地方政府債券預(yù)算管理與會(huì)計(jì)核算的現(xiàn)狀及對(duì)策

王華

摘要：基于地方政府債券發(fā)行制度已初步建立并成功實(shí)踐的實(shí)際情況，本文列出在會(huì)計(jì)核算制度方面可能影響地方政府債券發(fā)行的幾個(gè)主要問(wèn)題，并嘗試提出解決的路徑，旨在探討省級(jí)地方財(cái)政總會(huì)計(jì)核算制度改革背景下，如何更好地規(guī)范債券核算的實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：地方政府債券 預(yù)算管理 會(huì)計(jì)核算

地方政府債務(wù)是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。2015年地方政府債券全面啟動(dòng)自發(fā)自還工作，拉開(kāi)了規(guī)范地方債務(wù)的大幕，也帶來(lái)了地方政府債券核算等亟待解決的新問(wèn)題。地方政府債券一方面承載著地方政府預(yù)算管理的要求，另一方面也要面對(duì)資金市場(chǎng)的諸多要求，地方債券管理政策的設(shè)計(jì)既要解決多年不規(guī)范舉債的頑疾，達(dá)到由亂到治，又要在債務(wù)規(guī)范、財(cái)稅體制改革、政府會(huì)計(jì)制度改革的大背景下，處理好地方債規(guī)范的舉債，逐步分類納入預(yù)算管理，進(jìn)入政府會(huì)計(jì)核算體系，滿足社會(huì)公眾對(duì)債務(wù)管理信息披露的需求。

地方政府債券的近期發(fā)展情況

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一直備受關(guān)注，為摸清家底，2014年財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)開(kāi)展了2014年末地方政府存量債務(wù)清理甄別核實(shí)工作。根據(jù)公布結(jié)果，2013年6月底，全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為10.9萬(wàn)億元。2014年末，全國(guó)地方政府債務(wù)（政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)）余額15.4萬(wàn)億元，地方政府或有債務(wù)8.6萬(wàn)億元。2015年8月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議，在2014年末地方政府債務(wù)余額和2015年地方政府新增債務(wù)限額6000億元的基礎(chǔ)上，批準(zhǔn)了2015年地方政府債務(wù)余額限額為16萬(wàn)億元。其中，一般債務(wù)余額限額9.6萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)余額限額6.4萬(wàn)億元。

從法律制度上看，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理奠定了法律基礎(chǔ)。對(duì)地方政府債務(wù)管理而言，2014年9月，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）是看家之法。此意見(jiàn)從建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、對(duì)地方債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、完善配套措施等方面，提出了規(guī)范和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的政策措施。

為規(guī)范地方政府舉債，中央政府自2009年開(kāi)始代理地方發(fā)債，至2014年累計(jì)代理地方發(fā)債1.6萬(wàn)億元。2011年至2013年，國(guó)務(wù)院在上海、浙江、廣東、深圳等部分地區(qū)開(kāi)展了地方政府債券自發(fā)代還試點(diǎn)，2014年在10個(gè)地區(qū)開(kāi)展自發(fā)自還試點(diǎn)。2015年除西藏和深圳暫不發(fā)行債券外，其余34個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)、計(jì)劃單列市）發(fā)行地方政府債券，總額達(dá)到3.83萬(wàn)億元，是2014年的9.6倍，超過(guò)國(guó)債和政策性金融債的規(guī)模。截至2016年5月底，共有30個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)、計(jì)劃單列市）發(fā)行了地方政府債券25368億元。

僅從規(guī)模來(lái)講，地方政府債券已成為中國(guó)債券市場(chǎng)的第三大券種，一方面給債券發(fā)行市場(chǎng)帶來(lái)一定的壓力，另一方面地方債的特性也給財(cái)政預(yù)算管理和核算帶來(lái)新挑戰(zhàn)。地方政府債券既承載著地方政府預(yù)算管理的要求，也要面對(duì)債券市場(chǎng)化的諸多要求，同時(shí)地方債時(shí)間跨度大，從早期各種不規(guī)范的舉債，到現(xiàn)在甄別后以政府債券形式納入政府核算，再到多年后債券到期兌付，都需要綜合全面考慮。

會(huì)計(jì)核算制度存在的問(wèn)題

目前相對(duì)于債務(wù)管理制度、預(yù)算管理制度、債券發(fā)行制度，地方債券的會(huì)計(jì)核算制度設(shè)計(jì)時(shí)間緊張，對(duì)于未來(lái)發(fā)展的定位考慮較少，更多是解決眼前的問(wèn)題。2015年主要在“借”和“還”的環(huán)節(jié)把初步的核算科目建立起來(lái)，“用”的環(huán)節(jié)基本上屬于空白。由于債務(wù)管理的特點(diǎn)，建立制度的著眼點(diǎn)多在規(guī)范預(yù)算管理，以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為首要目標(biāo)。相對(duì)而言，對(duì)各級(jí)財(cái)政總預(yù)算和債券資金使用部門(mén)的會(huì)計(jì)目標(biāo)定位不清，各目標(biāo)主體的管理出發(fā)點(diǎn)未明確。

（一）總會(huì)計(jì)核算目標(biāo)定位需更清晰

省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)受省級(jí)政府委托舉借債務(wù)、管理債務(wù)、償還債務(wù)，各項(xiàng)預(yù)算管理政策從基本是空白到呈爆發(fā)式狀態(tài)出臺(tái)，但是各項(xiàng)制度之間銜接還不夠，在會(huì)計(jì)核算實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，一定程度上對(duì)地方政府債務(wù)的管理有所影響，進(jìn)而也可能對(duì)政府會(huì)計(jì)改革的推進(jìn)有所影響。

1.會(huì)計(jì)核算內(nèi)容有待完整

地方政府債券會(huì)計(jì)核算政策是在2015年推進(jìn)地方債券自發(fā)自還的過(guò)程中逐步出臺(tái)的，相關(guān)內(nèi)容散落于2015年發(fā)布的預(yù)算管理辦法、庫(kù)款墊付辦法、關(guān)于專項(xiàng)債券會(huì)計(jì)核算問(wèn)題通知等文件中。這對(duì)于應(yīng)有完整年度核算的會(huì)計(jì)核算是有難度的，操作中只考慮了當(dāng)年發(fā)行債券遇到的問(wèn)題及當(dāng)年納入核算的收支內(nèi)容，對(duì)債務(wù)的核算也只涉及當(dāng)年置換債務(wù)納入債券管理的部分，原有債務(wù)沒(méi)有納入負(fù)債核算。

2.會(huì)計(jì)核算認(rèn)定原則有待明確

2016年1月施行的新《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》對(duì)科目和核算進(jìn)行了必要的修訂，增設(shè)了與地方政府債券發(fā)行和轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)相關(guān)的會(huì)計(jì)科目。作為新增內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)分別明確并完善資產(chǎn)核算內(nèi)容和政府財(cái)政負(fù)債核算內(nèi)容時(shí)的認(rèn)定原則，這關(guān)乎今后若干年度資產(chǎn)負(fù)債情況的認(rèn)定，是推進(jìn)整個(gè)政府會(huì)計(jì)制度改革方向的基礎(chǔ)步驟。但是債務(wù)預(yù)算管理的政策是在近一兩年集中出臺(tái)的，而且在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中根據(jù)情況也在不斷修正中，這種不穩(wěn)定性使得會(huì)計(jì)核算認(rèn)定的原則不斷變化，難以明確。比如以何種標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定負(fù)債的范圍，對(duì)于已在清理甄別范圍內(nèi)，但實(shí)際已經(jīng)償還或不需償還的債務(wù)要不要納入負(fù)債的范圍，確認(rèn)的時(shí)間點(diǎn)如何確定，是以發(fā)行債券為準(zhǔn)還是以甄別確認(rèn)的時(shí)間為準(zhǔn)等等，都只能依賴于債務(wù)預(yù)算管理的進(jìn)一步細(xì)化，而總會(huì)計(jì)制度只明確了根據(jù)債務(wù)管理部門(mén)確認(rèn)的結(jié)果記錄，造成實(shí)踐中面臨一定的操作困難。

3.各級(jí)財(cái)政之間核算關(guān)系有待清晰

地方政府債券的管理模式簡(jiǎn)單可以概括為中央定政策、省級(jí)統(tǒng)一發(fā)行、涉及縣市級(jí)由省級(jí)代發(fā)后轉(zhuǎn)貸給下級(jí)使用。政策制定從上至下，而債務(wù)實(shí)際責(zé)任是各級(jí)政府，這就需要注意各級(jí)債務(wù)主體之間的關(guān)系。省級(jí)代發(fā)、縣市級(jí)轉(zhuǎn)貸，在具體預(yù)算管理時(shí)存在時(shí)間錯(cuò)配，核算確認(rèn)的方式和時(shí)點(diǎn)也待商榷?！敦?cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》增設(shè)用于核算反映政府財(cái)政持有的債權(quán)（應(yīng)收地方政府債券轉(zhuǎn)貸款）和反映政府財(cái)政負(fù)債的會(huì)計(jì)科目（如應(yīng)付長(zhǎng)期政府債券、應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款、應(yīng)付政策性負(fù)債）認(rèn)定的時(shí)間點(diǎn)和方式原則不僅與債務(wù)管理、資金流動(dòng)有關(guān)，還與財(cái)政預(yù)算管理體制有關(guān)，因此明確財(cái)政各級(jí)之間的關(guān)系如何核算，是下一步完善地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)核算設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

（二）政府會(huì)計(jì)核算方法改進(jìn)重點(diǎn)待明確

《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》參照行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的做法，廣泛采用“雙分錄”會(huì)計(jì)核算方法，在核算預(yù)算收支的同時(shí)，也核算反映與預(yù)算收支變動(dòng)密切相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債情況。按照政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則，預(yù)算收支是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的，不核算成本，但債券資金是有利息費(fèi)用的，其與原有的管理有哪些區(qū)別，目前尚定位不夠清晰。如何定位地方政府債務(wù)管理的職責(zé)，影響到財(cái)政部門(mén)和資金使用部門(mén)的核算重點(diǎn)。預(yù)算收支核算的范圍決定于預(yù)算管理的范圍，也進(jìn)一步?jīng)Q定了會(huì)計(jì)核算原則的選擇，所以十分重要。限額管理是余額管理，而年度發(fā)行的限額是包含期間概念的。預(yù)算管理的年度和項(xiàng)目跨年度管理之間也需要進(jìn)一步統(tǒng)一。預(yù)算安排更偏重年度內(nèi)各財(cái)力來(lái)源的平衡，而項(xiàng)目更突出整個(gè)項(xiàng)目的收入和費(fèi)用核算。隨著財(cái)政中期規(guī)劃改革明確提出分年度預(yù)算編制和周期性預(yù)算管理，未來(lái)將會(huì)適當(dāng)拉長(zhǎng)平衡的期間，但是以年度核算為基礎(chǔ)的財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)核算，難以反映債務(wù)的完整情況。資產(chǎn)和負(fù)債是在全面確認(rèn)的基礎(chǔ)上核算的。而債務(wù)收入逐步納入預(yù)算，而且新增債券和存量債務(wù)納入的形式不同，特別是置換債券特殊性決定了其確認(rèn)方式存在矛盾性，從而造成了核算方式選擇上的不確定，深層次原因是存在債務(wù)預(yù)算的年度安排與債務(wù)管理完整性的沖突。

（三）會(huì)計(jì)信息難以滿足投資需求

地方債務(wù)規(guī)范管理后，除上級(jí)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾外，又增加了債權(quán)人即投資人這個(gè)特定的主體，目前債券發(fā)行的信息披露制度盡量與市場(chǎng)接軌，公布了評(píng)級(jí)報(bào)告，并有定期的跟蹤披露報(bào)告。但現(xiàn)有的發(fā)行制度和披露制度，尚未全面滿足投資人關(guān)心重點(diǎn)。完善的發(fā)行和披露制度能夠正確引導(dǎo)投資人對(duì)地方政府債券資金運(yùn)行成本核算、政府財(cái)政財(cái)務(wù)狀況可持續(xù)發(fā)展的判斷，進(jìn)而會(huì)影響到投資主體多元化，對(duì)吸引保險(xiǎn)資金、券商以及海外投資資金以及地方債市場(chǎng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

現(xiàn)有會(huì)計(jì)信息使用者提供的信息質(zhì)量也有待改進(jìn)。會(huì)計(jì)報(bào)表匯總填報(bào)，在認(rèn)定原則明確的基礎(chǔ)上，已發(fā)生各地分別填報(bào)、匯總數(shù)據(jù)不實(shí)，新認(rèn)定的資產(chǎn)負(fù)債等缺乏核實(shí)的依據(jù)。沒(méi)有詳細(xì)的認(rèn)定要求，就無(wú)法認(rèn)定數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性。作為新納入預(yù)算的內(nèi)容，目前地方政府債納入預(yù)算和會(huì)計(jì)核算方式的表述有待進(jìn)一步完善。

對(duì)改進(jìn)地方政府債務(wù)管理的建議

（一）明確各級(jí)財(cái)政之間的責(zé)任認(rèn)定

按照目前政府會(huì)計(jì)的設(shè)計(jì)方向，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)著重對(duì)整體資產(chǎn)負(fù)債和收支情況進(jìn)行核算。明確債務(wù)管理是在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的前提下，著眼今后設(shè)定、設(shè)計(jì)時(shí)更看重新增債券的規(guī)范，對(duì)存量債務(wù)可以本著盡量還原債務(wù)關(guān)系、逐步納入、在納入過(guò)程中根據(jù)新政策要求修正的原則進(jìn)行處理，允許過(guò)渡期的存在。但對(duì)原未納入核算的資產(chǎn)和負(fù)債納入時(shí)的原則應(yīng)盡快明確。本著實(shí)質(zhì)重于形式的原則，債務(wù)管理的修訂政策應(yīng)及時(shí)更正，如政府債務(wù)和非政府債務(wù)劃分中應(yīng)考慮以實(shí)際納入債券核算的債務(wù)為基礎(chǔ)，調(diào)整后納入。省級(jí)財(cái)政部門(mén)與市縣財(cái)政部門(mén)對(duì)相應(yīng)資產(chǎn)負(fù)債應(yīng)有核對(duì)確認(rèn)的機(jī)制。

財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算是以反映預(yù)算執(zhí)行過(guò)程為前提的，因此，會(huì)計(jì)核算制度要與預(yù)算管理制度相銜接，特別是對(duì)于兩級(jí)政府間核算時(shí)間、付息和發(fā)行手續(xù)費(fèi)的計(jì)算、清算方式等應(yīng)當(dāng)明確，建議以現(xiàn)有兩級(jí)政府間體制資金調(diào)度和體制結(jié)算的方式安排，以便今后合并會(huì)計(jì)報(bào)表及兩級(jí)政府間對(duì)賬處理。

（二）會(huì)計(jì)核算以年度核算為基礎(chǔ)

財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)在收支核算時(shí)以年度核算為基礎(chǔ)，但考慮到債權(quán)債務(wù)的長(zhǎng)期性，應(yīng)當(dāng)本著可持續(xù)發(fā)展的原則，在資產(chǎn)負(fù)債中核算相應(yīng)的債券及轉(zhuǎn)貸，并且完善與債券登記機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)財(cái)政債券間的對(duì)賬制度，必要時(shí)應(yīng)建立輔助賬簿，登記相關(guān)要素。同時(shí)，結(jié)合財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃的預(yù)算改革要求，及時(shí)修訂資產(chǎn)負(fù)債的相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要反映預(yù)算收支和資產(chǎn)負(fù)債的總體情況。對(duì)于直接使用債券資金的行政事業(yè)單位，按照新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，明確其為項(xiàng)目核算的會(huì)計(jì)核算主體，主要考慮將財(cái)務(wù)核算內(nèi)容作為會(huì)計(jì)設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。著重完善相應(yīng)的具體準(zhǔn)則，明確各類債券資金使用的收入費(fèi)用結(jié)余情況，以及相關(guān)項(xiàng)目成本收益情況。

（三）會(huì)計(jì)信息披露的重點(diǎn)

對(duì)新增債務(wù)從規(guī)范入手，對(duì)會(huì)計(jì)核算盡量從信息使用人和投資人的角度考慮，盡量滿足市場(chǎng)披露的要求，這也是之前工作的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)納入議事日程并重新定位。首先要解決地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化與行政調(diào)控的矛盾，更加重視投資人需求，提供其關(guān)心的數(shù)據(jù)、情況，并主動(dòng)披露。會(huì)計(jì)報(bào)表附注應(yīng)以提供的完整性為主，提供相對(duì)完整的債務(wù)全貌。

還款資金來(lái)源的核算方式應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。改變對(duì)項(xiàng)目的重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)一般債券盡量以財(cái)力為基礎(chǔ)。按照財(cái)政預(yù)算管理制度改革統(tǒng)籌的方向，除了加大政府性基金支出與一般公共預(yù)算支出的統(tǒng)籌安排使用外，還可通過(guò)盤(pán)活存量資金以及調(diào)入其他來(lái)源的收入等手段，來(lái)平衡一般公共預(yù)算。今后對(duì)專項(xiàng)債券可考慮更側(cè)重項(xiàng)目，進(jìn)而改變目前大批發(fā)行地方政府債券的方式，從發(fā)行開(kāi)始即可發(fā)單一項(xiàng)目，根據(jù)市場(chǎng)能認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目自身情況及資金收入平衡等作為披露的重點(diǎn)。項(xiàng)目前期的資金平衡測(cè)算及項(xiàng)目執(zhí)行中的成本核算等，都需要在核算環(huán)節(jié)早做謀劃，多回應(yīng)關(guān)切，提高政府資信水平，開(kāi)拓海外市場(chǎng)，為今后籌資降低成本做好制度設(shè)計(jì)。

作者單位：北京市財(cái)政局

責(zé)任編輯：鹿寧寧 劉穎