建成綜合管廊的區(qū)域中，凡是已經(jīng)在管廊中預(yù)留管線位置的，相關(guān)管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置。對于在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。對于已在老城區(qū)布有管線的單位，也動員將其管線入廊。

（四）多元化實現(xiàn)項目公司融資。打破原有的單一融資模式，創(chuàng)新PPP模式融資工具，破解融資難題。如采用PPP產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)?、永續(xù)債等一系列創(chuàng)新型融資方式服務(wù)于PPP項目。為降低融資風(fēng)險，社會資本應(yīng)在項目前期盡早與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，結(jié)合各方意見，根據(jù)項目合作模式、交易結(jié)構(gòu)等，來優(yōu)化融資方案、提升融資能力，為項目創(chuàng)造更多的價值空間。對于合作過程中的基準(zhǔn)利率、通貨膨脹變化所帶來的風(fēng)險，可約定利率及通貨膨脹率在一定變化幅度內(nèi)的，由管廊的建設(shè)運(yùn)營單位承擔(dān)；如超過約定變化幅度的，則可由管廊的建設(shè)運(yùn)營單位與政府合理分擔(dān)。另外，還可采用提供更高的政府補(bǔ)貼，為管廊建設(shè)提供開發(fā)性低息貸款，為項目公司收益爭取免稅等其他補(bǔ)貼方式。