財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府規(guī)模

田紅宇， 祝志勇， 覃朝暉， 鄧尚昆

(1. 三峽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002； 2.西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 北碚 400715)

一、引言

財(cái)政權(quán)責(zé)和財(cái)政資源在不同層級政府之間合理劃分是馬斯格雷夫[1]提出的現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的三大核心問題之一，也是財(cái)政分權(quán)理論的起點(diǎn)。一般認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)體制有利于地方政府充分利用信息優(yōu)勢，提高公共品供給效率，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長，所依賴的機(jī)制就是橫向政府間良性的財(cái)稅競爭。為此，地方政府通過降低實(shí)際稅率來爭奪流動(dòng)性資源[2]，同時(shí)財(cái)稅競爭也是抑制政府這個(gè)“利維坦”怪獸不斷膨脹的機(jī)制[3]，所以財(cái)政分權(quán)能有效遏制地方政府規(guī)模膨脹。然而，分權(quán)制國家日益膨脹的政府規(guī)模以及大量的經(jīng)驗(yàn)研究并就二者負(fù)向的理論關(guān)系給予令人信服的解釋。Rodden[4]就這一“理論與現(xiàn)實(shí)”悖論進(jìn)行了解讀，他認(rèn)為傳統(tǒng)分權(quán)理論沒有對地方政府財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)給予充分重視，而財(cái)政分權(quán)下地方政府不同的收入來源對其規(guī)模具有明顯差別。

1994年分稅制改革標(biāo)志著我國財(cái)政分權(quán)體制正式確立，許多學(xué)者認(rèn)為分稅制改革所確立的分權(quán)體制能夠很大程度上解釋90年代以來的高速經(jīng)濟(jì)增長[5-6]。但是，也正是分權(quán)體制確立之后的這一階段，我國地方政府規(guī)模超常規(guī)膨脹。數(shù)據(jù)顯示，地方政府收入規(guī)模和支出規(guī)模(占GDP比重)由1997年的5.67%、8.58%上升到2012年的11.83%、20.76%；地方政府財(cái)政供養(yǎng)人口①2000年已經(jīng)達(dá)到4290萬，近年來雖然國家曾通過國企改制裁員、政府精簡機(jī)構(gòu)來控制財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模，但是其規(guī)模仍然以每年大約100萬增長[7]；橫向來看，中國每百萬美元GDP供養(yǎng)12.3人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國1.57人、法國、1.70人、日本1.14人。由此來看，中國的財(cái)政分權(quán)未能像傳統(tǒng)經(jīng)典分權(quán)理論所說的那樣，提升地方政府效率并有效抑制地方政府規(guī)模膨脹。值得注意的是，同期地方政府凈轉(zhuǎn)移支付收入由1994年的1819億元增加到2006年的12714億元，年均增長17.6%[8]，近年來轉(zhuǎn)移支付在地方政府收入中達(dá)到50%，財(cái)力基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)其比重甚至達(dá)到80%以上。

那么，我國分稅制改革所確立的分權(quán)體制對地方政府規(guī)模到底產(chǎn)生何種效應(yīng)？轉(zhuǎn)移支付收入占比日益增加導(dǎo)致地方政府收入結(jié)構(gòu)變化對財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模關(guān)系產(chǎn)生什么影響？地方政府轉(zhuǎn)移支付收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)變動(dòng)又有何作用？在深入財(cái)政體制改革和完善轉(zhuǎn)移支付體系的關(guān)鍵階段，這些問題的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。正如Rodden所說，財(cái)政分權(quán)對政府規(guī)模的作用取決于政府的收入來源結(jié)構(gòu)，不僅如此，我國轉(zhuǎn)移支付本身的結(jié)構(gòu)也將對二者關(guān)系產(chǎn)生明顯的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。所以，本文系統(tǒng)分析分稅制改革后財(cái)政分權(quán)體制、地方政府轉(zhuǎn)移支付收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)對地方政府規(guī)模的影響。

二、文獻(xiàn)評述

對地方政府規(guī)模的研究源自于分級財(cái)政的討論，傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論[1-2]認(rèn)識到地方政府具有信息優(yōu)勢，“仁慈”的地方政府在提供公共品“偏近選民”，并在“用腳投票”機(jī)制下展開對流動(dòng)性資源的競爭，通過在轄區(qū)內(nèi)供給更好的公共品、提高行政效率、降低真實(shí)稅率，最終控制地方政府規(guī)模膨脹。但是，Brennan and Buchanan[3]對“仁慈”地方政府假設(shè)提出了質(zhì)疑，他們把政府形容為壟斷稅權(quán)并有不斷膨脹趨勢的怪獸“利維坦”，正是內(nèi)嵌于財(cái)政分權(quán)體制的地方政府間橫向財(cái)稅競爭機(jī)制會(huì)抑制地方政府“利維坦”行為，也即“利維坦”假說。

“利維坦”假說帶動(dòng)了學(xué)術(shù)界對財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模的廣泛討論，主要集中于兩個(gè)問題：一是財(cái)政分權(quán)是否會(huì)內(nèi)生財(cái)稅競爭機(jī)制[9-10]；二是財(cái)稅競爭是否對政府規(guī)模膨脹實(shí)現(xiàn)有效抑制[11-12]。對于第一個(gè)問題學(xué)術(shù)界基本達(dá)成一致認(rèn)定，但第二個(gè)問題爭論非常激烈，許多學(xué)者進(jìn)行了豐富的經(jīng)驗(yàn)研究，但結(jié)論卻莫衷一是。Oates[13]使用美國48個(gè)州和43個(gè)國家兩個(gè)橫截面數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，但是無論是州截面還是國家截面都沒有找到證實(shí)假說的證據(jù)。Zax[14]質(zhì)疑Oates選用數(shù)據(jù)的適用性，他用3022個(gè)縣郡截面數(shù)據(jù)證實(shí)了“利維坦”假說的存在。意識到截面數(shù)據(jù)缺陷，Marlow[15]用時(shí)間序列在控制序列相關(guān)后，也未發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)和政府規(guī)模之間存在顯著的協(xié)整關(guān)系。隨著面板數(shù)據(jù)和估計(jì)方法的發(fā)展，許多學(xué)者運(yùn)用面板數(shù)據(jù)并采用不同分析技術(shù)對該假說進(jìn)行驗(yàn)證[16-18]，遺憾的是對財(cái)政分權(quán)和政府規(guī)模的關(guān)系并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。但是，綜合已有研究可以發(fā)現(xiàn)存在這樣一個(gè)潛在趨勢，即“利維坦”假說在發(fā)達(dá)國家是存在的，但在發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)型國家并不存在或不明顯。

理論與現(xiàn)實(shí)的不符、經(jīng)驗(yàn)研究的爭論尤其是截然相反的結(jié)論激起學(xué)者探究其內(nèi)在的原因。Feld， et al[19]認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對政府規(guī)模膨脹的作用取決于財(cái)政分權(quán)的類型，即經(jīng)驗(yàn)研究中分權(quán)指標(biāo)的選取(收入分權(quán)、支出分權(quán)亦或是二者同時(shí)考量)，政府規(guī)模的定義以及量化問題等。Rodden[4]重點(diǎn)分析分權(quán)體制下地方政府收入結(jié)構(gòu)對其規(guī)模的影響，他認(rèn)為如果不分開考察地方政府支出的收入來源(自有收入、轉(zhuǎn)移支付和稅收分享)，財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模的“利維坦”模型將無從談起，因?yàn)檫@打破了地方政府支出與收益之間的內(nèi)在邏輯，“利維坦”假說賴以存在的橫向同質(zhì)政府財(cái)稅競爭微觀機(jī)制會(huì)變得非常模糊?？梢钥闯觯c傳統(tǒng)分權(quán)理論和實(shí)證分析不同的是，他們不再把地方政府不同的收入來源等同起來看待，因?yàn)橄啾扔诘胤阶杂胸?cái)政收入的收入效應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付還具有明顯的價(jià)格效應(yīng)，更重要的是地方政府對待不同的收入來源其行為方式也是差別明顯的。其后，許多文獻(xiàn)也證實(shí)了他們的分析，Inman[20]發(fā)現(xiàn)來自中央的轉(zhuǎn)移支付收入因“粘蠅紙效應(yīng)”而導(dǎo)致地方政府支出擴(kuò)張；地方政府對于類似于“公共池”資源的上級轉(zhuǎn)移支付更具偏好[21-22]。

國內(nèi)對財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模關(guān)系的研究始于分稅制“中國式分權(quán)”體制的確立。Chen[23]、蘇曉紅等[24]、孫琳等[25]、王文劍[26]、范子英和張軍[8]、彭鍛煉[27]等基于中國數(shù)據(jù)，都沒有發(fā)現(xiàn)“利維坦”假說在中國存在的證據(jù)。他們給出的原因大致可以概括為以下幾個(gè)方面：中國不具備標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)體制環(huán)境；戶籍制度及地方保護(hù)主義限制了資源的流動(dòng)性，“用腳投票”的微觀機(jī)制在中國作用不明顯；地方政府財(cái)政收支被割離，收支完全不均衡扭曲了其競爭模式，政治競爭大于財(cái)稅競爭；轉(zhuǎn)移支付體系不健全等。但也有部分學(xué)者證實(shí)中國財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模之間是顯著負(fù)相關(guān)的關(guān)系[28-29]。

分稅制改革的主要內(nèi)容就是確立了“財(cái)權(quán)上收、支出責(zé)任下放”的縱向政府間財(cái)政收支劃分，地方政府收支缺口由中央政府巨額轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。實(shí)質(zhì)上，在“兩個(gè)比重”②不斷下降的現(xiàn)實(shí)下，分稅制后轉(zhuǎn)移支付是中央政府為了平衡地方財(cái)政能力、控制并規(guī)范地方政府行為的必然政策選擇[7]。所以，中國政府規(guī)模研究中轉(zhuǎn)移支付是不能忽視的重點(diǎn)。袁飛等用縣級面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付顯著增加了地方財(cái)政供養(yǎng)人口，“吃飯財(cái)政”特征明顯。范子英和張軍[8]證實(shí)了中央轉(zhuǎn)移支付具有非常強(qiáng)的“粘蠅紙效應(yīng)”，是地方政府規(guī)?？焖倥蛎浀闹饕颉?/p>

綜上，學(xué)術(shù)界關(guān)于財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模關(guān)系廣泛深入的研究對本文具有重要的理論借鑒意義。但是，經(jīng)驗(yàn)研究的爭論，尤其是針對我國的研究，還存在以下不足：(1)許多研究只關(guān)注財(cái)政分權(quán)收入或支出某一個(gè)維度，未把財(cái)政收支分權(quán)統(tǒng)一納入到分權(quán)框架內(nèi)系統(tǒng)分析；(2)已有研究多是進(jìn)行靜態(tài)分析，沒有把滯后期地方政府收支“剛性”引入模型，可能因遺漏重要變量導(dǎo)致實(shí)證結(jié)果偏誤；(3)雖然國內(nèi)研究大多考慮到了地方政府轉(zhuǎn)移支付因素，但是鮮有研究對轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部結(jié)構(gòu)效應(yīng)進(jìn)行區(qū)分比較，轉(zhuǎn)移支付中不同構(gòu)成項(xiàng)目在政策目標(biāo)、支付渠道以及使用方式上具有明顯差別，所以其對地方政府規(guī)模的影響也是不同質(zhì)的。鑒于此，本文基于動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)，采用廣義矩估計(jì)方法，把地方財(cái)政“剛性”和財(cái)政收支分權(quán)統(tǒng)一納入模型，并重點(diǎn)分析地方轉(zhuǎn)移支付收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)變動(dòng)對地方政府收支規(guī)模、財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的影響。

三、模型構(gòu)建、指標(biāo)及數(shù)據(jù)說明

1.模型構(gòu)建

根據(jù)上述討論以及本文的研究目的，本文構(gòu)建包含地方政府財(cái)政收支兩個(gè)維度的分權(quán)指標(biāo)、體現(xiàn)地方轉(zhuǎn)移支付收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)指標(biāo)、反映地方政府規(guī)?！皠傂浴毙?yīng)的因變量滯后期變量，以及按照學(xué)術(shù)界常用作法控制一些重要影響因素的動(dòng)態(tài)模型，具體模型如下：

gsizeit=β1gsizeit-1+β2fdit+β3tranit+φXit+ui+λi+εit

(1)

上式中，Xit是控制變量，μi和λi是個(gè)體效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)(符合白噪聲標(biāo)準(zhǔn))，其他變量是本文關(guān)注的核心指標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)，為區(qū)別一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對地方政府規(guī)模的影響，把這二者分離開來引入到模型中以檢驗(yàn)其差別?？紤]到財(cái)政收支和地方政府規(guī)模的“剛性”，前期政府規(guī)模會(huì)影響其當(dāng)期的變動(dòng)，即地方政府規(guī)模變動(dòng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過程，我們在模型中引入被解釋變量的滯后一期值。

2.指標(biāo)說明

地方政府規(guī)模(gsize)：本文從財(cái)政收支、財(cái)政人口三個(gè)層面來反應(yīng)地方政府規(guī)模。(1)地方政府收入規(guī)模(gsize1)，為了全面體現(xiàn)地方政府實(shí)際掌握的財(cái)政資源，財(cái)政收入包括預(yù)算外收入，具體該指標(biāo)為單個(gè)省人均財(cái)政收入占其人均GDP的比重；(2)地方政府支出規(guī)模(gsize2)，為單個(gè)省人均財(cái)政支出占其人均GDP的比重；(3)財(cái)政供養(yǎng)人口占比(gsize3)，該指標(biāo)為每個(gè)省市財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)占其總?cè)丝诘谋戎?，本文使用該指?biāo)一方面是檢驗(yàn)地方政府“吃飯財(cái)政”問題，另一方面也用來進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

財(cái)政分權(quán)(fd)：該指標(biāo)是實(shí)證研究中爭論最多的一點(diǎn)，指標(biāo)構(gòu)建的合理性也被認(rèn)為是結(jié)論是否合理的決定因素之一。該指標(biāo)可以從財(cái)政收入、財(cái)政支出和縱向財(cái)政均衡三個(gè)維度來代表分權(quán)程度，本文把轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)當(dāng)作本文分析的重點(diǎn)，其實(shí)也就包含了縱向財(cái)政均衡的內(nèi)容，所以本文的財(cái)政分權(quán)只從財(cái)政收支兩個(gè)維度來度量。(1)財(cái)政收入分權(quán)(fd1)，分稅制的核心內(nèi)容是嚴(yán)格劃分了中央與地方財(cái)政收入份額，而且地方政府在稅率制定、稅收種類劃分、稅法等方面不具備自主權(quán)，所以部分學(xué)者認(rèn)為我國沒有財(cái)政收入分權(quán)。但是，我們認(rèn)為這些都只是收入分權(quán)的一部分，不是全部內(nèi)容，而且地方政府關(guān)于稅收收入的競爭非常激烈，正如Rodden所說割裂財(cái)政收支的分權(quán)將會(huì)導(dǎo)致橫向財(cái)稅競爭變得模糊，所以有必要從收入層面度量分權(quán)程度。該指標(biāo)為各省市人均本級財(cái)政收入占各省市人均本級財(cái)政收入和中央本級人均財(cái)政收入總和的比重；(2)財(cái)政支出分權(quán)(fd2)，與學(xué)術(shù)界通常做法一致，該指標(biāo)是各省市人均本級財(cái)政支出占各省市人均本級財(cái)政支出和中央本級人均財(cái)政支出總和的比重。

轉(zhuǎn)移支付(tran)：與已有研究把轉(zhuǎn)移支付作為一個(gè)整體看待不同，本文關(guān)注轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部不同結(jié)構(gòu)對地方政府規(guī)模的影響。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付功能性、目標(biāo)以及統(tǒng)計(jì)口徑的差別，把轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移兩大類，前者包括稅收返還、原體制補(bǔ)助、民族區(qū)轉(zhuǎn)移等多個(gè)項(xiàng)目③。一般性轉(zhuǎn)移支付(tran1)，用各省市人均一般性轉(zhuǎn)移支付收入占其人均財(cái)政總收入(用人均財(cái)政支出近似替代)的比重度量；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(tran2)，為各省市人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入占人均財(cái)政總收入的比重。

控制變量：為了避免遺漏變量而出現(xiàn)內(nèi)生性問題，控制對地方政府規(guī)模有較大影響的因素十分必要?！巴吒窦{法則”認(rèn)為地方政府規(guī)模會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和城市人口集聚而增加，所以本文引入人均GDP增長率(gdp)和城鎮(zhèn)化率(urb，各省城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎?，同時(shí)，為檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地方政府規(guī)模的“非線性”影響，引入了人均GDP增長率的平方項(xiàng)(gdp2)；公共選擇理論認(rèn)為中位投票人能左右當(dāng)?shù)卣恼哌x擇進(jìn)而影響政府規(guī)模變動(dòng)，而中位投票人的收入與城鄉(xiāng)收入差距大小密切相關(guān)，差距越大意味著中位投票人收入越偏離平均收入，中國的財(cái)政是偏向城市的，城市居民對地方財(cái)政的影響要大，所以本文用城鄉(xiāng)居民收入差距(ing，城鄉(xiāng)居民可支配收入比)替代中位投票人效應(yīng)；人口年齡構(gòu)成異質(zhì)性對地方公共服務(wù)需求具有直接影響，而公共服務(wù)是政府規(guī)模膨脹的重要內(nèi)容，所以本文用各省市小于14歲、大于65歲人口數(shù)占總?cè)丝诒戎胤謩e衡量未成年人口(pp14)和老年人口(pp65)對地方政府規(guī)模的影響；中國各省市間財(cái)政收支差別明顯，尤其是老少邊窮地區(qū)收支極不均衡，為捕捉特殊地區(qū)政府規(guī)模影響差別，本文引入地區(qū)啞變量(min，少數(shù)民族省份為1，其他為0)。

3.數(shù)據(jù)說明

本文采用的是31個(gè)省市截面，時(shí)期跨度為1997—2007年的面板數(shù)據(jù)。其中，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來源于《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料(1997—2007)》，由于數(shù)據(jù)可得性原因，時(shí)間跨度截止到2007年；其他數(shù)據(jù)來源于歷年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國財(cái)政年鑒》，人口年齡結(jié)構(gòu)根據(jù)人口抽樣調(diào)查計(jì)算得來。

四、實(shí)證研究及結(jié)果分析

由于動(dòng)態(tài)面板模型中存在因變量的滯后項(xiàng)，模型存在明顯的內(nèi)生性問題，最小二乘估計(jì)(OLS)是有偏差和非一致的[30]。極大似然估計(jì)(MLS)雖然能夠得到模型的一致估計(jì)量,但估計(jì)量的一致性取決于模型初值的不同設(shè)定,錯(cuò)誤選擇初值條件會(huì)使參數(shù)估計(jì)有誤[31-32]。Arellano和Bond提出的動(dòng)態(tài)面板模型的差分廣義矩估計(jì)(Difference GMM)可以有效地解決由因變量滯后項(xiàng)所導(dǎo)致的內(nèi)生性問題。Blundell和Bond[33]發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)廣義矩估計(jì)(System GMM)方法將差分方程和水平方程作為一個(gè)方程系統(tǒng)進(jìn)行GMM估計(jì)可以進(jìn)一步提高估計(jì)效率，而且可以估計(jì)不隨時(shí)間變化的變量。

1.財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府財(cái)政收支規(guī)模

為了綜合比較一階差分廣義矩估計(jì)和系統(tǒng)廣義矩估計(jì)回歸結(jié)果，我們在回歸結(jié)果中呈現(xiàn)了兩種估計(jì)方法的結(jié)果。表1和表2的結(jié)果顯示，兩種回歸并未出現(xiàn)系統(tǒng)性偏差，模型設(shè)置較為合理；工具變量的Sargan鑒定表明本文所使用的矩約束條件是有效的，工具變量選取總體有效；廣義矩估計(jì)(GMM)要求模型擾動(dòng)項(xiàng)無自相關(guān)，那么只要擾動(dòng)項(xiàng)的差分不存在2階自相關(guān)即可滿足前提假設(shè)，從估計(jì)檢驗(yàn)結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)均不存在2階自相關(guān)，滿足模型估計(jì)的前提假設(shè)。兩種估計(jì)我們都是采取兩階段估計(jì)，由于系統(tǒng)廣義距估計(jì)更有效率，所以結(jié)果分析是基于系統(tǒng)廣義距估計(jì)展開的。

表1 財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府收入規(guī)模的實(shí)證結(jié)果

(續(xù)上表)

注：系數(shù)估計(jì)中( )是z統(tǒng)計(jì)量的P值；***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

從表1模型(3)、(4)的回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)：第一，地方政府收入規(guī)模具有顯著的“剛性”特征，地方政府財(cái)政收入向上增長的“慣性”導(dǎo)致其規(guī)模日漸膨脹，巨額的地方政府財(cái)政收入基數(shù)將是未來收入規(guī)模膨脹不可忽視的“內(nèi)在”因素，這也從側(cè)面證明動(dòng)態(tài)分析的合理性和必要性，如果忽視這一因素將會(huì)因遺漏重要變量而導(dǎo)致估計(jì)偏誤；第二，財(cái)政收入分權(quán)和支出分權(quán)對地方政府收入規(guī)模均具有正向拉大效應(yīng)，說明無論是收入分權(quán)還是支出分權(quán)“利維坦”假說在我國地方政府收入規(guī)模層面是不存在的，反而起到的是與之相反的效應(yīng)，“中國式分權(quán)”體制沒有有效遏制地方政府收入膨脹。一方面可能是我國分權(quán)體制不完善，不具備健全的分權(quán)體制環(huán)境、戶籍制度等限制了資源自由流動(dòng)、地方政府行為扭曲等，導(dǎo)致橫向間政府競爭是以增加自生收入而不是以提高行政效率、供給高質(zhì)量公共服務(wù)為主；另一方面可能是本文收入規(guī)模加入了預(yù)算外收入，該項(xiàng)收入完全由地方自由支配不受中央控制，分權(quán)體制對這類型收入作用有限；另外，也可能是由于“中國式分權(quán)”下地方財(cái)政收支極不均衡，財(cái)政缺口日漸擴(kuò)大，在“零和博弈”式的政治晉升和發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)雙重壓力下，最大化地方財(cái)政收入是地方政府面臨的必然選擇；第三，轉(zhuǎn)移支付對地方政府收入規(guī)模的結(jié)構(gòu)效應(yīng)明顯，一般性轉(zhuǎn)移對地方政府收入規(guī)模具有縮小效應(yīng)，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移卻相反。這是因?yàn)橐话阈赞D(zhuǎn)移實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于增加地方政府自有收入，其收入效應(yīng)明顯，那么一般性轉(zhuǎn)移支付收入會(huì)減輕其對增加自有收入的激勵(lì)，這樣一般性轉(zhuǎn)移收入對地方自有財(cái)政收入就會(huì)發(fā)揮替代效應(yīng)而抑制其自身財(cái)政收入規(guī)模膨脹；但是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的價(jià)格效應(yīng)更加明顯，而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移還要求地方政府必須進(jìn)行相當(dāng)比例的配套資金，導(dǎo)致地方本級要有更多的財(cái)政資金來配套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的使用，所以地方財(cái)政收入規(guī)模就會(huì)被拉大。但是，轉(zhuǎn)移支付總體還是對地方政府規(guī)模產(chǎn)生拉大效應(yīng)(-0.019+0.057=0.038>0；-0.016+0.018=0.002>0)，轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”在地方財(cái)政收入上存在。

從表2中模型(3)、(4)可以發(fā)現(xiàn)：第一，地方政府財(cái)政支出同樣“剛性”特征明顯，前期支出的“慣性”(粘性)會(huì)引致當(dāng)期支出規(guī)模不斷擴(kuò)張，“政府拉動(dòng)型”的增長模式要求地方政府不得不繼續(xù)加大投資力度；第二，財(cái)政收入分權(quán)和支出分權(quán)均顯著拉大地方政府支出規(guī)模，“利維坦”假說在支出層面也不存在，分稅制改革所確立的“中國式分權(quán)”體制未能有效遏制地方支出規(guī)模膨脹。一方面財(cái)政分權(quán)體制內(nèi)嵌于高度集中的行政體制，迫于發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要媒介下的政治晉升和增加財(cái)政收入壓力，加之市場經(jīng)濟(jì)體系不完善，政府的巨額投資成為經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Γ涣硪环矫妗爸袊椒謾?quán)”對財(cái)政收入劃分做了明確規(guī)定但支出責(zé)任并未進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，相應(yīng)支出責(zé)任還有下放地方的趨勢，這無形中給地方財(cái)政支出增加了更多的壓力，受限于自身有限財(cái)政收入，不得不尋求其他途徑來維持巨額的支出需求，比如“土地財(cái)政”和各種政府投融資平臺(tái)；另外，分稅制改革確定的分權(quán)體制并沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)范地方政府行為的初衷，相反可能還扭曲了其利益目標(biāo)函數(shù)，傳遞給地方政府“寧可錯(cuò)為不可不為”的信號，各地大上項(xiàng)目給財(cái)政支出帶來巨大壓力；第三，一般性轉(zhuǎn)移和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移對地方政府支出規(guī)模均產(chǎn)生拉大效應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付“粘蠅紙效應(yīng)”顯著，其結(jié)構(gòu)效應(yīng)同樣存在且體現(xiàn)在效應(yīng)大小上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移拉大地方政府支出規(guī)模的作用要明顯大于一般性轉(zhuǎn)移(0.051<0.195；0.039<0.163)。一般性轉(zhuǎn)移雖然對地方財(cái)政收入具有替代效應(yīng)，但對財(cái)政支出并不存在該效應(yīng)，相反一般性轉(zhuǎn)移的增加相當(dāng)于地方自有收入增加從而減輕地方財(cái)政收支失衡壓力，也即一般性轉(zhuǎn)移會(huì)給地方帶來“財(cái)政幻覺”，地方增加財(cái)政支出的動(dòng)力和能力得到加強(qiáng)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的地方資金配套會(huì)直接增加地方支出規(guī)模，同時(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移以項(xiàng)目為標(biāo)的，而大上項(xiàng)目既能推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長又能彰顯政績，激勵(lì)地方政府不遺余力地“跑部錢進(jìn)”。

表2 財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府支出規(guī)模的實(shí)證結(jié)果

注：系數(shù)估計(jì)( )中是其z統(tǒng)計(jì)量的P值；***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

表1和表2的控制變量中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在地方政府收支規(guī)模表現(xiàn)出顯著的“非線性”特征，前者為“U”型，后者為“倒U”型，說明經(jīng)濟(jì)增長對地方財(cái)政收入與支出影響是不對稱的，但是這與“瓦格納法則”有出入，可能是因?yàn)楸疚氖褂媒?jīng)濟(jì)增長指標(biāo)并不能反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(比如現(xiàn)今中西部經(jīng)濟(jì)增速要高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū))。城鎮(zhèn)化顯著地拉大了地方收入規(guī)模，但對地方支出規(guī)模作用相反或不顯著，這與大多數(shù)研究以及現(xiàn)實(shí)不符，可能是因?yàn)槟Ｐ椭邪殉擎?zhèn)化定義為外生變量不太合理，但對模型整體估計(jì)影響不大。城鄉(xiāng)居民收入差距顯著與地方政府收支規(guī)模正相關(guān)，說明我國財(cái)政收支容易受城市居民影響(中位投票人理論得到驗(yàn)證)，財(cái)政政策偏城市化明顯。地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)中，未成年和老齡人口比重對地方財(cái)政收支規(guī)模呈現(xiàn)出正向拉大作用，但表2中顯著性不足，可能是因?yàn)榈胤秸?cái)政支出中用于這兩類人群的比例太小，比如教育支出占GDP比重一直徘徊在低于4%的國家最低標(biāo)準(zhǔn)。少數(shù)民族地區(qū)啞變量均不太顯著，地方政府收支規(guī)模的變動(dòng)不存在顯著的地域差異。

2.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

雖然本文是用廣義矩估計(jì)方法估計(jì)動(dòng)態(tài)面板模型，很好地控制了因滯后因變量帶來的內(nèi)生性問題。但是，模型中因變量和解釋變量可能存在雙向影響而導(dǎo)致內(nèi)生性問題，比如轉(zhuǎn)移支付與地方政府收支規(guī)模存在雙向作用，為確保估計(jì)結(jié)果的可靠性有必要進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。本文采用替換變量的辦法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，地方財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模是度量地方政府規(guī)模的常用指標(biāo)，同時(shí)也能驗(yàn)證地方“吃飯財(cái)政”問題。為篇幅考慮，只呈現(xiàn)核心變量的估計(jì)結(jié)果，如表3所示。Sargan檢驗(yàn)表明工具變量選取有效，誤差項(xiàng)差分不存在二階相關(guān)表示原模型不存在自相關(guān)，模型估計(jì)符合GMM方法要求。各核心變量估計(jì)結(jié)果與前文實(shí)證結(jié)果不存在系統(tǒng)性偏差，可見本文實(shí)證分析結(jié)果是穩(wěn)健的。

財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模指標(biāo)的滯后值顯著為正，說明地方“吃飯財(cái)政”問題依舊沒有得到緩解，雖說中央和地方也進(jìn)行過幾次意在縮小供養(yǎng)人口的有益嘗試，但是收效甚微。尤其是基層政府財(cái)政“冗員”問題似乎出現(xiàn)增加趨勢，部分地區(qū)甚至都不能保證財(cái)政“吃飽飯”[34]。財(cái)政收入分權(quán)和支出分權(quán)均與財(cái)政供養(yǎng)人口顯著正相關(guān)，財(cái)政分權(quán)體制未能有效抑制地方財(cái)政供養(yǎng)人口膨脹，也從側(cè)面說明了“中國式分權(quán)”意在規(guī)范地方政府行為、提高行政效率的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增加均導(dǎo)致收入地財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的增加，這與袁飛等研究結(jié)論一致，而且轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部也存在作用大小不一致的結(jié)構(gòu)效應(yīng)；在“財(cái)權(quán)上收、支出責(zé)任下放”的分權(quán)背景下，地方財(cái)政日益依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率有待改善，相當(dāng)比例的轉(zhuǎn)移資金被用來填補(bǔ)地方財(cái)政供養(yǎng)人口的“吃飯”缺口，“本地稅收和相當(dāng)部分轉(zhuǎn)移支付搞吃飯，部分轉(zhuǎn)移支付搞建設(shè)”現(xiàn)狀比比皆是。

表3 財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的實(shí)證結(jié)果

注：系數(shù)估計(jì)中( )是z統(tǒng)計(jì)量的P值；***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

五、結(jié)語

1994年分稅制改革確立了“中國式分權(quán)”財(cái)政體制，“財(cái)權(quán)上收、支出責(zé)任下放”為特點(diǎn)的中央與地方財(cái)政收支安排要求中央政府每年都必須向地方進(jìn)行巨額的轉(zhuǎn)移支付。由于分稅制以1993年地方財(cái)政收入為基數(shù)以及增量財(cái)政劃分公式都有利于中央財(cái)政，轉(zhuǎn)移支付在地方政府財(cái)政收入中的比重和作用越來越大。也正是在這一階段，我國地方政府的財(cái)政收支規(guī)模和財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模以超常規(guī)的態(tài)勢增長。

本文基于全國31省市1997—2007年的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用系統(tǒng)廣義矩估計(jì)方法得到以下幾個(gè)結(jié)論：(1)地方政府收支規(guī)模以及財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模均具有顯著的“剛性”特征，其規(guī)模的“自我推動(dòng)增長”問題較為突出；(2)無論是財(cái)政收入分權(quán)還是支出分權(quán)，在三種地方政府規(guī)模指標(biāo)下，“利維坦”假說都沒有找到其存在的證據(jù)，“中國式分權(quán)”未能像經(jīng)典分權(quán)理論形容的那樣有效抑制地方政府規(guī)模膨脹，反而還起到與之相反的作用?？赡苁菍W(xué)術(shù)界所解釋的那樣，我國的財(cái)政分權(quán)體制不同于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政分權(quán)體制，不存在該假說下能夠規(guī)范政府行為的橫向政府的良性財(cái)稅競爭機(jī)制，也可能是在現(xiàn)階段國情下分權(quán)體制的初衷不是在規(guī)范地方政府行為而是要激發(fā)其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，“唯GDP”增長來考核地方政府作為就可見一斑；(3)轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”存在，但轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)效應(yīng)也顯著存在，體現(xiàn)在不同的轉(zhuǎn)移支付對地方政府規(guī)模的作用方向或作用大小上：一般性轉(zhuǎn)移由于明顯的收入效應(yīng)而能有效替代地方政府財(cái)政收入，進(jìn)而能有效抑制地方財(cái)政收入規(guī)模；但一般性轉(zhuǎn)移對地方政府支出規(guī)模和財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模存在拉大效應(yīng)，但是其效應(yīng)明顯小于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移由于價(jià)格效應(yīng)要大于收入效應(yīng)，且要求地方政府進(jìn)行資金配套，對地方政府財(cái)政收支規(guī)模和財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模具有拉大效應(yīng)，且其效應(yīng)要明顯大于一般性轉(zhuǎn)移支付；(4)雖然各級政府進(jìn)行了幾次縮小財(cái)政供養(yǎng)人口的努力，但是在地方本級財(cái)政收支和轉(zhuǎn)移支付中“吃飯財(cái)政”問題依舊嚴(yán)峻。

地方政府支出規(guī)模不斷增長以及財(cái)政供養(yǎng)人口高居不下，致使地方政府承受著巨大的財(cái)政壓力，“吃飯財(cái)政”凸顯、地方政府債臺(tái)高筑，這一嚴(yán)峻問題已經(jīng)引起中央高度重視，近年來一系列財(cái)政體制改革均在試圖緩解這一難題，遺憾的是收效不大。究其原因，是因?yàn)檫@一系列改革未能突破原有體制框架，本文并不是要否定當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)體制，尤其是其在我國90年代之后高速經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著無可替代的作用。但是，隨著政府推動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長凸顯出一些不和諧社會(huì)問題，這種發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)變。結(jié)合本文的實(shí)證發(fā)現(xiàn)，在今后財(cái)政體制改革進(jìn)入更深層次階段，應(yīng)該注意以下幾個(gè)問題：中央在規(guī)范地方政府行為以及設(shè)置激勵(lì)機(jī)制時(shí)不能唯GDP指標(biāo)，應(yīng)該把公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等大眾受益的項(xiàng)目納入考核體系之中；鼓勵(lì)并出臺(tái)管控措施進(jìn)一步加速使地方政府退出市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，推動(dòng)服務(wù)性政府建設(shè)，減輕地方財(cái)政壓力，縮小其財(cái)政規(guī)模；逐步改善“收入上收、支出下放”局面，適當(dāng)給予地方財(cái)政自主權(quán)，減輕地方財(cái)政收支壓力并壓縮轉(zhuǎn)移支付份額，同時(shí)加速優(yōu)化調(diào)整轉(zhuǎn)移支付體系，提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移的比重，降低地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金配套比例，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)逐漸向農(nóng)業(yè)、社會(huì)服務(wù)等項(xiàng)目轉(zhuǎn)移；精簡行政機(jī)構(gòu)、優(yōu)化公務(wù)員系統(tǒng)、加快企事業(yè)單位轉(zhuǎn)軌，進(jìn)一步控制財(cái)政供養(yǎng)人口過快增長。

當(dāng)然，財(cái)政體制改革是一項(xiàng)事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有戰(zhàn)略性、長期性的規(guī)劃，不能把目光單純放在控制政府規(guī)模這一個(gè)維度上。未來的改革既要放眼全局，又要注重地域異質(zhì)性，切勿“一刀切”，要通過深化改革使財(cái)政體制真正成為規(guī)范地方行為、激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康和諧發(fā)展、平衡地域差距等全方位問題的有力體制保障。

注釋：

① 我國財(cái)政供養(yǎng)人口定義較為寬泛，而且統(tǒng)計(jì)口徑隨政策變化而出現(xiàn)較大變動(dòng)，本文財(cái)政供養(yǎng)人口根據(jù)《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》統(tǒng)計(jì)口徑包括黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及財(cái)政撥款事業(yè)單位等的在職、離退休等人員。

② “兩個(gè)比重”指財(cái)政收支占GDP的比重和中央財(cái)政占全國財(cái)政的比重。

③ 這里一般性轉(zhuǎn)移不同于《2007全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中的一般性轉(zhuǎn)移補(bǔ)助，大體上相當(dāng)于其中的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付收入總額，但是該資料數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑前后變化較大，我們主要是根據(jù)轉(zhuǎn)移支付功能及其目標(biāo)進(jìn)行劃分加總，力圖實(shí)現(xiàn)前后數(shù)據(jù)一致性。

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