論依法治國(guó)背景下政府職能的轉(zhuǎn)變

孫旻煜

摘要：在依法治國(guó)的背景下，法治政府的建設(shè)成為焦點(diǎn)，推進(jìn)法治政府建設(shè)，離不開(kāi)對(duì)政府職能的完善與優(yōu)化。歷屆政府改革，政府職能都是重點(diǎn)。基于對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合依法治國(guó)的要求，作出反思，找準(zhǔn)方向，從而探索出符合國(guó)家建設(shè)要求的法治政府的新思路，實(shí)現(xiàn)真正意義上的政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；政府職能；轉(zhuǎn)變

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，關(guān)于當(dāng)前政府在履行職能中出現(xiàn)的突出問(wèn)題，全面深刻闡釋了依法全面履行政府職能的基本要求和主要任務(wù)：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。”這在新的歷史條件下對(duì)政府的職能進(jìn)行了全面的描述，對(duì)于堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義，對(duì)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)和法治政府建設(shè)提供了強(qiáng)大的動(dòng)力支持。目前，我國(guó)政府職能還處在一個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，還存在較多的問(wèn)題有待解決，而政府職能履行地好壞，與社會(huì)、人民群眾息息相關(guān)，因此，有必要在詳細(xì)了解政府職能現(xiàn)狀的前提下，深刻分析存在的問(wèn)題，并能提出相對(duì)應(yīng)的措施。

一、新形勢(shì)下政府職能轉(zhuǎn)變的必要性

1.轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府，符合依法治國(guó)的客觀要求

改革行政管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能，是堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略、全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的客觀要求。依法行政是依法治國(guó)基本方略的重要組成部分。為實(shí)現(xiàn)全面依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)，政府各部門(mén)必須在法律允許的條件下，采取有效的手段促進(jìn)改革的進(jìn)程，以法律法規(guī)規(guī)定的條例為準(zhǔn)則鞏固改革的成果，最終實(shí)現(xiàn)為建立現(xiàn)代化行政管理體制提供有力的法制保障。

我國(guó)政府一切工作的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，政府履行職能最基本要求的要求是建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)型政府提出各級(jí)政府和官員必須樹(shù)立“公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”的意識(shí)：與公民保持著平等的關(guān)系，在為人民服務(wù)的過(guò)程中做到平等對(duì)待每一位人民，同時(shí)高效完成自己的工作；處理與社會(huì)的關(guān)系上持有“社會(huì)為主”的意識(shí)，轉(zhuǎn)變?cè)日畬?duì)待社會(huì)的態(tài)度，先前政府機(jī)關(guān)及其相關(guān)部門(mén)為體現(xiàn)自己擁有的權(quán)力，過(guò)分強(qiáng)調(diào)自己在整個(gè)社會(huì)中的地位，對(duì)社會(huì)各方面總是持有一種干預(yù)、管制的態(tài)度，應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府的這種觀念，確立服務(wù)、指導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)；在對(duì)待公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系上，政府不能濫用權(quán)力，而應(yīng)盡可能地保障公民的權(quán)利，讓公民覺(jué)得自己不是受制于政府并且在社會(huì)中對(duì)各項(xiàng)事務(wù)有知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)等。此外，同建設(shè)服務(wù)型政府要求相同的是，建設(shè)法治政府的基本要求同樣是依法行事，一切活動(dòng)都應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，切忌“自由發(fā)揮”。服務(wù)型政府的建立需要依靠法律的保障，法治政府的建設(shè)也必須依照政府服務(wù)的原則和宗旨。

2.政府自身發(fā)展需要政府職能轉(zhuǎn)變

深化推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、建設(shè)服務(wù)型政府，要求以轉(zhuǎn)變政府職能為基礎(chǔ)，并與之同步發(fā)展。政府的良好運(yùn)轉(zhuǎn)尤其是經(jīng)濟(jì)、政治方面的發(fā)展，需要政府良好地履行其職能。十八大報(bào)告中指出要求建設(shè)：“深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！闭淖陨戆l(fā)展依靠人民群眾，而建設(shè)服務(wù)型政府，通過(guò)人民的滿意度，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府存在的價(jià)值。

轉(zhuǎn)變政府職能，能夠保障和改善民生。新形勢(shì)下政府職能的重要著眼點(diǎn)，就是要更加注重改善民生問(wèn)題，把公共資源配置向民生領(lǐng)域傾斜，著力解決關(guān)系到人民群眾切身利益的問(wèn)題，為大眾謀取各項(xiàng)福利，保障公民的權(quán)力，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果為人民群眾帶來(lái)更多便利。政府履行職能，涉及方面較廣，社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展?fàn)顩r、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制以及人民群眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量的好壞等，都需要依靠法治，都要求政府依法行政，依法履行義務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、職責(zé)一致，“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”的法治政府目標(biāo)建設(shè)方可實(shí)現(xiàn)。

二、政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.政府職權(quán)分界不清，權(quán)力錯(cuò)位、越位較為嚴(yán)重

政府權(quán)界的問(wèn)題主要表現(xiàn)：政府各部門(mén)之間、上下層級(jí)之間職權(quán)重心定位不準(zhǔn)，以至于出現(xiàn)部分部門(mén)或工作人員對(duì)各自擁有的權(quán)力模糊不清的狀況；以及政府在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控與指導(dǎo)過(guò)程中出現(xiàn)的越位問(wèn)題。國(guó)務(wù)院早在2013年的第一次全體會(huì)議前通過(guò)了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，規(guī)則要求，“國(guó)務(wù)院要全面正確履行政府職能，形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的機(jī)構(gòu)職能體系?！?十八大以來(lái)我國(guó)政府一直努力采取一些措施：精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，將更多的權(quán)力交給市場(chǎng)自身、由市場(chǎng)自主管理；減少需要行政審批的事項(xiàng)，去除一些多余的工作程序，高效率完成工作。通過(guò)以上措施，希望能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。這樣一來(lái)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系就可以有一定的界限，政府的職權(quán)也有了一個(gè)明確的規(guī)定。

然而，就目前而言，我國(guó)有關(guān)于政府行政職權(quán)的法律法規(guī)還不夠完善，暫時(shí)還沒(méi)有足夠的明確的條文通過(guò)法律的形式來(lái)規(guī)定一些行政原則。因此，政府職權(quán)法定化已然成為一個(gè)弱項(xiàng)，使得政府在履職的過(guò)程中處理在政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)及政府與個(gè)人的關(guān)系中，會(huì)顯得處理得不夠協(xié)調(diào)妥當(dāng)，政府分別與企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人之間沒(méi)有確定的界限。建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，需要改革體制、調(diào)整相關(guān)政策，以使得經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)政府既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者，又是國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與者，尤其作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與者，政府在諸多方面為考慮自身利益，過(guò)多強(qiáng)調(diào)自身在國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，從“參與者”變成了“主導(dǎo)者”，阻礙了企業(yè)、市場(chǎng)的自主發(fā)展。

2.“重管理、輕服務(wù)”，造成與社會(huì)脫節(jié)現(xiàn)象

改革開(kāi)放以來(lái)，受蘇聯(lián)模式影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式幾乎成為所有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都需要政府的參與和引導(dǎo)，我國(guó)政府順勢(shì)近乎成為了 “包攬一切” 的全能型政府。當(dāng)然，事實(shí)也證明，這一模式存在著很大弊端。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下出臺(tái)的制度、規(guī)范限制性條款頗多，服務(wù)性的內(nèi)容少，政府的服務(wù)意識(shí)單薄，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。政府與市場(chǎng)的關(guān)系也就變成政府對(duì)整個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，市場(chǎng)的主體----企業(yè)也就因此成為政府行使職能的附庸。政府把主要精力集中到發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入上，重抓招商引資，輕公共事務(wù)的管理、社會(huì)的管理，甚至把財(cái)政投入都在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目上，忽略了政府財(cái)政投入公共服務(wù)和保障民生工程等方面，往往出現(xiàn)公共服務(wù)職能缺位。

上述現(xiàn)象主要還是沒(méi)有區(qū)分清楚服務(wù)與管理的真實(shí)含義：服務(wù)是把公民作為服務(wù)對(duì)象放在首位，目的是為公民謀取最大利益；而管理是從管理者利益來(lái)考慮，尋求一種最有利于管理者的方式。政府在為公民和社會(huì)提供公共服務(wù)過(guò)程中，關(guān)注的重心發(fā)生偏移，本因以公民為出發(fā)點(diǎn)，而實(shí)際更多關(guān)注的卻是服務(wù)的提供者的觀點(diǎn)。當(dāng)然，服務(wù)與管理也不完全背離，在政府工作中，管理是手段，服務(wù)才是目的，要避免“重管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象，建構(gòu)起有效的政府服務(wù)能力，就必須處理好服務(wù)與管理的關(guān)系。

3.政府公職人員法治意識(shí)淡薄，違法行為頻繁發(fā)生

政府公職人員作為政府機(jī)關(guān)的重要組成部分，其行政素質(zhì)的高低及法治意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府施政管理效果的好壞，更關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變的成功與否。封建社會(huì)的“人治”思想的殘余嚴(yán)重阻礙法治社會(huì)的發(fā)展，而自新中國(guó)成立，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，為改變這種不良現(xiàn)象的存在，制定了一系列相關(guān)的法律，但在法律的落實(shí)和實(shí)施方面仍然存在著很大的問(wèn)題：有的法律法規(guī)針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，讓部分官員有機(jī)可乘，鉆法律漏洞的空子；一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)淡薄，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，依法辦事觀念不強(qiáng)以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象依舊存在。這些問(wèn)題，違背社會(huì)主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展，必須下大力氣加以解決。

三、依法治國(guó)的背景下推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

1.完善良法體系，政府職權(quán)法定化

政府在執(zhí)行政務(wù)時(shí)屢屢出現(xiàn)錯(cuò)位或是越權(quán)的行為，一些事務(wù)實(shí)際雖不歸屬政府但政府總會(huì)有意無(wú)意插手參與管理，認(rèn)真總結(jié)，主要是因?yàn)槿鄙僖惶紫鄳?yīng)的行政法規(guī)詳細(xì)列出指出政府職權(quán)的細(xì)則。因此，職權(quán)法定化才是當(dāng)下最佳選擇。職權(quán)法定是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力必須有法律的明確授權(quán)，不能自行設(shè)定，是依法行政的基本要求，是依法全面履行政府職能的基礎(chǔ)。

堅(jiān)持職權(quán)法定，首先要依法規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，核定人員編制，推進(jìn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制法定化，實(shí)現(xiàn)組織法定。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化?！备骷?jí)行政機(jī)關(guān)履行職能的過(guò)程中，每一個(gè)細(xì)節(jié)都必須依法進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行工作的過(guò)程中不可以為滿足權(quán)力的需求而額外自定義權(quán)力內(nèi)容。只有建立健全完善的良法體系，政府能夠管理、需要涉及的工作范圍通過(guò)法律形式來(lái)公布，擁有的權(quán)力、應(yīng)盡的義務(wù)都在法律中能明確表示，政府才能在履行職能的過(guò)程中將自己的施政行為納入法律法規(guī)范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)政府職權(quán)的法定化。同時(shí)，建立健全溝通機(jī)制，公開(kāi)立法項(xiàng)目，將政府職權(quán)全方面對(duì)外公布，深入了解社會(huì)情況，廣泛征求公民意見(jiàn)，使得政府及其公職人員站在人民的角度來(lái)履行其職能。

2.改善管理模式，全面正確履行政府職能

政府職能涉及范圍較廣，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)等，相對(duì)應(yīng)的，各級(jí)政府應(yīng)全面履行好法律賦予的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，這樣才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。由于政府“越位”行為普遍存在，政府管了許多不該管、管不好的事情，造成很多需要及時(shí)完成的事務(wù)一拖再拖，因此，有必要明確政府與市場(chǎng)邊界，讓政府管理不“越位”，更大發(fā)力發(fā)揮市場(chǎng)的作用，讓更多的人民群眾收益。努力為人民群眾提供高效率、高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平。綜上，為全面履行政府職能，必須繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，將更多的工作決定權(quán)交給最貼近群眾的部門(mén)，解決人民群眾辦事程序繁瑣、找不到對(duì)應(yīng)部門(mén)等已存在問(wèn)題的困難。

依法治國(guó)的要求下，要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，必須真正做到以“服務(wù)”為主的服務(wù)型政府。根據(jù)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，為協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，切實(shí)把服務(wù)社會(huì)和市場(chǎng)作為重中之重，結(jié)合已經(jīng)存在的問(wèn)題，對(duì)政府與企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系做一系列調(diào)整：將政府與國(guó)有企業(yè)分開(kāi)，改變一些發(fā)展?fàn)顩r不太良好的國(guó)有企業(yè)的管理模式，縮小政府管理的權(quán)力而轉(zhuǎn)變成自主管理的企業(yè)，提高與民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的能力；在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，政府的任務(wù)是做“看不見(jiàn)的手”，進(jìn)行宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，讓市場(chǎng)有能力進(jìn)行自我調(diào)控；在處理政府與社會(huì)的關(guān)系上，要減少對(duì)社會(huì)中介組織的監(jiān)管和控制，社會(huì)中介組織不是政府部門(mén)，其存在的功能是連接政府與社會(huì)的橋梁，既然允許該組織的存在，政府就不應(yīng)該忽略其功能，政府僅需對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)中介組織的價(jià)值；同時(shí)，在政府的規(guī)制方面，要進(jìn)一步做好信息公開(kāi)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體等介質(zhì)增強(qiáng)政府的透明度，為社會(huì)的蓬勃發(fā)展，市場(chǎng)的良好運(yùn)行提供健康的發(fā)展環(huán)境。

3.法治創(chuàng)新，加強(qiáng)政府及其公職人員自身建設(shè)，構(gòu)建廉潔政府

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展有賴于一個(gè)廉潔勤政、高效率工作、腳踏實(shí)地干實(shí)事的政府。建設(shè)一個(gè)廉潔政府，首先要充分認(rèn)識(shí)政府自身在反腐敗中的特殊作用和地位，要提高自身在群眾心目中的地位，要建立一個(gè)良好的形象，就應(yīng)該以身作則，政府自身應(yīng)當(dāng)做好廉潔建設(shè)，真正樹(shù)立廉潔行政的形象。同時(shí)，要建立一個(gè)廣泛而又行之有效的監(jiān)督體系，政府機(jī)關(guān)及其工作人員之間應(yīng)該互相監(jiān)督，同時(shí)也要接受來(lái)自人民群眾及社會(huì)各方面的輿論、監(jiān)督。

要把廉政建設(shè)的任務(wù)和要求落實(shí)到政策措施和行政管理工作之中，認(rèn)真查找廉政風(fēng)險(xiǎn)，制定防控措施。各級(jí)政府、各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人要樹(shù)立、強(qiáng)化“不抓廉政建設(shè)就是嚴(yán)重失職”的意識(shí)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起廉政建設(shè)第一責(zé)任人的政治責(zé)任，嚴(yán)格履行“一崗雙責(zé)”，對(duì)廉政建設(shè)重要工作要親自部署，對(duì)待重要問(wèn)題不推脫給其他人，做到親自過(guò)問(wèn)廉政建設(shè)的重大問(wèn)題，親自協(xié)調(diào)廉政建設(shè)工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，親自監(jiān)督、辦理重要案件。

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