“鎮(zhèn)”從哪里來？

吳潔

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)關(guān)鍵是要解決好“錢”、“地”、“人”的問題，引入PPP模式，無疑將大大解決特色小鎮(zhèn)培育過程中資金不足的難題，而土地與人才，則需要用制度來作保障。

近日，住建部公布了第一批中國特色小鎮(zhèn)名單，進(jìn)入名單的小鎮(zhèn)共有127個(gè)。按照住建部等三部委發(fā)布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，到2020年，全國將培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。

無論是中央的政策導(dǎo)向，還是首批127個(gè)特色小鎮(zhèn)的鼓舞作用，無不在昭告這個(gè)新鮮市場的巨大可能性。然而，特色小鎮(zhèn)的培育并不是一蹴而就的，它需要以基礎(chǔ)設(shè)施的投入為前提，對于一些土地指標(biāo)緊張、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、財(cái)政能力有限的地區(qū)而言，投入大量的資金顯然不現(xiàn)實(shí)。那么，如何有效推進(jìn)特色小鎮(zhèn)培育？從目前來看，金融特別是政策性金融被國家寄予了厚望。

PPP助力特色小鎮(zhèn)建設(shè)

就在住建部公布首批特色小鎮(zhèn)名單的當(dāng)天，2016年10月14日，住建部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》（以下簡稱為《通知》）?！锻ㄖ分赋觯袊r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行各分行要積極運(yùn)用政府購買服務(wù)和采購、政府和社會資本合作（PPP）等融資模式，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以銀行貸款、委托貸款等方式，努力拓寬小城鎮(zhèn)建設(shè)的融資渠道。

引入PPP模式，無疑將大大解決特色小鎮(zhèn)培育過程中資金不足的難題。

PPP模式，是Public Private Partnership的縮寫，即政府和社會資本合作模式，強(qiáng)調(diào)的是政府和社會資本合作，雙方建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系。

中國管理科學(xué)院PPP研究院副所長謝洪武進(jìn)一步解釋：“具體來說，由政府單方或聯(lián)合銀行等大型金融機(jī)構(gòu)出資建立引導(dǎo)基金，而后由社會資本來參與子基金的設(shè)立并針對特定領(lǐng)域或特定項(xiàng)目進(jìn)行投資。社會資本參與的過程中可以根據(jù)自己的特長，選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)類項(xiàng)目或是創(chuàng)業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行投資?！?/p>

其實(shí)，自20世紀(jì)90年代引入PPP模式至今，其在各個(gè)領(lǐng)域都得到了廣泛運(yùn)用。而從2015年發(fā)改委和財(cái)政部對于PPP項(xiàng)目搭建項(xiàng)目推介平臺以來，中國的PPP項(xiàng)目規(guī)模已超過13萬億元。由于地方政府的持續(xù)財(cái)政壓力驅(qū)動，PPP項(xiàng)目的融資功能對于緩解地方的債務(wù)壓力比較明顯，因此深得各級政府的推崇。在此背景下，PPP模式在特色小鎮(zhèn)的培育過程中已具有良好的運(yùn)作基礎(chǔ)。

投資收益是關(guān)鍵

資本追求的是經(jīng)濟(jì)利益，但對于政府而言，更多的是關(guān)注公共利益。于是決定了PPP融資模式需要在社會資本收益和公共利益之間尋求平衡。

“PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)過低，社會資本和金融機(jī)構(gòu)都不會參與;投資回報(bào)過高，則會加重政府和公眾的負(fù)擔(dān)。因此，合理的投資回報(bào)機(jī)制在培育特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目當(dāng)中非常重要?！敝x洪武表示，“只有當(dāng)特色小鎮(zhèn)的投資收益大于社會資本的投資成本時(shí)，PPP融資模式才能真正落地?！?/p>

事實(shí)上，PPP融資模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)還是有利可圖的。住建部中國建設(shè)會計(jì)學(xué)會PPP研究中心副主任丁伯康表示：“首先，從特色小鎮(zhèn)設(shè)立的目的來看，特色小鎮(zhèn)不同于一般意義上的政府公益性項(xiàng)目，它是一個(gè)融產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺。因此，定位準(zhǔn)確、運(yùn)作科學(xué)、機(jī)制合理的特色小鎮(zhèn)，未來產(chǎn)生的價(jià)值完全可以滿足社會資本的投資回報(bào)。其次，政府為了吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，會從多方面落實(shí)相關(guān)政策，提供優(yōu)惠條件，如土地、稅收、銀行信貸支持等，能解決好社會資本的投資回報(bào)問題。”

培育 到2020年，全國將培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。

市場化機(jī)制推動小鎮(zhèn)建設(shè)

除此之外，小鎮(zhèn)的收益來源和資金循環(huán)問題也至關(guān)重要。謝洪武認(rèn)為，“如果回收資金有障礙，那么這個(gè)小鎮(zhèn)，甚至后面將要開發(fā)的小鎮(zhèn)在延續(xù)上就會有一定的難度?！?/p>

其實(shí)，采用PPP模式的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目也可以理解為是一種特許經(jīng)營項(xiàng)目，特色小鎮(zhèn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府只是將特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)交給社會資本。一般項(xiàng)目都有長達(dá)10-30年的運(yùn)營期，要靠后期運(yùn)營的收益來彌補(bǔ)前期投資，政府和社會資本之間屬于長期合作，其最終的目的在于提高特色小鎮(zhèn)的長期效益。因此，成功的關(guān)鍵在于項(xiàng)目的存續(xù)期內(nèi)政府和社會資本如何能夠保持穩(wěn)定、良好的合作關(guān)系。而這也是PPP融資模式為培育特色小鎮(zhèn)既“輸血”又能“造血”的關(guān)鍵所在。

10月14日發(fā)布的《通知》還對政策性信貸資金支持的范圍作了明確規(guī)定：一是支持以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提升小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平和提高承載能力為目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè);二是為促進(jìn)小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺支撐的配套設(shè)施建設(shè)，主要包括：標(biāo)準(zhǔn)廠房、孵化園、眾創(chuàng)空間等生產(chǎn)平臺建設(shè);博物館、展覽館、科技館、文化交流中心、民俗傳承基地等展示平臺建設(shè);旅游休閑、商貿(mào)物流、人才公寓等服務(wù)平臺建設(shè);其他促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

《通知》明確，對符合條件的小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)施主體提供重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)基金，用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金不足部分。在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目涉及的特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)和政府購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等可作為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款的質(zhì)押擔(dān)保。

謝洪武指出，對于企業(yè)實(shí)力相對薄弱的小鎮(zhèn)，除了加強(qiáng)公司與銀行、信托、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的合作，還應(yīng)注重市場化運(yùn)作，創(chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)眾籌等融資路徑，加大引入社會資本的力度，以市場化機(jī)制推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

用制度為土地與人才作保障

如果說資金投入是特色小鎮(zhèn)開發(fā)的瓶頸，那么土地的使用和人才的引進(jìn)則是主要障礙。

小城鎮(zhèn)的土地，有一部分是國有土地，但多數(shù)是集體建設(shè)用地，比如宅基地?！凹w土地只能在集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，要征用就得走土地征用程序。而且小城鎮(zhèn)沒有建設(shè)指標(biāo)，原來的建設(shè)用地有限，現(xiàn)在有基本農(nóng)田保護(hù)的問題，加上我國行政管理權(quán)授權(quán)到縣里部門，鎮(zhèn)一級缺乏行政管理的行政執(zhí)法權(quán)。整個(gè)項(xiàng)目主體必須是集體所有，法人主體不確立?！弊〗ú看彐?zhèn)建設(shè)司司長張學(xué)勤表示，“土地的確是件很大的事情，各地都在普遍反映這個(gè)問題。至少從目前的政策來看，土地的占補(bǔ)平衡可能是一個(gè)出路?！?/p>

特色小鎮(zhèn)核心因素是人才?！癙PP模式開展剛好解決了地方政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)引資和引智兩個(gè)主要的問題?！敝x洪武表示，企業(yè)可以為小鎮(zhèn)發(fā)展帶來一批高素質(zhì)的管理人才和技術(shù)人才，同時(shí)吸引更多的人才參與到小鎮(zhèn)的建設(shè)中，為小鎮(zhèn)的后續(xù)建設(shè)提供人才儲備。浙江的很多特色小鎮(zhèn)，如玉皇山南基金小鎮(zhèn)、常山賞石小鎮(zhèn)、嘉善巧克力甜蜜小鎮(zhèn)、龍游紅木小鎮(zhèn)均采用了PPP模式。

謝洪武告訴記者，隨著電子商務(wù)的發(fā)展，傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展急需大量專業(yè)人才，包括電商交易平臺運(yùn)營管理人才、技術(shù)支持人才等。但由于這類特色小鎮(zhèn)大多位于農(nóng)村或者郊區(qū)，收入水平、生活環(huán)境、休閑娛樂服務(wù)等方面與城市存在很大差距，不能有效地吸引、留住人才。

謝洪武認(rèn)為，為了吸引人才，首先政府要制定完善的人才引進(jìn)政策。“政府要著力為高層次人才打造一個(gè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好氛圍和眾創(chuàng)空間，在住房、收入等方面為人才提供優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，并為高層次人才的長期更好發(fā)展提供一系列便利條件?！?