中國輸美禽肉貿(mào)易爭端回顧及預(yù)判

唐昊楠吳中海

（1，福建省南平出入境檢驗(yàn)檢疫局 353000；2，江蘇省淮安出入境檢驗(yàn)檢疫局 223300）

2017年4月中美兩國領(lǐng)導(dǎo)人在海湖莊園首次會(huì)晤后，推出 “推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作百日計(jì)劃”，至5月12日達(dá)成了經(jīng)濟(jì)合作百日計(jì)劃早期收獲10條重要的共識(shí)，其中關(guān)于肉類貿(mào)易有兩條：一是中方在7月16日前實(shí)現(xiàn)美國牛肉輸華；二是中美盡快解決中國自產(chǎn)熟制禽肉輸美未盡事宜，在達(dá)成一致后，美方不晚于2017年7月16日著手?jǐn)M議規(guī)則，以盡快實(shí)現(xiàn)中國禽肉出口美國。美方于6月15日在美國農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站發(fā)布中國自產(chǎn)熟制禽肉輸美的擬議規(guī)則，將按照程序開展60d的公眾評議期，聽取公眾意見。國家質(zhì)檢總局6月20日發(fā)布《質(zhì)檢總局關(guān)于進(jìn)口美國牛肉檢驗(yàn)檢疫要求的公告》，允許美國牛肉輸華。持續(xù)13年之久禁止中國禽肉輸美的貿(mào)易規(guī)則迎來了轉(zhuǎn)機(jī)，本文通過回顧中美禽肉貿(mào)易爭端歷程，分析影響我國禽肉輸美貿(mào)易因素，提出應(yīng)對措施，以便促進(jìn)中國禽肉順利打開美國市場。

1 中國輸美禽肉貿(mào)易爭端回顧

2004年，中國與美國同時(shí)發(fā)生高致病性禽流感，隨即雙方停止對方家禽及禽肉制品的進(jìn)口。當(dāng)年4月，為了解決貿(mào)易摩擦，中美雙方經(jīng)協(xié)商同意互相解除 “禁令”，在此美國提出希望先實(shí)現(xiàn)出口，但中國解除 “禁令”允許后，美國違背約定開始想方設(shè)法阻止中國禽肉產(chǎn)品出口。隨后美國農(nóng)業(yè)部以 “履行有關(guān)法律程序”為由，組織對我國禽肉衛(wèi)生控制體系及屠宰檢驗(yàn)檢疫體系是否與美國等效進(jìn)行多次評估，將此事一拖再拖。 2004～2005年，經(jīng)過4次審查后，指出我國制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生操作規(guī)范（SSOP）、危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)計(jì)劃（HACCP）、對美國法規(guī)的熟知和屠宰檢疫這4個(gè)部分還存在問題。2006年3月美國表示完成了中美禽肉衛(wèi)生控制體系及屠宰檢驗(yàn)檢疫體系等效性評估，開始起草法規(guī)。2006年4月24日，美國農(nóng)業(yè)部正式發(fā)布了 “將中國列入使用美國原料或美國認(rèn)可國家原料可以對美出口加工禽肉國家名單”的決議，于2006年5月24日生效。但美國僅允許進(jìn)口 “以在美國或者其他適格國家屠宰的生禽為原料，在中國特定加工場所加工的耐儲(chǔ)存、全熟的禽類制品”。

到2007年，美國國會(huì)通過《2008年農(nóng)業(yè)撥款法案》第733條款 “不得將政府撥款用于制定和實(shí)施有關(guān)中國禽肉產(chǎn)品輸美的規(guī)定”，這一規(guī)定直接致使中國禽肉輸美從源頭上被鎖止?！?009年農(nóng)業(yè)撥款法案》的第727條與此條措辭完全相同，繼續(xù)將我國禽肉拒之門外。這一做法直接針對中國，顯然是對中國的歧視。2009年7月，我國向WTO提起訴訟，美國肉雞協(xié)會(huì)等禽肉業(yè)界組織也力挺中國訴美 “727條款”。2010年7月，WTO裁定美國《2009年農(nóng)業(yè)撥款法案》第727條款違反了SPS協(xié)定的相關(guān)原則，判定為中國勝訴，然而這仍未能讓中國禽肉進(jìn)入美國市場。美國在《2010年農(nóng)業(yè)撥款法案》里第743條規(guī)定： “在滿足加強(qiáng)檢驗(yàn)核查、增強(qiáng)措施透明度等要求后，允許將撥款用于進(jìn)口中國禽類或禽類制品”。這就說美國要重新對我國國禽肉衛(wèi)生控制體系及屠宰檢驗(yàn)檢疫體系進(jìn)行評估，隨后美國以2006年批準(zhǔn)中國加工熟制禽肉輸美以后我國沒有向美國實(shí)際出口貨物，也未對我國的整改措施進(jìn)行驗(yàn)證，并提出我國新《食品安全法》實(shí)施后無法判定是否影響國際間貿(mào)易為由，再次停止了我國熟制禽肉輸美的資格。2010年12月，美國對我國的禽肉屠宰和加工監(jiān)管體系再次進(jìn)行了評估，評估結(jié)果認(rèn)為我國的禽肉屠宰和加工監(jiān)管體系體系和美國不等效。

2013年3月，美國再對我國的禽肉屠宰和加工監(jiān)管體系審核，并對我國提出的整改措施進(jìn)行驗(yàn)證，最后確定了中國的禽肉屠宰和加工監(jiān)管體系與美方等效，但是仍存在檢驗(yàn)點(diǎn)設(shè)置、屠宰鏈速、宰后檢驗(yàn)方式等方面與美國不等效的問題。2014年11月，美國農(nóng)業(yè)部發(fā)布公告宣布4家中國家禽加工企業(yè)獲得向美國出口禽肉制品的資格，這4家企業(yè)均來自山東省。2015年5月，美國對中國進(jìn)行回顧性年度注冊檢查，并于2016年3月發(fā)布2015年對中國禽肉屠宰和加工監(jiān)管體系的考察報(bào)告，認(rèn)定中國禽肉屠宰和加工監(jiān)管體系與美方等效，但在美國完成立法程序之前，只允許進(jìn)口美國及其認(rèn)可國家屠宰的生禽為原料熟制禽肉。自2004年5月我國向美國申請出口禽肉以來，共接待了美國7次考察，直至2017年6月26日青島九聯(lián)集團(tuán)生產(chǎn)的熟制禽肉在美國順利通關(guān)，這是中國生產(chǎn)的熟制禽肉首次出口美國，但加工原料為智利進(jìn)口。

2 中國輸美禽肉貿(mào)易影響因素

縱觀美國自2004年禁止中國禽肉輸美后至今10多年的貿(mào)易爭端之路，阻礙影響中國輸美禽肉貿(mào)易因素主要有以下3個(gè)方面。

2.1 進(jìn)口國質(zhì)量安全需求因素

禽流感等動(dòng)物疫病在國際貿(mào)易上常被采取作為綠色壁壘，禽流感的發(fā)生是局部的，短期的，但影響是具有連鎖性和長期性，恢復(fù)貿(mào)易過程復(fù)雜而漫長。2004年1月，美國就以我國爆發(fā)H5N1型禽流感為由中止進(jìn)口中國家禽及禽肉制品。多次等效性審查后，美國只允許中國加工熟制禽肉進(jìn)口，同時(shí)要求原料應(yīng)來自美國及其認(rèn)可的國家，也主要基于禽流感疫情防控考慮。

2.2 等效性評估技術(shù)因素

美國為了保障進(jìn)口禽肉的質(zhì)量安全，對禽肉的出口國或地區(qū)實(shí)施等效性評估的準(zhǔn)入制度。2004～2013年美國對中國就進(jìn)行多次進(jìn)行等效性評估，直至2013年才確認(rèn)中美禽肉加工體系等效，可見中國禽肉輸美等效性評估的過程之曲折艱難。美國對進(jìn)口禽肉實(shí)施等效評估制度事實(shí)上利用自身發(fā)達(dá)國家優(yōu)勢制定較高標(biāo)準(zhǔn)，在SPS協(xié)定原則下利用進(jìn)口禽肉實(shí)施等效性評估復(fù)雜的程序與漫長的周期，延緩或限制了我國禽肉對美國的出口，形成技術(shù)性貿(mào)易壁壘。

2.3 歧視性貿(mào)易壁壘因素

我國訴美 “727條款”爭端的產(chǎn)生原因?yàn)槊绹鴩鴷?huì)通過“不得將政府撥款用于制定和實(shí)施有關(guān)中國禽肉產(chǎn)品輸美的規(guī)定”，但制定用727條款的背景是美國不承認(rèn)中國禽肉屠宰和加工監(jiān)管體系與美國具有等效性。我國向WTO起訴后，最終裁定美國采取限制中國禽肉進(jìn)口的措施違反了WTO非歧視性原則。中國訴美 “727條款”爭端是美國對中國禽肉適用歧視性技術(shù)貿(mào)易壁壘的典型案例。

3 中國輸美禽肉貿(mào)易預(yù)判及應(yīng)對

中美兩國禽肉消費(fèi)習(xí)慣上具有一定互補(bǔ)性，中美禽肉貿(mào)易互補(bǔ)大于競爭。中美禽肉未來貿(mào)易大有可為，中國政府部門及出口企業(yè)應(yīng)盡早采取應(yīng)對措施。

3.1 強(qiáng)化禽流感防控，推進(jìn)生物安全隔離區(qū)劃建設(shè)

在動(dòng)物疫病防控策略制定方面，從長遠(yuǎn)出發(fā)，統(tǒng)籌考慮疫病情況、國家財(cái)力、人力、診斷水平等多方面因素，結(jié)合各地實(shí)際情況制定相應(yīng)免疫、監(jiān)測、應(yīng)急措施，做好禽流感等疫病防控。動(dòng)物疫病區(qū)域化管理作為世界動(dòng)物衛(wèi)生組織(OIE)提出的一種新的動(dòng)物疫病區(qū)域化管理模式，尤其適合禽流感等難以通過邊界控制措施阻止其傳入傳播的疫病，這種管理模式，被越來越多的國家認(rèn)可和接受，并被應(yīng)用于實(shí)際生產(chǎn)，部分國家已從中受益。2017年3月我國農(nóng)業(yè)部公布山東民和牧業(yè)股份有限公司和福建圣農(nóng)發(fā)展股份有限公司兩個(gè)肉雞無高致病性禽流感生物安全隔離區(qū)通過評估驗(yàn)收，下步需推動(dòng)生物安全隔離區(qū)獲得國際認(rèn)可，才能在輸美禽肉貿(mào)易中發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.2 加強(qiáng)美國禽肉檢驗(yàn)檢疫研究，完善我國相關(guān)管理體系

美國對我國禽肉加工和屠宰檢驗(yàn)檢疫體系等效性評估主要依據(jù)是美國禽產(chǎn)品檢疫法和禽產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)定，從立法和法律法規(guī)、政府監(jiān)管、衛(wèi)生控制、HACCP體系、殘留監(jiān)控、微生物監(jiān)測等幾個(gè)方面進(jìn)行全面驗(yàn)證。不排除美國對我國的等效性評估過于嚴(yán)格，但是從美國公布的現(xiàn)場審核報(bào)告中我們必須承認(rèn)在禽肉衛(wèi)生控制、屠宰檢驗(yàn)檢疫體及監(jiān)管方面確實(shí)存在一定的差距。針對審核中存在的問題，我國及時(shí)進(jìn)行了整改，企業(yè)及監(jiān)管部門為了滿足美國的標(biāo)準(zhǔn)要求，增設(shè)監(jiān)管人員、升級(jí)設(shè)備、降低屠宰速度，從而增加了產(chǎn)品生產(chǎn)成本，而且目前我們采取大部分整改措施是美國等同性措施，如加工過程中微生物監(jiān)控、駐場獸醫(yī)制度等，都是按照美國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施針對性措施。我們應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對美國等效性評估研究，盡快制定我國適當(dāng)?shù)膭?dòng)物衛(wèi)生保護(hù)水平和適當(dāng)?shù)氖称钒踩Ｗo(hù)水平，并根據(jù)WTO/SPS協(xié)定相關(guān)原則完善相關(guān)法律法規(guī)、完善屠宰檢疫規(guī)定、實(shí)施屠宰加工企業(yè)官方檢驗(yàn)檢疫制度并積極參與國際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)制修訂。

3.3 充分認(rèn)識(shí)SPS措施本質(zhì)，合理使用規(guī)則維護(hù)自身利益

中國訴美禽肉限制措施案是2009年反響較大的WTO訴訟案件，中國利用世貿(mào)組織的規(guī)則維護(hù)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)從貿(mào)易摩擦受害者到運(yùn)用WTO爭端解決機(jī)制維護(hù)自身的利益的強(qiáng)者角色轉(zhuǎn)變，但我國訴美 “727條款”爭端WTO最終裁定時(shí)，美國實(shí)施的《2009綜合撥款發(fā)》有效期已經(jīng)屆滿不再實(shí)施，因此最終裁決結(jié)果的實(shí)際意義打了折扣。要充分認(rèn)識(shí)SPS措施的本質(zhì)并深入了解《SPS協(xié)定》中的維權(quán)與義務(wù)，在爭端解決過程中正確利用《SPS協(xié)定》，才能夠運(yùn)用規(guī)則捍衛(wèi)自身的權(quán)益，同時(shí)尋找機(jī)會(huì)爭取自己的利益。

至8月16日美國按照程序開展為期60天的公眾評議期已期滿，公眾評議結(jié)果暫未公布，從輸美禽肉貿(mào)易爭端歷程來預(yù)判一場長久攻堅(jiān)戰(zhàn)仍是在所難免，中國政府部門完善我國禽肉質(zhì)量安全管理體系，加強(qiáng)美國禽肉檢驗(yàn)檢疫制度比對研究，重視SPS規(guī)則使用，出口企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)升級(jí)，共同促進(jìn)中國輸美禽肉貿(mào)易向前再邁一步。