日本公眾參與立法制度簡(jiǎn)介

□ 王洪宇

日本在立法（包括國(guó)會(huì)立法和行政立法）過(guò)程中，形成了一系列有特色的公眾參與立法的相關(guān)制度。其中，既有國(guó)內(nèi)比較熟悉的意見(jiàn)公募（公開(kāi)征求意見(jiàn)）制度、立法聽(tīng)證會(huì)制度，也有我們相對(duì)比較陌生的審議會(huì)制度，下文將就其主要制度分別加以介紹。

一、日本的審議會(huì)制度

日本的審議會(huì)制度，是指在起草法律、政令、部門規(guī)章等之前，為了調(diào)查審議其合理性，通過(guò)行政機(jī)關(guān)下設(shè)的咨詢機(jī)構(gòu)性質(zhì)的審議會(huì)征詢意見(jiàn)的制度。設(shè)置審議會(huì)的法律依據(jù)是《國(guó)家行政組織法》第八條的規(guī)定。目前，日本各省廳均設(shè)置有審議會(huì)，為其職責(zé)范圍內(nèi)事務(wù)提供咨詢，其中比較典型的是法務(wù)省下設(shè)的法制審議會(huì)。以下以法制審議會(huì)為例說(shuō)明日本的審議會(huì)制度。

1.法制審議會(huì)的職能

法制審議會(huì)是根據(jù)1949年制定的法制審議會(huì)令而設(shè)置的法務(wù)省的咨詢機(jī)構(gòu)。法務(wù)省所管事務(wù)包括民事法制、刑事法制和司法法制的策劃立案等關(guān)系國(guó)家和社會(huì)基本法制的事項(xiàng)。法制審議會(huì)的職能是根據(jù)法務(wù)大臣的咨詢,就民事法、刑事法及其他法務(wù)的基本事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查和審議。法制審議會(huì)因其在歷史上的重要地位，在立法中發(fā)揮著重要的作用。早在日本明治時(shí)代的近代法典建設(shè)時(shí)期，在內(nèi)閣總理大臣監(jiān)督下設(shè)立了法典調(diào)查會(huì)。擔(dān)負(fù)了民法典、商法典的重新起草工作。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前的舊法制審議會(huì)(1929年設(shè)立),曾是內(nèi)閣總理大臣的咨詢機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在的法制審議會(huì)雖然處于法務(wù)大臣顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的地位,不過(guò)從其沿革來(lái)看,與其他省廳的審議會(huì)又有不同。按慣例,政府準(zhǔn)備在民事、刑事以及司法方面進(jìn)行立法時(shí),必定會(huì)咨詢法制審議會(huì)，并且在起草法案時(shí),會(huì)最大限度地尊重法制審議會(huì)的意見(jiàn)。

2.法制審議會(huì)的運(yùn)行

目前，法制審議會(huì)由20名委員組成,委員由法務(wù)大臣從學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)豐富者中任命。委員任期為2年,可以連任。審議會(huì)可設(shè)置為委員提供輔佐的干事。審議會(huì)的會(huì)長(zhǎng)由委員互選決定。法制審議會(huì)下設(shè)部會(huì),從專業(yè)角度對(duì)咨詢事項(xiàng)進(jìn)行審議。對(duì)應(yīng)于下設(shè)的各部會(huì)，習(xí)慣上將法制審議會(huì)稱為總會(huì)。

實(shí)踐中在接到法務(wù)大臣的咨詢后,首先在法制審議會(huì)總會(huì)上進(jìn)行審議，然后由部會(huì)從專業(yè)角度開(kāi)展審議和研究。部會(huì)將審議和研究的結(jié)果整理成《要綱案》并向總會(huì)報(bào)告?？倳?huì)對(duì)《要綱案》進(jìn)行審議,將審議結(jié)果以《要綱》的形式提交法務(wù)大臣。一般來(lái)說(shuō)，總會(huì)對(duì)于部會(huì)提交的《要綱案》往往僅從大局角度出發(fā)交換意見(jiàn),《要綱案》通常會(huì)原樣成為《要綱》。法制審議會(huì)提交法案《要綱》后,法務(wù)省會(huì)忠實(shí)于《要綱》內(nèi)容起草法案。因此可以說(shuō),對(duì)于新法律的制定或現(xiàn)有法律的修改,部會(huì)的審議具有決定性的意義。

各部會(huì)在審議期間會(huì)對(duì)擬訂的《要綱試案》進(jìn)行公布,征求社會(huì)意見(jiàn),并向各大學(xué)和相關(guān)團(tuán)體等個(gè)別寄送《要綱試案》征詢意見(jiàn)。鑒于法制審議會(huì)的重要性,目前總會(huì)及部會(huì)的會(huì)議記錄全部在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)。至于發(fā)言者姓名是否公開(kāi),則根據(jù)各咨詢事項(xiàng),總會(huì)由會(huì)長(zhǎng)負(fù)責(zé),部會(huì)由部會(huì)長(zhǎng)負(fù)責(zé),在聽(tīng)取各委員意見(jiàn)后作出決定。

二、日本的意見(jiàn)公募制度

日本的意見(jiàn)公募制度，是日本在行政立法過(guò)程中建立的公開(kāi)征求意見(jiàn)的程序與制度。日本的行政立法權(quán)限分為兩種類型：一是職權(quán)立法。根據(jù)《日本國(guó)憲法》《國(guó)家行政組織法》和《內(nèi)閣府設(shè)置法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在對(duì)國(guó)民“不設(shè)定罰則”的前提下制定實(shí)施國(guó)會(huì)立法的細(xì)則，即屬于行政機(jī)關(guān)“職權(quán)立法”的范疇。二是授權(quán)立法。授權(quán)立法是國(guó)會(huì)在制定某項(xiàng)法律時(shí)，就其中實(shí)效性、技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題授權(quán)行政機(jī)關(guān)，在法律范圍內(nèi)制定一些帶有實(shí)體內(nèi)容的補(bǔ)充規(guī)定，或?qū)Ψ傻挠嘘P(guān)內(nèi)容作出解釋，或者規(guī)定法律的適用范圍和適用特例。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，可以在這些規(guī)定中對(duì)國(guó)民某些方面的權(quán)利進(jìn)行限制，或者對(duì)國(guó)民賦予某些方面的義務(wù)，還可以制定必要的罰則。

日本行政立法過(guò)程中的意見(jiàn)公募程序確立時(shí)間不長(zhǎng)，是在上世紀(jì)90年代末期迫于內(nèi)外壓力的情況下嘗試建立的。國(guó)內(nèi)的壓力是，隨著市民運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，國(guó)民民主意識(shí)的提高，利益團(tuán)體不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的僅針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的咨詢機(jī)構(gòu)“審議會(huì)”已不能滿足廣大民眾參與立法的要求。國(guó)際方面的壓力是，上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)美國(guó)一直要求日本開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，為了除掉日本的規(guī)制壁壘，美國(guó)強(qiáng)烈要求日本放松規(guī)制并提高行政立法活動(dòng)的透明度。在這一背景下，1999年3月內(nèi)閣決議通過(guò)了《為制定、修改和廢除法規(guī)征求公眾意見(jiàn)的程序》，規(guī)定了各省廳在制定法規(guī)時(shí)需要征詢意見(jiàn)。2005年日本修訂了《行政程序法》，在其第六章專門規(guī)定了意見(jiàn)公募程序。

日本行政立法過(guò)程中的意見(jiàn)公募程序，具體操作步驟主要有以下兩個(gè)方面：

1.行政機(jī)關(guān)發(fā)布公示

行政機(jī)關(guān)可以采用多種方式對(duì)法規(guī)資料進(jìn)行公示，常用的方式有：在互聯(lián)網(wǎng)上公布；在有關(guān)柜臺(tái)發(fā)放；在報(bào)紙或雜志上宣傳；在行政機(jī)關(guān)所屬的公共關(guān)系雜志上發(fā)表；在官方報(bào)紙上發(fā)表；向媒體公布等。當(dāng)行政機(jī)關(guān)采用若干方式公示一項(xiàng)內(nèi)容較多的法規(guī)時(shí)，該行政機(jī)關(guān)只需說(shuō)明該法規(guī)的大綱以及獲得所公示的全部資料的方法即可。另外，在必要的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞酵ㄖ獙＜液头ㄒ?guī)草案的利益相關(guān)方。行政機(jī)關(guān)在公示立法資料時(shí)，應(yīng)同時(shí)說(shuō)明公眾提交意見(jiàn)和信息的方式，比如通過(guò)信件、傳真或者郵件等方式。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)通常盡可能采用多種方式公示法規(guī)資料，公眾可以根據(jù)自己的方便與條件采用適當(dāng)方式提出意見(jiàn)。

行政機(jī)關(guān)在適用公眾意見(jiàn)公募程序時(shí)，在必要的情況下盡可能對(duì)該程序的適用進(jìn)行廣泛宣傳，盡可能提供適用公眾意見(jiàn)征求程序的相關(guān)信息。為了幫助公眾理解法規(guī)草案內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡量公示與法規(guī)草案相關(guān)的其他資料，包括法規(guī)草案的基礎(chǔ)、宗旨或背景說(shuō)明；與法規(guī)草案有關(guān)的文件，包括該項(xiàng)法規(guī)草案所依據(jù)的法律條文以及對(duì)制定、修正或廢除法規(guī)可能帶來(lái)影響的程度和范圍所做的法律分析，等等。

《行政程序法》規(guī)定，原則上公示的期限為30天，如果行政機(jī)關(guān)公示行政立法資料或征求意見(jiàn)的期限少于30天，那么行政機(jī)關(guān)就必須在命令草案公示時(shí)明確說(shuō)明其理由。而《為制定、修改、廢除法規(guī)征求公眾意見(jiàn)的程序》規(guī)定公示的期限原則上為一個(gè)月，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)個(gè)案具體情況決定時(shí)間長(zhǎng)短。實(shí)踐中，一般以《行政程序法》規(guī)定的期限為準(zhǔn)。

2.行政機(jī)關(guān)考慮公眾意見(jiàn)并反饋結(jié)果

《行政程序法》要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施意見(jiàn)公募程序時(shí)，要充分考慮公眾所提出的意見(jiàn)，并反饋行政機(jī)關(guān)對(duì)意見(jiàn)采納的結(jié)果，要明確表明法規(guī)草案做了哪些修改。對(duì)公眾意見(jiàn)的采納與不采納都要求說(shuō)明理由，并以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公示。

在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)可以適當(dāng)?shù)貙?duì)意見(jiàn)、信息和據(jù)此形成的觀點(diǎn)進(jìn)行編輯，編寫公眾意見(jiàn)摘要并公示。在這種情況下，公眾提交的意見(jiàn)和信息應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)上公布并在有關(guān)的文件閱覽室向公眾公開(kāi)。如果公開(kāi)意見(jiàn)和信息可能損害某人或某企業(yè)的權(quán)利、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者或其他合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)可不予公開(kāi)全部或部分意見(jiàn)和信息。

三、日本的立法聽(tīng)證制度

在日本，聽(tīng)證會(huì)制度是指國(guó)家或者地方公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)，在決定屬于其權(quán)限的一定事項(xiàng)時(shí)，為了廣泛聽(tīng)取并參考利害關(guān)系人、學(xué)者的意見(jiàn)而召開(kāi)會(huì)議的制度。日本在進(jìn)行議會(huì)（包括國(guó)會(huì)、地方議會(huì)）立法以及行政立法時(shí)均可召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。議會(huì)立法召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的法律依據(jù)是《國(guó)會(huì)法》《眾議院議事規(guī)則》《參議院議事規(guī)則》和《地方自治法》等法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的法律依據(jù)是某部法律就特定事項(xiàng)要求行政機(jī)關(guān)在立法時(shí)進(jìn)行聽(tīng)證的規(guī)定（如勞動(dòng)基準(zhǔn)法第一百一十三條、船員法第一百二十一條等）。

日本國(guó)會(huì)法第五十一條對(duì)立法聽(tīng)證作了規(guī)定:“常任委員會(huì)對(duì)普遍關(guān)心及特定的重要提案，可以召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，來(lái)聽(tīng)取與該項(xiàng)提案有利害關(guān)系者以及專業(yè)人士等的意見(jiàn)。關(guān)于總預(yù)算及重要的財(cái)政收入的提案，則必須召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，但是對(duì)于已經(jīng)召開(kāi)過(guò)的以及同一內(nèi)容的提案除外?！币韵乱匀毡颈娮h院規(guī)則為例說(shuō)明日本的立法聽(tīng)證制度。

各委員會(huì)為審查議案,可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。委員會(huì)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)時(shí),必須征得議長(zhǎng)的同意。如議長(zhǎng)同意舉行聽(tīng)證會(huì),則由委員會(huì)主席公布聽(tīng)證會(huì)的開(kāi)會(huì)時(shí)間、擬在聽(tīng)證會(huì)上聽(tīng)取意見(jiàn)的法案。對(duì)于重要的法案，希望出席聽(tīng)證會(huì)發(fā)表意見(jiàn)的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)事先以書面方式表明其是否贊成議案。委員會(huì)從申請(qǐng)人中選擇發(fā)表意見(jiàn)的利害關(guān)系人以及學(xué)者（統(tǒng)稱為公述人），并通知其本人。預(yù)先提出申請(qǐng)者中,對(duì)該案有贊成和反對(duì)者時(shí),應(yīng)不偏袒任何一方,公正選拔公述人。

公述人發(fā)言應(yīng)征得委員會(huì)主席的許可,發(fā)言不得超出法案的范圍。如超越法案范圍,或有不妥當(dāng)言行時(shí),聽(tīng)證會(huì)主席可以禁止公述人發(fā)言或責(zé)令其退場(chǎng)。委員會(huì)委員可以向公述人提問(wèn),但公述人不得對(duì)委員提問(wèn)。公述人經(jīng)委員會(huì)同意后,可以由代理人代為陳述意見(jiàn)或以書面形式表示其意見(jiàn)。為保證聽(tīng)證會(huì)主席及其他委員的注意力集中于意見(jiàn),聽(tīng)證會(huì)中不得進(jìn)行辯論。

在舉行聽(tīng)證會(huì)時(shí)，委員會(huì)為審查及調(diào)查上的需要,可以主動(dòng)要求特定人士到委員會(huì)陳述意見(jiàn)，這些人被稱為參考人。但參考人與證人不同。證人是為了審查議案以及進(jìn)行國(guó)政調(diào)查而被要求提供證言的人。按照規(guī)定，負(fù)有義務(wù)出席作證的人如不出席，可以強(qiáng)制其出席。無(wú)正當(dāng)理由不出席、不提供被要求提出的文件、證人出席后卻拒絕宣誓或拒絕作證的，可以處1年以下的監(jiān)禁或1萬(wàn)日元以下的罰金。依法宣誓的證人如果作虛偽陳述的，可以處3個(gè)月以上10年以下的有期徒刑。參考人則可以拒絕陳述意見(jiàn)。

四、日本公眾參與立法制度的三點(diǎn)啟示

1.注重法規(guī)草案的宣傳

日本的意見(jiàn)公募程序中，重視法規(guī)草案的宣傳，強(qiáng)調(diào)采用多種方式公示法規(guī)草案及有關(guān)立法資料。我們可以借鑒這種做法，在法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，根據(jù)法律草案的不同性質(zhì)及內(nèi)容，采用多種方式征求意見(jiàn)，增強(qiáng)公眾對(duì)法律草案的了解和關(guān)注。

2.注重立法資料的公開(kāi)

日本的意見(jiàn)公募程序中，為了幫助公眾理解法規(guī)草案，行政機(jī)關(guān)除公示法規(guī)草案文本外，還要公示與法規(guī)草案相關(guān)的資料，包括立法的上位法依據(jù)、背景資料以及立法可能帶來(lái)的影響分析，等等。目前我國(guó)的法律草案公開(kāi)征集意見(jiàn)實(shí)踐中，一般只公開(kāi)相應(yīng)的法律草案文本及其說(shuō)明，缺乏對(duì)法律草案的起草背景和過(guò)程、基本原則、主要制度等的詳細(xì)介紹。一般公眾在不了解立法背景的情況下，僅依據(jù)草案文本難以迅速聚焦到關(guān)系自身利益的制度設(shè)計(jì)，有針對(duì)性地提出意見(jiàn)。今后可考慮在公開(kāi)法律草案征集意見(jiàn)時(shí)，創(chuàng)造條件使公眾更多地了解與立法有關(guān)的資料，增強(qiáng)公開(kāi)征集意見(jiàn)的實(shí)效。

3.重視公眾意見(jiàn)的反饋

日本在意見(jiàn)公募程序中，一般采用編寫公眾意見(jiàn)摘要的形式對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行反饋，并要求在網(wǎng)站上公開(kāi)公眾意見(jiàn)摘要及其在法規(guī)中采納的結(jié)果。這種做法可以使公眾了解有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)其提出意見(jiàn)的態(tài)度，以及意見(jiàn)對(duì)法案產(chǎn)生的影響，有利于公眾提高參與積極性的發(fā)揮。我國(guó)在法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的實(shí)踐中，對(duì)于一些公眾關(guān)注度高的重要法律，也采取過(guò)類似做法對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行反饋，今后可考慮將這些對(duì)公眾反饋意見(jiàn)的成熟做法制度化，建立規(guī)范的操作程序。