上海養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃的實踐和思考

文│李建穎（上海市農(nóng)業(yè)委員會畜牧獸醫(yī)辦公室主任）

上海養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃的實踐和思考

文│李建穎（上海市農(nóng)業(yè)委員會畜牧獸醫(yī)辦公室主任）

上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃（以下簡稱規(guī)劃）經(jīng)過一年半時間的編制，于2016年2月14日由上海市人民政府批復(fù)。這是上海第一部由農(nóng)業(yè)、規(guī)土、環(huán)保聯(lián)手，市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府部門參與的畜牧業(yè)專項規(guī)劃，第一次由專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)對上海畜牧業(yè)的現(xiàn)狀和未來布局進行詳盡的調(diào)查、分析和認(rèn)證，第一次把減量提質(zhì)的宗旨貫穿到規(guī)劃編制的全過程。規(guī)劃對上海畜牧業(yè)從業(yè)人員的思想沖擊是巨大的，對上海畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級的推進也是給力的，必將載入上海畜牧業(yè)發(fā)展的史冊，讓后人回味。

一、上海畜牧業(yè)的短板

上海畜牧業(yè)曾經(jīng)有過輝煌的歷史，在幾任市長的重視支持下，上海的畜牧業(yè)在1996年時到達了產(chǎn)業(yè)的巔峰，當(dāng)時的生豬年出欄達到478.74萬頭，生鮮乳年產(chǎn)量達到22.01萬噸，鮮蛋年產(chǎn)量達到14.88萬噸，肉禽年上市量達到18446萬羽，自給率分別達到30%、100%、85%、80%，為上海這座特大型城市的安全運行和人民生活保障作出了重要貢獻。但是，由于上海的郊區(qū)地域狹小，再加上水系縱橫、村莊密布、耕地零碎，構(gòu)成了畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先天不足，稍有不慎即會引爆產(chǎn)業(yè)與周邊環(huán)境之間的矛盾，帶來的社會負(fù)面影響極大。

1.歷史存量造成的影響。在2000年之前的畜牧業(yè)大發(fā)展時期，隨著“菜籃子”工程、“家家富”工程等各級政府民生工程、農(nóng)民致富工程的實施，做大了上海的畜牧產(chǎn)業(yè)，富裕了養(yǎng)殖業(yè)主，但也造就了大量位于村莊、河道旁邊等環(huán)境敏感區(qū)域的畜禽養(yǎng)殖單元，有些養(yǎng)殖單元還隨著時間的推移越擴越大，對周邊環(huán)境的影響勢在必然。

2.現(xiàn)實增量造成的影響。2007年以后實施的畜牧標(biāo)準(zhǔn)化生態(tài)養(yǎng)殖基地建設(shè)工程，由于沒有進行嚴(yán)格的環(huán)境影響評價，許多新建畜禽場的選址缺少合理性，特別是存在著距離規(guī)避物太近、截取河道作為氧化塘、棚舍密度過高等現(xiàn)象，對周邊環(huán)境特別是河道的影響不容置疑。

3.養(yǎng)殖者環(huán)保意識薄弱造成的影響。2000年以后連續(xù)實施的五輪畜禽場糞污減排工程以及隨后實施的畜牧標(biāo)準(zhǔn)化生態(tài)養(yǎng)殖基地建設(shè)工程，市、區(qū)兩級財政都針對糞污處理設(shè)施和資源化利用投入巨資，以期解決畜禽養(yǎng)殖場對周邊環(huán)境影響的頑疾，但是檢查發(fā)現(xiàn)只有50%左右的工程發(fā)揮出了應(yīng)有的作用，也就是說還有50%的工程由于人為因素沒有運轉(zhuǎn)起來。那些沒有實施政府專項治理工程的養(yǎng)殖場的情況更加不容樂觀。

4.缺少土地配置造成的影響。

畜禽養(yǎng)殖場周邊有真正配套農(nóng)田的不多，處理好的畜禽糞尿能順利還田的不多，污水納管、達標(biāo)排放又受到地理位置、處理技術(shù)等因素的制約，畜禽場液態(tài)污物消納缺少載體。

二、規(guī)劃編制的因由

上海在2005年就完成了禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖場的退養(yǎng)任務(wù)，共計退養(yǎng)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場259個。“十二五”開始就著手對亂搭建、亂排放、亂用投入品的畜禽養(yǎng)殖場戶，即不規(guī)范畜禽場戶實施全面整治，第一階段共計整治不規(guī)范畜禽場戶6400家，第二階段共計整治2720家。開展不規(guī)范畜禽養(yǎng)殖場戶的集中整治，對于提升上海畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的形象、降低畜禽糞尿的污染、保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，起到了一定的作用。但是，實施不規(guī)范畜禽養(yǎng)殖場戶的整治，僅僅消除了上海畜禽養(yǎng)殖業(yè)眾多不足中的一小部分，潛在的風(fēng)險點還有很多，特別是規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場密集區(qū)域糞尿出路問題，難以找到突破口。近幾年，國家和地方又頻繁出臺了有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)章文件，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會其精神實質(zhì)以后，覺得只有鼓起壯士斷腕勇氣，才能徹底改變畜禽養(yǎng)殖業(yè)存在的先天不足，進而真正邁向上海畜牧業(yè)綠色發(fā)展的新坦途。

1.國家層面有關(guān)生態(tài)文明的要求。2012年11月，黨的十八大從新的歷史起點出發(fā)，做出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策；2015年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》發(fā)布；2015年10月，隨著十八屆五中全會的召開，增強生態(tài)文明建設(shè)首次被寫入國家五年規(guī)劃。2014年1月1日起實施的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，明確要求根據(jù)生態(tài)承載能力確定畜禽實際養(yǎng)殖量。2015年5月20日，農(nóng)業(yè)部等八部委聯(lián)合發(fā)布《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030）》，2015年4月10日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，都專門列出了關(guān)于綜合治理養(yǎng)殖污染的舉措。國家層面關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染治理的精神和要求，對于上海重新設(shè)計農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的藍圖，具有極其重要的指導(dǎo)意義。

2.地方有關(guān)農(nóng)村環(huán)境治理的要求。2015年1月，上海市委、市政府印發(fā)《關(guān)于推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)促進本市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的若干意見》并提出：“積極主動推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，根據(jù)資源環(huán)境承載能力確定實際畜禽養(yǎng)殖量，編制實施《上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃》”。2015年12月，上海市政府印發(fā)《上海市水污染防治行動計劃實施方案》并提出：“開展不規(guī)范畜禽養(yǎng)殖戶清理整治，進一步控制畜禽養(yǎng)殖總量，編制實施本市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃，開展畜禽養(yǎng)殖場標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推進規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場污染減排，嚴(yán)格控制規(guī)?；瘓鑫廴疚锱欧拧薄４送?，在上海市貫徹國家“氣十條”、“土十條”的實施方案中，也有規(guī)范畜禽養(yǎng)殖場污染排放行為的具體內(nèi)容。上海市出臺的這些文件都對畜牧業(yè)生存形成無形壓力，再不進行畜牧業(yè)頂層設(shè)計，這個產(chǎn)業(yè)在上海大部分地區(qū)很快就會全軍覆沒。

三、規(guī)劃編制的過程

規(guī)劃按照“上下結(jié)合”的工作思路，由各級農(nóng)業(yè)行政部門牽頭、專業(yè)規(guī)劃設(shè)計公司編制、技術(shù)專家論證、市區(qū)政府審核通過。編制過程主要分為前期準(zhǔn)備、試點工作、區(qū)縣推進和市級成果四個階段。

1.前期準(zhǔn)備階段（2014年8月～2014年11月）。2014年10月9日，市農(nóng)委、市規(guī)土局和市環(huán)保局聯(lián)合召開了全市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃工作大會，確定了規(guī)劃編制工作方案，明確了本規(guī)劃編制分為“1＋9”兩個層次，分別為市級層面的總體布局規(guī)劃和9個區(qū)縣的分區(qū)縣實施規(guī)劃，并選取浦東新區(qū)作為規(guī)劃試點區(qū)。2015年 2月10日，三部門印發(fā)了《關(guān)于開展上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃（2015—2040年）編制工作的通知》。

2.試點工作階段（2014年12月～2015年4月）。浦東新區(qū)作為養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃的試點區(qū)，率先開展了扎實的現(xiàn)狀調(diào)研和規(guī)劃方案編制，通過“三上三下”不斷完善規(guī)劃方案，至2015年3月底形成匯報方案，2015年4月召開了試點方案專家評審會，初步完成了規(guī)劃試點工作。之后，在區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和多次減量調(diào)整后，浦東新區(qū)養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃最終確定。

3.區(qū)縣推進階段（2015年3月～2015年6月）。在浦東新區(qū)開展試點的同時，2015年3月全面啟動其余8個涉農(nóng)郊區(qū)縣的養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃工作。至2015年6月中旬，各區(qū)縣養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃編制完成，評審工作全部完成。光明食品集團分布于郊區(qū)縣的養(yǎng)殖場納入所在區(qū)縣的布局規(guī)劃。

4.市級成果階段（2015年3月～2016年2月）。市級規(guī)劃方案的編制和區(qū)縣規(guī)劃方案編制工作同步推進，期間市農(nóng)委、市規(guī)土局和市環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門多次召開專題會議研究規(guī)劃編制工作。2015年6月23日，市農(nóng)委主任辦公會議討論通過規(guī)劃方案。6月26日，市農(nóng)委組織召開三部門聯(lián)合會審會議，規(guī)劃方案通過了聯(lián)合審議，形成了上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃成果。7月15日，三部門以《關(guān)于上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃編制情況的報告》聯(lián)合上報市政府。市級領(lǐng)導(dǎo)高度重視規(guī)劃編制工作，于8月19日召開專題會議聽取情況匯報，指出轉(zhuǎn)變保有量觀念，發(fā)揮大市場、大流通以及企業(yè)異地養(yǎng)殖的優(yōu)勢，形成可控的養(yǎng)殖量。要堅持最嚴(yán)格的環(huán)境保護原則，形成域內(nèi)、域外合理的生產(chǎn)布局。9月17日，市級領(lǐng)導(dǎo)再次召開專題會議，聽取全市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃編制情況的匯報。2016年2月市政府最終批復(fù)《上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃（2015—2040）》。

四、規(guī)劃的主要內(nèi)容

上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃是一部涵蓋近期和遠(yuǎn)期的專項規(guī)劃，2020年是規(guī)劃的近期目標(biāo)，2040年是規(guī)劃的遠(yuǎn)期目標(biāo)。規(guī)劃包括畜禽養(yǎng)殖布局規(guī)劃和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃（限于篇幅不涉及此部分內(nèi)容）兩大篇章。畜禽養(yǎng)殖布局規(guī)劃主要包含兩種畜禽類型，共計六大品種，一是有管控要求的四大畜禽品種：生豬、奶牛、蛋雞、肉雞；二是無管控要求的兩大畜禽品種：種鴿和肉羊。編制范圍包括上海市域范圍的九個郊區(qū)縣。規(guī)劃編制分“1＋9”兩個層次，分別為市級層面的總體布局規(guī)劃和九個區(qū)縣的分區(qū)實施規(guī)劃。包括總則、相關(guān)規(guī)劃銜接、畜禽養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)研究、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)研究、畜禽養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃、各區(qū)縣養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃和實施措施與政策建議八個部分。

1.規(guī)劃目標(biāo)。綜合統(tǒng)籌養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展要求、規(guī)劃土地管控要求、環(huán)?？刂埔?，按照“規(guī)模減量、布局優(yōu)化、環(huán)境優(yōu)先”的規(guī)劃導(dǎo)向，明確畜牧業(yè)總體發(fā)展目標(biāo)，合理確定近、遠(yuǎn)期畜禽保有量指標(biāo)，保障畜禽產(chǎn)品供應(yīng)的穩(wěn)定性、安全性、可靠性，提高畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化水平，確保畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，減少農(nóng)業(yè)面源污染，改善養(yǎng)殖業(yè)生態(tài)環(huán)境，最終形成養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)合理、生態(tài)環(huán)境良好、產(chǎn)品高端優(yōu)質(zhì)的都市型養(yǎng)殖業(yè)新格局。

2.研究結(jié)論。規(guī)劃配套開展了相關(guān)專題的研究，作為規(guī)劃編制的技術(shù)支撐。在現(xiàn)狀統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)方面，本次規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)研統(tǒng)計對象為具有獨立用地（用于養(yǎng)殖的獨立結(jié)構(gòu)房屋），且占地面積在1畝以上的養(yǎng)殖場戶，統(tǒng)計數(shù)據(jù)截至2014年底。統(tǒng)計畜禽品種為生豬、奶牛、蛋雞、肉雞、肉羊、種鴿六大類品種，其中，生豬、奶牛、蛋雞、肉雞納入本次規(guī)劃管控。在保留畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)方面，納入本次規(guī)劃保留的畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為：奶牛存欄300頭以上，生豬年出欄10000頭以上，蛋雞存欄10000羽以上，肉雞年出欄100000羽以上，種鴿存欄10000對以上，肉羊年出欄500頭以上。在畜禽品種間的換算標(biāo)準(zhǔn)方面，確定不同畜禽品種按畜禽糞尿量折算成出欄標(biāo)準(zhǔn)豬的換算標(biāo)準(zhǔn)為：1頭存欄奶牛折算成20頭出欄標(biāo)準(zhǔn)豬，15只存欄蛋雞折算成1頭出欄標(biāo)準(zhǔn)豬，150只出欄肉雞折算成1頭出欄標(biāo)準(zhǔn)豬。在土地承載標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)國外發(fā)達國家畜禽環(huán)境承載力的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合上海地區(qū)氣候、土壤、水文等條件，得出每畝永久基本農(nóng)田的畜禽承載力為存欄標(biāo)準(zhǔn)豬1.5頭（即出欄標(biāo)準(zhǔn)豬3頭），同時提出畜禽環(huán)境承載力的預(yù)警值，即郊區(qū)永久基本農(nóng)田承載比例為40%，農(nóng)場為80%。在畜禽養(yǎng)殖量控制方面，上海市域范圍內(nèi)出欄標(biāo)準(zhǔn)豬不低于200萬頭，涉及9個區(qū)縣的規(guī)劃導(dǎo)向分為三類：一是全部退養(yǎng)的閔行區(qū)、寶山區(qū)和青浦區(qū)，二是逐步消減的嘉定區(qū)、浦東新區(qū)和奉賢區(qū)，三是適度保持現(xiàn)狀規(guī)模的金山區(qū)、松江區(qū)和崇明縣。

3.現(xiàn)狀概況。規(guī)劃開展了“一點一檔”的現(xiàn)狀調(diào)研，摸清了底數(shù)。全市現(xiàn)狀獨立占地1畝以上的畜禽養(yǎng)殖場共計1496個，總用地面積約2.31萬畝。其中涉及管控的四大畜禽品種現(xiàn)狀養(yǎng)殖總量（折算成出欄標(biāo)準(zhǔn)豬）為343萬頭，養(yǎng)殖場數(shù)量為1237個，占地面積為20697畝。另外，不涉及管控的種鴿場91個，占地面積為1118畝，肉羊養(yǎng)殖場168個，占地面積為1326畝。

4.規(guī)劃最終結(jié)果。至2020年底，計劃退養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場數(shù)為1013個，新建 27個，屆時納入規(guī)劃管控（規(guī)劃保留）的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場共251個，養(yǎng)殖規(guī)模為200萬頭出欄標(biāo)準(zhǔn)豬，占地面積為12567畝。到2040年底，納入規(guī)劃管控的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場共178個，相比2020年減少73個場，養(yǎng)殖規(guī)模為160萬頭出欄標(biāo)準(zhǔn)豬，占地面積為9656畝。

五、規(guī)劃實施帶來的思考

上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃的編制實際上是上海市委、市政府審時度勢、科學(xué)判斷而順勢推進的一項工作，得到了絕大部分區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，社會反響也比較平穩(wěn)。目前，貫徹、實施上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃已經(jīng)寫入市、區(qū)兩級政府的年度工作計劃，同時也作為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手。雖然上海市級層面至今還未出臺配套支持政策，但是，各個區(qū)縣層面的畜禽場退養(yǎng)的支持政策已經(jīng)陸續(xù)出臺，規(guī)劃不保留畜禽場的退養(yǎng)工作和規(guī)劃保留畜禽場的環(huán)保提升工作均在緊鑼密鼓展開?？v觀規(guī)劃出臺后近一年的工作實踐，有些問題還得關(guān)注。

1.在畜禽場退養(yǎng)進度上存在著極度不平衡性。要在五年時間里對1000多個規(guī)劃不保留規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場實施退養(yǎng)，已經(jīng)是一件很艱巨的任務(wù)，近來隨著上海貫徹“國家水十條”重拳治理黑臭河道專項工作的展開，上海市委、市政府又提出了規(guī)劃不保留養(yǎng)殖場的退養(yǎng)工作調(diào)整為“五年工作三年完成”，這對經(jīng)濟相對薄弱的金山、崇明等區(qū)縣以及要靠企業(yè)自有資金退養(yǎng)的光明集團，實在是雪上加霜，這不僅引發(fā)了一些政府職能部門的畏難情緒，而且也加大了一些畜禽養(yǎng)殖場戶的抵觸情緒，退養(yǎng)工作難度陡增。而一些財力雄厚的區(qū)則頻頻突破年度專項預(yù)算，緊緊發(fā)動各級政府的力量，組織宣傳、動員工作，加班加點趕進度。現(xiàn)在，區(qū)縣之間養(yǎng)殖場退養(yǎng)進度的不平衡性相當(dāng)明顯。所以，在市級層面籌措財政資金，對困難區(qū)縣和有關(guān)單位實施適當(dāng)獎補已經(jīng)刻不容緩。

2.在畜禽養(yǎng)殖場生物安全控制上存在著很大的威脅性。伴隨著不斷掀起的畜禽場整治退養(yǎng)高潮，人畜不規(guī)范流動屢禁不絕，畜禽養(yǎng)殖場生物安全堪憂，加上養(yǎng)殖場主忙于商討退養(yǎng)的補償，疏于日常管理，畜禽養(yǎng)殖人員忙于尋找下家，心不在焉，這些場乃至整個區(qū)域防疫隱患凸顯。同時，由于畜禽場整治退養(yǎng)地區(qū)的長效性管理沒有及時跟上，從非法途徑購入苗雞、苗羊進行家庭養(yǎng)殖的案例也不少，重大動物疫病引入的風(fēng)險極大，無形之中增添了動物疫病防控的難度。

3.在畜禽場糞污處理能力水平提升上存在著相當(dāng)?shù)钠惹行?。那些?guī)劃保留的畜禽養(yǎng)殖場將實行“雙證管理”，即動物防疫條件合格證和排污許可證“雙證管理”，不僅接受農(nóng)牧部門的日常監(jiān)督，而且還要接受環(huán)保部門的嚴(yán)格監(jiān)管。眾所周知，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場最大的短板是糞污的處理問題，現(xiàn)有的糞污處理設(shè)施、處理工藝還不能完全達到環(huán)保監(jiān)管的要求。規(guī)劃保留的畜禽養(yǎng)殖場若要長久生存下去，必須加大環(huán)保投入，更新設(shè)施設(shè)備，完善處理工藝，實施種養(yǎng)結(jié)合，加強末端監(jiān)控。同時設(shè)法聘請有資質(zhì)的第三方機構(gòu)承擔(dān)畜禽糞污處理運行相關(guān)事務(wù)。

4.在綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)打造上存在著一定的局限性。綠色、生態(tài)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)模式，是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)涵。當(dāng)前，上海正在大張旗鼓地建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，創(chuàng)建國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的永續(xù)發(fā)展。其中一項重要的舉措是推進化肥農(nóng)藥的減量化，要求至2020年化肥的施用量在2015年的基礎(chǔ)上下降20%。但是，沒有了畜禽有機肥，少用了化肥，怎能生產(chǎn)出高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、綠色的農(nóng)副產(chǎn)品？好讓業(yè)內(nèi)專業(yè)人士擔(dān)憂！特別是青浦、奉賢、浦東三個區(qū)，仍將保有全市總量三分之一以上的永久基本農(nóng)田，仍將種植大量的糧食作物、經(jīng)濟作物和蔬菜作物，而這些地區(qū)由于畜禽養(yǎng)殖業(yè)退養(yǎng)過度，極有可能造成農(nóng)業(yè)內(nèi)部生態(tài)循環(huán)鏈斷裂，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)可能也會無從談起。