安徽省政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)實(shí)踐與對(duì)策

潘 琳，周迎春，王 軍，劉 華，占松鶴

（1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，安徽合肥 230001；2.安徽省動(dòng)物疫病預(yù)防與控制中心，安徽合肥 230091）

安徽省政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)實(shí)踐與對(duì)策

潘 琳1，周迎春2，王 軍2，劉 華2，占松鶴2

（1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，安徽合肥 230001；2.安徽省動(dòng)物疫病預(yù)防與控制中心，安徽合肥 230091）

安徽省自2003年開展建設(shè)基層動(dòng)物防疫體系試點(diǎn)工作，探索政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)的新模式。本文介紹了安徽省政府購(gòu)買服務(wù)的主要內(nèi)容、承接主體、購(gòu)買形式等，指出了在政策體系、承接主體、財(cái)政保障等方面存在的難題，建議通過(guò)完善政策，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)與宣傳培訓(xùn)，強(qiáng)化考核和監(jiān)管，進(jìn)一步推進(jìn)基層動(dòng)物防疫體制建設(shè)。

動(dòng)物防疫；政府購(gòu)買服務(wù)；體制改革；政策

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買?！?013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確了政府購(gòu)買服務(wù)的重要性以及實(shí)施的總體方向，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理及績(jī)效管理進(jìn)行了原則規(guī)定。本文總結(jié)了安徽省在推進(jìn)基層動(dòng)物防疫體制改革過(guò)程中，各地建立政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)的主要做法及存在問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策和建議，為今后政府購(gòu)買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的有效開展提供借鑒。

1 背景

2003年，安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫管理工作的意見》，按“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，以縣為單位，采取利用現(xiàn)有畜牧獸醫(yī)體系、依托養(yǎng)殖大戶、根據(jù)養(yǎng)殖區(qū)域和防疫工作需要聘用村級(jí)動(dòng)物防疫員等模式，籌建人員精干、上下協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的基層動(dòng)物防疫新體制。因事設(shè)崗，政府購(gòu)買服務(wù)，建立村級(jí)動(dòng)物防疫員（以下簡(jiǎn)稱村防員）隊(duì)伍，從而拉開了探索“以錢養(yǎng)事”為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)動(dòng)物防疫體制改革序幕。

2005年8月，安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)、財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)安徽省建設(shè)基層動(dòng)物防疫體系試點(diǎn)方案的通知》（皖農(nóng)財(cái)〔2005〕225號(hào)），在全省選擇畜禽養(yǎng)殖量較大，動(dòng)物防疫工作基礎(chǔ)較好，具有區(qū)域代表性的10個(gè)縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)。2006年，試點(diǎn)縣增至40個(gè)。2007年，全省全面推行村防員制度。按照安徽省有關(guān)文件要求，各市、縣全面啟動(dòng)村級(jí)動(dòng)物防疫體制改革試點(diǎn)。合肥市、銅陵市、馬鞍山市、蕪湖市等地級(jí)市政府及休寧縣、含山縣、懷寧縣、金寨縣等縣（區(qū)）縣委、縣政府出臺(tái)相關(guān)文件，從服務(wù)內(nèi)容、資金安排、行政管理、考核和獎(jiǎng)懲等方面進(jìn)行了規(guī)范，建立了“職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、以錢養(yǎng)事、錢隨事走、服務(wù)高效”的公益性服務(wù)新機(jī)制。

2012年6月，安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)、財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《安徽省基層動(dòng)物防疫工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施方案》（皖農(nóng)財(cái)〔2012〕164號(hào)），對(duì)補(bǔ)貼內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)發(fā)放等做出了具體規(guī)定。至此，以省級(jí)指導(dǎo)，市、縣具體負(fù)責(zé)實(shí)施的基層動(dòng)物防疫服務(wù)體系得以初步建立。

2 主要做法

2.1 確定購(gòu)買服務(wù)主要內(nèi)容

2005年，安徽省結(jié)合當(dāng)時(shí)動(dòng)物防疫工作需要，根據(jù)國(guó)家規(guī)定的重大動(dòng)物疫病確立強(qiáng)制免疫注射、加掛動(dòng)物免疫耳標(biāo)、填發(fā)免疫證（卡）和建立免疫檔案（臺(tái)賬），開展動(dòng)物疫情報(bào)告，協(xié)助動(dòng)物產(chǎn)地檢疫，宣傳專業(yè)知識(shí)，指導(dǎo)防疫消毒及提供技術(shù)服務(wù)，對(duì)非強(qiáng)制免疫動(dòng)物疫病實(shí)行合同化免疫服務(wù)等8個(gè)方面作為購(gòu)買服務(wù)的主要內(nèi)容。在探索推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，部分市、縣逐步將無(wú)害化處理、動(dòng)物檢疫（協(xié)檢）、飼養(yǎng)環(huán)境消毒、養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）疫病監(jiān)控、病死動(dòng)物無(wú)害化處理監(jiān)督和動(dòng)物疫病防控綜合服務(wù)等納入購(gòu)買服務(wù)范圍。

2.2 組建隊(duì)伍（承接主體）

各地在探索實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，根據(jù)自身實(shí)際選擇相應(yīng)的承接主體，主要有以下幾種情況：

2.2.1 組建村防員隊(duì)伍。村防員人數(shù)約占承接主體的90%，其被按照地理環(huán)境、畜禽飼養(yǎng)及分布狀況、動(dòng)物防疫任務(wù)等綜合因素確定配備數(shù)量：原則上平原地區(qū)、丘陵地區(qū)、山區(qū)分別以1 200個(gè)、1 000個(gè)、800個(gè)養(yǎng)殖農(nóng)戶為單位配備1名。村防員的選用實(shí)行自愿申報(bào)、公開招聘、培訓(xùn)考試、競(jìng)爭(zhēng)上崗、績(jī)效考核制，經(jīng)過(guò)縣級(jí)獸醫(yī)部門技術(shù)培訓(xùn)、考試考核，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其簽訂勞務(wù)協(xié)議，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)考核情況確定，考核由縣級(jí)獸醫(yī)主管部門會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行。

2.2.2 成立防疫合作社或防疫協(xié)會(huì)。金寨縣、繁昌縣、廬江縣等地的獸醫(yī)主管部門，將原村防員或鄉(xiāng)村獸醫(yī)組建成防疫合作社、防疫協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，并對(duì)其組織構(gòu)架和內(nèi)部制度建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)，使其承接動(dòng)物防疫公益性工作。如，金寨縣為規(guī)范管理，縣動(dòng)物防疫協(xié)會(huì)制定了《動(dòng)物防疫協(xié)會(huì)章程》《動(dòng)物防疫協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)管理制度》《村級(jí)動(dòng)物防疫員管理辦法》等規(guī)章制度。同時(shí)，為加強(qiáng)協(xié)會(huì)與各防疫員的聯(lián)系，協(xié)會(huì)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了動(dòng)物防疫分會(huì)。

2.2.3 引導(dǎo)或支持企業(yè)投資。太和縣等縣區(qū)支持企業(yè)投資建設(shè)無(wú)害化處理設(shè)施，由企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，政府在發(fā)展項(xiàng)目時(shí)給予一定的資金支持。繁昌縣成立畜牧業(yè)環(huán)保服務(wù)專業(yè)合作社，由其與規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)簽訂糞便收集、發(fā)酵床服務(wù)等合同，并給予物資、技術(shù)服務(wù)；縣農(nóng)委對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)或畜牧業(yè)環(huán)保服務(wù)專業(yè)合作社采購(gòu)，沼液槽灌車等設(shè)備每臺(tái)補(bǔ)助7萬(wàn)元，現(xiàn)共補(bǔ)助28萬(wàn)元；對(duì)用糞便生產(chǎn)有機(jī)肥者，使用沼液滴灌的種植大戶給予產(chǎn)業(yè)化資金扶持。

2.3 購(gòu)買形式

2.3.1 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，實(shí)行目標(biāo)雙軌制?？h政府與鎮(zhèn)政府簽訂動(dòng)物防疫目標(biāo)責(zé)任書，鎮(zhèn)政府與村防員簽訂動(dòng)物防疫承包合同書。合同書明確村防員為具體負(fù)責(zé)人，確定防疫范圍、防疫質(zhì)量、報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)以及雙方權(quán)責(zé)等。勞務(wù)報(bào)酬由縣財(cái)政統(tǒng)一撥付到縣動(dòng)物防疫“以錢養(yǎng)事”專戶。春、秋兩季防疫結(jié)束后，由縣農(nóng)委會(huì)同各鎮(zhèn)政府根據(jù)考核結(jié)果，將防疫員報(bào)酬直接打到村防員勞務(wù)卡上。2005年，村防員的勞務(wù)報(bào)酬由省財(cái)政和縣（市、區(qū)）財(cái)政共同承擔(dān)，各負(fù)擔(dān)50%。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)原則上為每人每月200元，其中省財(cái)政按100元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，縣（市、區(qū)）財(cái)政配套最低每月每人100元，上不封頂。自2008年開始，村防員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)按國(guó)家、省級(jí)財(cái)政和縣區(qū)財(cái)政各負(fù)擔(dān)每人每月100元進(jìn)行發(fā)放，各縣區(qū)財(cái)政可酌情提高上述標(biāo)準(zhǔn)。

2.3.2 以服務(wù)人員為主體，實(shí)行任務(wù)發(fā)包?？h級(jí)財(cái)政部門根據(jù)全縣實(shí)際畜禽強(qiáng)制免疫數(shù)，按服務(wù)項(xiàng)目分類制定了計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（如，牲畜口蹄疫免疫：豬0.5元/頭，牛、羊1元/頭；豬鏈球菌病免疫：1元/頭；高致病性禽流感免疫：規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)0.1元/羽，散養(yǎng)家禽0.2元/羽），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各村的畜禽存欄數(shù)、村落分散程度等因素，合理劃分防疫區(qū)域，明確各區(qū)域的標(biāo)的，面向有資質(zhì)的技術(shù)人員、從事經(jīng)營(yíng)性服務(wù)人員或?qū)嶓w進(jìn)行分片招標(biāo)。中標(biāo)的單位或個(gè)人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂服務(wù)合同，實(shí)行合同化管理?？h畜牧主管部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對(duì)服務(wù)人員的免疫密度、免疫卡（證）發(fā)放、防疫質(zhì)量和農(nóng)戶對(duì)村防員的服務(wù)評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行綜合考評(píng)，按考核得分比例兌現(xiàn)服務(wù)報(bào)酬。

2.3.3 以服務(wù)組織為主體，實(shí)行合同制管理。部分縣（區(qū)）成立防疫協(xié)會(huì)或防疫專業(yè)合作社，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立防疫協(xié)會(huì)分會(huì)或防疫專業(yè)合作社分社，各分會(huì)或?qū)I(yè)合作社由村防員和鄉(xiāng)村獸醫(yī)組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與防疫協(xié)會(huì)分會(huì)簽訂購(gòu)買勞務(wù)合同，勞務(wù)報(bào)酬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一支付防疫協(xié)會(huì)分會(huì)，由防疫協(xié)會(huì)分會(huì)與防疫員簽訂強(qiáng)制免疫承包合同，以合同的方式強(qiáng)化防疫工作的管理。

3 存在的問(wèn)題

3.1 購(gòu)買服務(wù)政策有待完善

雖然政府購(gòu)買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)已探索實(shí)施多年，但仍處于試點(diǎn)探索階段，實(shí)踐中很多好的經(jīng)驗(yàn)作法未形成政策文件，推廣難度較大。

3.2 承接主體難以滿足購(gòu)買服務(wù)要求

目前村防員年齡多在45歲以上，文化水平偏低，動(dòng)物防疫服務(wù)機(jī)構(gòu)及社會(huì)化合作組織較少，地方政府在選擇購(gòu)買服務(wù)承接主體時(shí)缺乏選擇性，難以滿足招標(biāo)及競(jìng)標(biāo)要求。

3.3 購(gòu)買服務(wù)財(cái)政保障不足

當(dāng)前各地購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)。一方面，動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)不足。在財(cái)政支出沒有增加的基礎(chǔ)上，各地購(gòu)買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的投入難以增加。另一方面，盡管2016 年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善動(dòng)物疫病防控支持政策的通知》，明確提出了將“原中央財(cái)政安排的基層動(dòng)物防疫工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)調(diào)整為動(dòng)物防疫補(bǔ)助，對(duì)組織落實(shí)強(qiáng)制免疫政策、實(shí)施強(qiáng)制免疫計(jì)劃、購(gòu)買防疫服務(wù)等予以補(bǔ)助”，但并未明確購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)的范圍。這就造成了基層政府和獸醫(yī)主管部門在使用此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)依據(jù)不足，制約了動(dòng)物防疫購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施。

3.4 防疫隊(duì)伍與評(píng)價(jià)體系不完善

長(zhǎng)期以來(lái)動(dòng)物防疫員隊(duì)伍基本上采取”戰(zhàn)時(shí)集中，平時(shí)解散”的管理模式，對(duì)政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)不適應(yīng)，加之績(jī)效評(píng)估體系不完善，致使防疫員工作積極性不高。

4 對(duì)策與建議

4.1 明確服務(wù)內(nèi)涵，完善政策支持

政府需明確購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買形式及購(gòu)買流程，整合財(cái)政資金，完善財(cái)政保障，并提供政策支持，減少動(dòng)物防疫購(gòu)買服務(wù)的隨意性，使基層在實(shí)行購(gòu)買服務(wù)時(shí)，做到有法可依，提高購(gòu)買效率和效果。

4.2 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高福利待遇

加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫員隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)大中專院校畢業(yè)生服務(wù)基層。對(duì)新成立的承擔(dān)公益性服務(wù)工作的社會(huì)化服務(wù)組織給予政策支持，參照農(nóng)民專業(yè)合作社補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予優(yōu)惠待遇；在設(shè)施設(shè)備購(gòu)置中，參照農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼方式給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。對(duì)長(zhǎng)期從事動(dòng)物防疫工作的人員，提高其社會(huì)地位，落實(shí)聘用期間養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害等保險(xiǎn)。

4.3 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，培育承接主體

政府購(gòu)買服務(wù)在安徽省尚處于起步階段，無(wú)論購(gòu)買主體還是承擔(dān)主體對(duì)購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)的概念認(rèn)識(shí)不清，這需要加大有關(guān)法律法規(guī)及政策方面的培訓(xùn)，引導(dǎo)動(dòng)物防疫人員主動(dòng)接受這一新事物，讓更多的社會(huì)服務(wù)組織與合作組織參與其中，引導(dǎo)承接主體多元化發(fā)展。

4.4 強(qiáng)化考核和監(jiān)管

健全政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)的體制和機(jī)制，規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)行為，使購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)走向社會(huì)化、市場(chǎng)化和規(guī)范化。在實(shí)施過(guò)程中，要明確工作和責(zé)任目標(biāo)及獎(jiǎng)罰辦法，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)量化各項(xiàng)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，引入第三方考核評(píng)價(jià)機(jī)制，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

[1]李昂，朱琳，李衛(wèi)華，等. 政府購(gòu)買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的框架探析[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2017，34（4）：38-41.

[2] 曹良元，胡興邦，劉和秀，等. 政府購(gòu)買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的實(shí)踐與探索[J].中國(guó)獸醫(yī)雜志，2017，53（3）：115.

[3] 張紅梅.政府購(gòu)買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)工作中存在問(wèn)題及建議[J].豬業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016，37 (12)：20-23.

[4] 李昂，李衛(wèi)華，翟海華，等. 政府購(gòu)買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)現(xiàn)狀研究[J]. 中國(guó)動(dòng)物檢疫，2017，34（3）：42-46.

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Real Practice and Countermeasures on Government Purchasing Animal Disease Prevention Services of Anhui Province

Pan Lin1，Zhou Yingchun2，Wang Jun2，Liu Hua2，Zhan Songhe2，
（1. Anhui Agricultural University，Hefei，Anhui 230001；2. Anhui Animal Disease Prevention and Control Center，Hefei，Anhui 230091）

In 2003，Anhui Province launched a pilot project of building the grassroots system of animal disease prevention and has been exploring the new model for government purchasing animal disease prevention services since then. Here，the main items，undertaking bodies and types of purchases of Anhui Province on purchasing such services were introduced. Then problems existing in the legal system，undertaking bodies and financial guarantee were also pointed out. For the purpose of further promoting construction of animal disease prevention system，several pieces of advice were proposed，such as improving relevant policies，strengthening the team building，publicity and training，as well as intensifying examination and supervision.

animal disease prevention；government purchase of service；system reform；policy

S851.33

C

1005-944X（2017）11-0035-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.11.010

占松鶴