平原區(qū)林地變更探討

宋書芳 王毅 陸華敏 王亭亭 劉樹梅

?

平原區(qū)林地變更探討

宋書芳 王毅 陸華敏 王亭亭 劉樹梅

（山東省濟(jì)寧市兗州區(qū)林業(yè)局 272100）

結(jié)合濟(jì)寧市兗州區(qū)林地變更調(diào)查工作現(xiàn)狀，分析了林地變更工作中出現(xiàn)的相關(guān)亟待解決的問題，并對應(yīng)用軟件、遙感影像、技術(shù)認(rèn)定、人財物投入等方面存在的問題提出了諸如軟件和影像升級、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實行人財物科學(xué)化管理等切實可行的建議和意見。

平原區(qū)；林地；年度變更；遙感判讀；數(shù)據(jù)庫

林地變更調(diào)查是在全國林地調(diào)查的基礎(chǔ)上，依據(jù)林地范圍和林地保護(hù)利用等變化情況，利用最新遙感影像圖判斷分析和現(xiàn)地核實調(diào)查等方式對林地進(jìn)行的調(diào)查與分析。通過林地變更調(diào)查，可以及時進(jìn)行林地變化信息更新，進(jìn)而實現(xiàn)林地（一張圖）數(shù)據(jù)庫更新，逐步改變原來“以數(shù)字管地”的方式，建立起“以規(guī)劃管地、以圖管地”的差別化、精細(xì)化林地管理模式[1,2]。林地變更是提高林地監(jiān)管能力，加強(qiáng)林地保護(hù)利用管理，深化國家和地方政府宏觀決策管理的重要基礎(chǔ)和支撐。在林業(yè)資源管護(hù)工作中，林地變更調(diào)查成果的即時性和準(zhǔn)確性起到了越來越重要的作用。然而，從目前情況看，濟(jì)寧市兗州區(qū)林地變更調(diào)查工作中還存在一些難點和問題。

1 兗州區(qū)林地現(xiàn)狀

作為平原林業(yè)的典型代表，兗州區(qū)林業(yè)有資源少，林業(yè)發(fā)展空間嚴(yán)重受限的特點。根據(jù)2015年林地變更結(jié)果，兗州區(qū)林地面積18313.05公頃，其中喬木林地7140.18公頃，灌木林地23.80公頃，無立木林地363.75公頃，未成林造林地405.45公頃，苗圃地10365.17公頃，宜林地14.70公頃。

2010年以來，一些苗木公司、合作社依托濟(jì)寧李營苗木市場在西部鎮(zhèn)繁育了大量苗木，苗圃地占面積比較大。其他林地資源主要集中在國省道、高速以及縣鄉(xiāng)道路兩側(cè)、河流兩岸、農(nóng)田林網(wǎng)、廢棄坑塘以及街邊綠地等。林地資源呈現(xiàn)小班面積小、較分散、樹種多樣、樹齡雜、密度大等現(xiàn)狀。

2 林地變更工作中存在的主要問題

2.1林地變更軟件需升級完善

林地變更內(nèi)業(yè)區(qū)劃和外業(yè)調(diào)查的基礎(chǔ)性工作均以軟件平臺為支持。山東省林地變更調(diào)查更新軟件是由省廳統(tǒng)一安排、下發(fā)給各市（區(qū)）使用。在進(jìn)行林地調(diào)查過程中，該軟件經(jīng)過多次補(bǔ)丁升級和一次大的系統(tǒng)升級?；鶎恿謽I(yè)工作人員在開展工作過程中需要不斷調(diào)整工作方式方法，積極克服軟件使用上的困難，以極大的耐心和高度負(fù)責(zé)的態(tài)度對待此項工作。盡管如此，基于該軟件開發(fā)不夠成熟、功能有待提升，在一定程度上延誤了工作進(jìn)度。

2.2遙感影像時效性和清晰度有待提高

遙感判讀工作應(yīng)當(dāng)作為整個年度變更工作過程中的重要環(huán)節(jié)，但也不能僅利用遙感判讀變化圖斑進(jìn)行調(diào)查、更新[3],這與遙感影像的時效性和清晰度密切相關(guān)。按照國家林業(yè)局的要求，林地變更調(diào)查的更新節(jié)點一般為本年度底（即當(dāng)年的12月31日）。山東省下發(fā)的影像圖中有部分遙感影像的采集時間較早，有的甚至不是當(dāng)年的影像圖。由于遙感影像時間較早，導(dǎo)致在變更時段內(nèi)許多實際已經(jīng)發(fā)生變化的地塊無法在遙感影像上體現(xiàn)出來，容易造成變化地塊遺漏。

另外，由于受季節(jié)、天氣等因素的影響，影像圖效果參差不齊，某些區(qū)域遙感影像圖清晰度不高，影響判讀效果，造成誤讀、誤判甚至錯判，這在一定程度上也影響了林地變更調(diào)查工作的準(zhǔn)確性。

2.3林業(yè)部門與國土部門專業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在異議

在地類劃分標(biāo)準(zhǔn)方面，林業(yè)部門與國土管理部門間還有一些值得商榷的地方。比如：國土部門對一些干鮮果樹、藥材等經(jīng)濟(jì)林林地認(rèn)定為“園地”；對一些大的育苗公司、專業(yè)合作社營建的苗圃地認(rèn)定為耕地；對村旁、坑旁、宅旁等四旁栽植的林木認(rèn)定為建設(shè)用地等等。這些情況導(dǎo)致了林地與其它地類重復(fù)統(tǒng)計，從而影響林地的保護(hù)和利用，導(dǎo)致林地征占用、林地流入和轉(zhuǎn)出等責(zé)權(quán)利不明晰，一旦出現(xiàn)問題各相關(guān)部門容易出現(xiàn)相互推諉的情況發(fā)生。

國家實行嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)政策，而林地和森林，早在2013年經(jīng)國家林業(yè)局劃定為包括林地和森林、濕地、荒漠植被、物種四條生態(tài)紅線之一。嚴(yán)格的農(nóng)田保護(hù)政策和嚴(yán)峻的生態(tài)紅線要求，增加了林地變更的艱巨性和協(xié)調(diào)配合難度。

2.4專業(yè)技術(shù)人員欠缺，相關(guān)政策支持乏力

林地變更是一項周期性工作，每年都需要投大量入人力物力持續(xù)地開展，因此成立相關(guān)責(zé)任科室、配備專職技術(shù)人員勢在必行。兗州區(qū)林業(yè)部門專業(yè)技術(shù)人員面臨青黃不接、人員不足的現(xiàn)狀，加之各鎮(zhèn)街林業(yè)站人員存在人事管理不便、人員流動性較強(qiáng)、專業(yè)技術(shù)知識薄弱、電腦學(xué)習(xí)能力較差等原因，不能作為后備力量補(bǔ)給專業(yè)技術(shù)人員隊伍，造成林地變更工作人員配備總體不足。因此，在調(diào)配人力資源、安排工作流程、推進(jìn)調(diào)查進(jìn)度等方面處于被動和膠著狀態(tài)，在一定程度上影響了工作的順利有序開展。

同時，林地變更工作專業(yè)性強(qiáng)，涉及外業(yè)調(diào)查勾繪、上圖入庫、更新林地空間數(shù)據(jù)庫等相關(guān)工作。工作環(huán)境艱苦、工作量繁重，需要充足的經(jīng)費(fèi)來提供堅強(qiáng)的后盾力量和物質(zhì)保障。然而，國家、省、市等各級部門缺少專項工作經(jīng)費(fèi)，加之各級領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。由于這種情況長時間得不到有效解決，一方面導(dǎo)致調(diào)查必備的電腦、車輛等配備不及時，耽誤了工作進(jìn)度；另一方面導(dǎo)致野外作業(yè)人員顧慮重重，嚴(yán)重影響了工作人員的工作積極性。

2.5林地資源統(tǒng)一管理難度較大

2007年兗州區(qū)林權(quán)制度改革以來，樹木已經(jīng)確權(quán)到戶。由于平原林地小班面積所限，致使一片林地確權(quán)到多戶林農(nóng)，歸屬于每戶的林地面積較小，造成樹木集中采伐更新相對比較困難。在這次林地變更調(diào)查中，體現(xiàn)在調(diào)查難度大、界定困難、小班零碎、工作繁瑣等方面的問題。

2.6調(diào)查技術(shù)細(xì)則與平原林業(yè)存在理論和實際脫節(jié)的問題

2014年森林資源野外調(diào)查時，根據(jù)《森林資源調(diào)查細(xì)則》定義喬木林帶“行數(shù)應(yīng)在2行以上且行距≤4米或單行林冠水平投影寬度在10米以上；當(dāng)林帶的缺損長度超過林帶寬度3倍時，應(yīng)視為兩條林帶；兩條林帶的帶距≤8米時按片林調(diào)查?！?/p>

兗州區(qū)大部分農(nóng)田林網(wǎng)都劃定為農(nóng)田防護(hù)林，如果一路2行的，有一側(cè)林網(wǎng)采伐、甚至某一側(cè)只砍伐了1行的，這種情況如何界定地類？如果一個原小班只采伐不到一畝的林子，如何變更？單行林帶采伐更新后，林地地類如何確定? 諸如此類的問題很多，由于沒有相應(yīng)的細(xì)則來規(guī)范和執(zhí)行，給調(diào)查人員帶來了很多模棱兩可的難題。

3 對策及建議

3.1進(jìn)一步完善林地變更調(diào)查操作軟件

由于林地變更調(diào)查更新軟件是一款新開發(fā)的軟件，需要在實踐中不斷完善，在成熟之后再廣泛普遍地推出使用。建議在軟件推廣到基層林業(yè)部門使用之前，聯(lián)合軟件開發(fā)單位，搞好區(qū)域試點工作。以“簡單、易學(xué)、智能、便捷”為目標(biāo)，做好軟件的修改、升級和完善，便于基層林業(yè)工作者易學(xué)易會，熟練操作，提高工作效率。

3.2遙感影像圖要提高分辨率，凸顯時效性

通過對比前后兩期的遙感影像，找出發(fā)生變化的圖斑，是開展林地變更調(diào)查重要的基礎(chǔ)性工作。遙感影像圖的分辨率和時效性，在一定程度上會直接影響到工作人員對變更圖斑的判讀效率和調(diào)查結(jié)果。建議有關(guān)部門盡量提供變更節(jié)點前三、四個月前的遙感影像圖。比如，變更節(jié)點為當(dāng)年12月底的話，就盡量提供當(dāng)年9-12月的遙感影像圖。這樣的話，調(diào)查人員能從最新的影像圖上獲取變化地塊圖斑的有效信息，有效提高林地年度變更調(diào)查的成果質(zhì)量和效率。

3.3合理優(yōu)化林地范圍內(nèi)地類變化調(diào)查內(nèi)容

平原林地因發(fā)展空間受限，多數(shù)是更新造林，新增造林面積很少，每年林地變化面積很少且很零散。對于楊樹等速生樹種，采伐后當(dāng)年又成林的，雖然林分的郁閉度、蓄積量等發(fā)生了變化，但林地地類沒變，還是有林地，沒有涉及林地轉(zhuǎn)入和森林轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出問題，不是林地年度變更調(diào)查工作的重點內(nèi)容，建議維持原狀，不予更新。

3.4保障充足的人力、物力和財力投入

林地變更調(diào)查是林業(yè)主管部門管理林地的基礎(chǔ)性和周期性工作，要切實保障各方面的投入及時到位。人力方面，林業(yè)主管部門要成立相關(guān)科室，安排專職技術(shù)人員開展年度變更工作；物力方面，調(diào)查所需的電腦、車輛、外業(yè)調(diào)查用品等要保證供給充足；財力方面，林地變更調(diào)查涉及面廣、技術(shù)要求高、成果數(shù)據(jù)多、工作量大，需要充足的經(jīng)費(fèi)作為保障，國家、省、市應(yīng)該制定相關(guān)政策予以支持，縣市區(qū)基層林業(yè)部門可以按照規(guī)定，有據(jù)可依地向地方政府爭取所需經(jīng)費(fèi)。

3.5制定統(tǒng)一地類劃分標(biāo)準(zhǔn)

林地變更工作貫穿整個林業(yè)工作的主線，它在一定程度上展現(xiàn)出多個部門在變更周期內(nèi)的工作成果，客觀反映林地使用情況。因此，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是地類劃分標(biāo)準(zhǔn)，對開展林業(yè)全局工作有重要的現(xiàn)實意義。上級林業(yè)部門和國土部門應(yīng)該高度重視，經(jīng)過充分調(diào)研，共同協(xié)商制定統(tǒng)一詳盡的地類劃分實施標(biāo)準(zhǔn)，為林地保護(hù)利用和林地變更提供更為切實可行的依據(jù)。

[1] 潘春芳.全國林地保護(hù)利用年度變更調(diào)查試點啟動[N].中國綠色時報，2012-4-18.

[2] 王洪波.中國林地現(xiàn)代管理模式關(guān)鍵問題研究與實踐探索[D].北京林業(yè)大學(xué)，2012.

[3] 張光輝，劉冬古.縣級林地保護(hù)利用規(guī)劃林地落界方法的探討[J].華東森林經(jīng)理，2012，(06).

S758.6

B

1004-7743（2017）03-0012-03

2017-05-14