“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略下陜甘寧協(xié)同發(fā)展：優(yōu)勢與挑戰(zhàn)

周偉

摘 要： 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是一種全新的區(qū)域合作模式，充分兼顧了國際國內(nèi)兩個(gè)方面的戰(zhàn)略需求，符合國際國內(nèi)兩個(gè)大局發(fā)展的需要。陜甘寧協(xié)同發(fā)展不僅是共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶全新區(qū)域合作模式的內(nèi)在要求，也是推動陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然趨勢。在共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略下，陜甘寧協(xié)同發(fā)展具有政策優(yōu)勢、地理優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢；同時(shí)也面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)方面的挑戰(zhàn)。充分認(rèn)識共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略下陜甘寧協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢與挑戰(zhàn)，對推動陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域整體競爭力至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞： 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶； 地方政府； 區(qū)域合作； 協(xié)同發(fā)展

中圖分類號： F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.011

一、問題的提出

絲綢之路的探索始于漢代，鼎盛于唐代，跨越了2000多年的歷史。這條東起長安（今陜西西安），西達(dá)羅馬的古絲綢之路曾是連接中國與亞歐各國重要的貿(mào)易通道，被譽(yù)為全球最重要的商貿(mào)大動脈，成為東亞文明和伊斯蘭文明與歐洲文明的交融點(diǎn)，架起了東西方政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化交流的橋梁，為古代東西方之間經(jīng)濟(jì)文化的交流與融合做出了重要的貢獻(xiàn)。然而，隨著歲月的變遷，航海時(shí)代的興起，道路艱險(xiǎn)與中國經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)移等緣故，這條曾經(jīng)輝煌一時(shí)的古絲綢之路逐漸成為亞歐大陸及沿線地區(qū)協(xié)同發(fā)展的短板，不僅制約了中國與亞歐國家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來，而且也影響了中國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。如何復(fù)興這條古絲綢之路，促進(jìn)絲綢之路沿線國家與地區(qū)經(jīng)貿(mào)等各領(lǐng)域的合作發(fā)展，帶動中國西部地區(qū)向西開放，促進(jìn)西部地區(qū)協(xié)同發(fā)展被提升到國家戰(zhàn)略高度。

2013年9月，中國國家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表重要演講，首次提出共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的戰(zhàn)略倡議。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》中再次明確提出，“加快沿邊開放步伐，加快周邊國家和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，推動絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位開放新格局”?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”作為一種全新的區(qū)域合作模式，倡議一經(jīng)提出，即受到國內(nèi)與國際政界、學(xué)界和商界的高度關(guān)注。共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略倡議可以說是自然形成的區(qū)域合作構(gòu)想，也是中國全方位對外開放格局的進(jìn)一步深化，充分兼顧了國際、國內(nèi)兩方面的戰(zhàn)略需求，同時(shí)也將服務(wù)于國際國內(nèi)兩個(gè)大局發(fā)展的需要。從國際來看，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化新成員，通過共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶這條世界上最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)大走廊，將會促進(jìn)中國與歐亞各國政治上互尊互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文化上交流溝通，進(jìn)一步推動歐亞大陸各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使其成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)。從國內(nèi)來看，是我國推進(jìn)全方位對外開放格局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。西部地區(qū)由于受地理環(huán)境封閉、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和政策等因素的影響，東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距在不斷擴(kuò)大，已成為困擾中國現(xiàn)代化全局的最大短板之一。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，將會不斷擴(kuò)大與提升西部地區(qū)對外開放水平，促進(jìn)與加強(qiáng)中國西部地區(qū)同中亞等鄰近周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化的交流與合作，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新經(jīng)濟(jì)增長極的培育、人口聚集和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，從而加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展。

歷經(jīng)千年風(fēng)雨洗禮的西部地區(qū)隨著共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略倡議的提出，再次被推到改革開放的前沿陣地，迎來了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的歷史與戰(zhàn)略機(jī)遇。黨中央和國務(wù)院高度重視發(fā)揮西部地區(qū)在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的中堅(jiān)作用。張高麗副總理提出，西北五省區(qū)是建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要依托。那么，作為國內(nèi)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線西北五省區(qū)中地理位置毗鄰的陜甘寧，充分認(rèn)識在共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略下，陜甘寧協(xié)同發(fā)展面臨的優(yōu)勢與挑戰(zhàn)，對推進(jìn)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域整體競爭力和提升在全國競爭中的地位就顯得尤為重要。

二、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略下陜甘寧協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢

（一）政策優(yōu)勢

政策是執(zhí)政黨和政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)和社會發(fā)展需要，通過對社會中各種利益的選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會利益的過程中制定的用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人的行為準(zhǔn)則和行動指南，旨在處理正在發(fā)生的各種社會問題。[1]政策作為黨和國家治理的重要手段和方法，在國家的治理實(shí)踐中呈現(xiàn)出多種方式。政策優(yōu)勢通常與優(yōu)惠政策緊密相連，在優(yōu)惠政策條件下往往能形成政策優(yōu)勢。[2]通常認(rèn)為，優(yōu)惠政策是黨和政府為了解決特定的社會問題而制定的較一般政策待遇優(yōu)厚的一系列相互配套的措施和辦法。優(yōu)惠政策具有明確的價(jià)值導(dǎo)向和政策目標(biāo)，是一種誘導(dǎo)性政策，目的是引導(dǎo)政策執(zhí)行者能夠按照政策制定者的意志行動。雖然政策優(yōu)勢形成的影響因素眾多，但優(yōu)惠政策作為一種特殊的政策手段通常為政府所采用。優(yōu)惠政策所形成的政策優(yōu)勢在國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中被廣泛采用，從我國早期東南沿海地區(qū)的改革開放到現(xiàn)階段長三角、珠三角、京津冀協(xié)同發(fā)展，優(yōu)惠政策所形成的政策優(yōu)勢發(fā)揮了巨大的推動作用。

在共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)中，中央向西部地區(qū)制定并實(shí)施了一系列相互配套的優(yōu)惠政策，如加大中央財(cái)政對西部地區(qū)專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政政策，減免征收西部地區(qū)企業(yè)所得稅的稅收政策，加大對西部地區(qū)信貸支持力度的金融政策，還有貿(mào)易政策、投資政策、土地政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策、幫扶政策等，這一系列優(yōu)惠政策及由此形成的政策優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和吸引外資優(yōu)勢，對周邊地區(qū)產(chǎn)生了極大的吸引力，促成了西部地區(qū)又一次合作浪潮，也集中體現(xiàn)了中央政府對推動中國西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重視程度。那么對于陜甘寧各級地方政府來說，就要高度重視和加強(qiáng)政策溝通與協(xié)調(diào)，就區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和對策進(jìn)行充分交流，協(xié)商制定推進(jìn)區(qū)域合作的規(guī)劃與措施，形成高效合作機(jī)制，將優(yōu)惠政策進(jìn)一步內(nèi)化形成陜甘寧協(xié)同發(fā)展的政策優(yōu)勢。

（二）地理優(yōu)勢

區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要地方政府之間的合作來推動。影響地方政府之間合作的因素是多樣的，但現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)在解釋地方政府合作方面，常常忽視了地理位置的影響因素，然而，地理位置卻通過多種途徑影響著地方政府之間的合作。地方政府都是有限地域的，雖然通過行政區(qū)劃的調(diào)整可以改變其界域，但終究不能輕易改變。地域上缺乏易變性，限制了地方政府潛在的合作伙伴數(shù)量。地方政府往往愿意與地理位置上毗鄰的政府合作，因?yàn)榫嚯x可能顯著地增加合作的成本和降低合作的收益。如果區(qū)域內(nèi)地方政府之間在地里位置上相鄰，從而使地方政府更有可能發(fā)現(xiàn)合作符合其共同利益，那么區(qū)域內(nèi)地方政府地理位置的分布將會減少地方政府之間的競爭對達(dá)成合作行動的負(fù)面影響。區(qū)域內(nèi)地方政府地理位置上的集中性，不僅將增加不同轄區(qū)內(nèi)地方政府官員之間經(jīng)常聯(lián)系和反復(fù)互動的可能性，而且將增加不同管轄區(qū)內(nèi)居民跨域工作、生活和休閑的可能性，這又使區(qū)域內(nèi)地方政府之間建立起強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和社會聯(lián)系，為地方政府之間的合作提供了政治激勵，也增加了不同轄區(qū)間地方政府政策溢出的可能性?？傊?，在區(qū)域內(nèi)地理位置毗鄰的地方政府都可能產(chǎn)生政策溢出效應(yīng)，追求最大化的正外部效應(yīng)和最小化的負(fù)外部效應(yīng)的期望能夠促進(jìn)地理位置相鄰地方政府之間的合作。[3]

在國內(nèi)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線的西北五省區(qū)中，處于絲綢之路起點(diǎn)的陜西、絲綢之路黃金段的甘肅、絲綢之路重要支點(diǎn)的寧夏，地理位置相互毗鄰；部分轄區(qū)相互銜接，陜西西連甘肅、寧夏，甘肅東接陜西、西依寧夏，寧夏東鄰陜西、南部與甘肅相連；省會城市之間距離相對較短，西安—蘭州大約676公里，西安—銀川大約846公里，蘭州—銀川大約468公里。從地理位置因素影響地方政府合作與集體行動的選擇來看，陜甘寧三省地理位置的分布，不論是對加強(qiáng)地方政府官員之間的交流與溝通，不同轄區(qū)內(nèi)居民跨域工作和生活；還是區(qū)域公共服務(wù)的共享，政策效果的外溢等都具有相對明顯的優(yōu)勢。因此，陜甘寧三省地理位置的分布，能夠增強(qiáng)陜甘寧三省合作的愿望和動力，對推動陜甘寧協(xié)同發(fā)展來說具有明顯的地理優(yōu)勢。

（三）產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

合理的產(chǎn)業(yè)布局是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)的基礎(chǔ)。從陜甘寧現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)布局來看，陜西已形成了航空航天、汽車制造、機(jī)械與裝備等制造業(yè)優(yōu)勢；甘肅在石油化工、鋼鐵制造、稀土深加工、有色金屬冶煉與深加工等方面在全國優(yōu)勢較為明顯；寧夏在農(nóng)產(chǎn)品深加工方面已形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如枸杞、葡萄酒、清真食品等，現(xiàn)在正在大力發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)。各省優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)較為明顯，雷同化與同質(zhì)化較少，這就在一定程度上減少了陜甘寧協(xié)同發(fā)展的內(nèi)部競爭和阻力。而且這些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之間，無論是原材料還是設(shè)備，都需要相互支撐，這就為陜甘寧協(xié)同發(fā)展增加了動力。此外，陜甘寧是我國重要的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)基地，旅游產(chǎn)業(yè)大省，在這些同類或相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面存在著極大的協(xié)同發(fā)展的潛力和動力。

產(chǎn)業(yè)是陜甘寧協(xié)同發(fā)展的重要支撐點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速崛起與可持續(xù)發(fā)展，就必須以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為切入點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)合理的空間布局與規(guī)劃，遵循產(chǎn)業(yè)布局的原則，結(jié)合各自優(yōu)勢，整合陜甘寧現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策溝通，處理好局部與整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系，避免產(chǎn)業(yè)布局的雷同化和同質(zhì)化，增強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)和形成地域特色鮮明的產(chǎn)業(yè)集群；加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展低耗能的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，用高新技術(shù)和先進(jìn)實(shí)用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；不斷增進(jìn)與加強(qiáng)同類產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合發(fā)展，增強(qiáng)整體競爭力。以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和同類產(chǎn)業(yè)的合作發(fā)展為契機(jī)，增強(qiáng)陜甘寧協(xié)同發(fā)展的動力和實(shí)現(xiàn)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

（四）資源優(yōu)勢

豐富的資源是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)與可持續(xù)發(fā)展的動力源。陜甘寧三省資源豐富，種類較多。陜西礦產(chǎn)資源有130種，探明儲量的91種，探明儲量居全國第1位的有鍶、錸、不泥灰?guī)r等9種；能源資源有煤、石油、天然氣等，其中煤儲量居全國第3位；有色金屬鉬礦累計(jì)探明儲量在全國名列第3位，汞礦儲量居全國第2位。[4]甘肅，截至2007年已發(fā)現(xiàn)各種礦產(chǎn)資源173種，其中鎳、鈷等10種礦產(chǎn)居全國第1位；能源種類較多，除煤炭、石油、天然氣外，還有太陽能、風(fēng)能等新能源，其中煤炭已探明125億噸，石油可開采量6億噸，天然氣探明儲量31.57億立方米，風(fēng)力資源總儲量2.37億千瓦，風(fēng)力資源居全國第5位。[5]寧夏礦產(chǎn)資源豐富，以煤和非金屬為主，目前已探明儲量的礦產(chǎn)種類達(dá)34種，其中煤炭探明儲量300多億噸，預(yù)測儲量2020多億噸，儲量居全國第6位；石膏探明儲量45億噸以上，居全國第1位。此外，石油、天然氣具有一定儲量。[6]豐富多樣化的資源，為陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展提供原材料和能源，使其協(xié)同發(fā)展具有明顯的資源優(yōu)勢。陜甘寧在今后的協(xié)同發(fā)展中，要建立和加強(qiáng)資源和能源交換與合作機(jī)制，合理地開發(fā)、利用、保護(hù)各種資源，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置與使用，做到經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、人與自然和諧相處，使資源優(yōu)勢成為陜甘寧協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)動力。

三、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略下陜甘寧協(xié)同發(fā)展的挑戰(zhàn)

區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要目標(biāo)在于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域整體競爭力。從我國目前的政治體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀和陜甘寧的實(shí)際情況來看，陜甘寧協(xié)同發(fā)展面臨以下主要挑戰(zhàn)。

（一）政治方面：橫向阻隔、相互競爭的地方政府間關(guān)系

政府間關(guān)系主要包括中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間的縱向關(guān)系和各地區(qū)政府之間的橫向關(guān)系。[7]在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，我們所指的政府間關(guān)系主要指各級地方政府之間的橫向關(guān)系。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和條塊結(jié)合、條條為主的集權(quán)制社會管理體制下，各級地方政府之間缺乏發(fā)展橫向聯(lián)系的動力與機(jī)制，橫向關(guān)系比較薄弱，基本處于相互阻隔狀態(tài)，無法開展應(yīng)有的橫向合作與協(xié)同發(fā)展。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政體制改革的深入和區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，原有的地方政府之間橫向阻隔關(guān)系出現(xiàn)了逐漸向橫向協(xié)作聯(lián)動發(fā)展的新趨勢，同時(shí)也出現(xiàn)了一些地方政府之間橫向合作的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會組織，但當(dāng)前我國地方政府之間橫向關(guān)系的變化只是量的漸變，而非質(zhì)的突破飛躍，地方政府之間橫向關(guān)系的相互阻隔仍是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的阻力。此外，按照公共選擇理論對政府行為及其特征的概括，“政府實(shí)質(zhì)上就是理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，追求政府官員個(gè)人政績最大化，追求轄區(qū)利益最大化，是政府官員及政府行為的理性選擇。在政績導(dǎo)向和官員晉升政治競標(biāo)賽博弈中，地方政府官員之間的競爭關(guān)系演化為地方政府之間的相互競爭，進(jìn)一步加劇了地方政府之間關(guān)系的矛盾、沖突和摩擦，在非合作博弈格局下，相互封鎖和各自為政的趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)。因而，陜甘寧協(xié)同發(fā)展中，地方政府之間橫向關(guān)系的相互阻隔和相互競爭仍然是政治方面面臨的主要挑戰(zhàn)。

（二）經(jīng)濟(jì)方面：地方保護(hù)、封閉運(yùn)行的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)

在任何形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，政府始終是一個(gè)至關(guān)重要的利益主體和影響因素。[8]正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者諾思所說，政府既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，也是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長衰退的根源。政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，其行為特征具有明顯的利己性和理性，這就在客觀上導(dǎo)致地方政府在制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)以自身利益為導(dǎo)向，難以與區(qū)域整體利益相一致，限制了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合與協(xié)同發(fā)展，形成了以行政區(qū)劃為邊界的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。其主要表現(xiàn)為：一是對中央政府推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的政策、決策采取實(shí)用主義態(tài)度，出現(xiàn)“上有政策、下有對策”現(xiàn)象，致使中央推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策難以得到有效的貫徹和落實(shí)。二是眼界狹隘、以鄰為壑。地方政府為了追求自身和眼前利益，不惜損害區(qū)域整體利益和長遠(yuǎn)利益，忽視了對區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的供給，在“為官一任、造福一方”的狹隘意識和強(qiáng)烈動機(jī)下，大搞政績工程，造成重復(fù)建設(shè)，脫離當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際需求。三是忽視區(qū)域合作與相互協(xié)調(diào)，限制了生產(chǎn)要素的跨界自由流通和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化組合。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，各種生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動與重組是其本質(zhì)要求，但行政區(qū)經(jīng)濟(jì)限制了生產(chǎn)要素的正常流動。在產(chǎn)業(yè)設(shè)立和布局過程中，片面追求地方利益，缺乏分工與整合，大搞重復(fù)建設(shè)，從而造成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，阻礙了區(qū)域整體優(yōu)勢的發(fā)揮。四是造成行政區(qū)邊界經(jīng)濟(jì)的衰竭性。行政區(qū)劃邊界地帶通常是地方政府矛盾和摩擦較為突出的地帶，往往成為地方政府實(shí)施地方保護(hù)的主要關(guān)卡，使行政邊界地區(qū)成為行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的“重災(zāi)區(qū)”?？傊?，相互封鎖與各自為政的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競爭力的提升和可持續(xù)發(fā)展。如何破解行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，突破各自為政、打破相互封鎖，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方政府之間的交流與合作，將成為陜甘寧協(xié)同發(fā)展在經(jīng)濟(jì)方面面臨的主要挑戰(zhàn)。

（三）交通基礎(chǔ)設(shè)施方面：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，一體化程度不高

基礎(chǔ)設(shè)施和道路聯(lián)通，特別是機(jī)場、鐵路、公路、橋梁、港口等大型基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)規(guī)劃、連通對接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的基本條件和重要基礎(chǔ)。因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場的建設(shè)和生產(chǎn)要素的流動都是通過交通基礎(chǔ)設(shè)施作為實(shí)施條件的，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與產(chǎn)業(yè)布局的形成也是以交通基礎(chǔ)設(shè)施作為依托。因此，區(qū)域內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施供給程度和結(jié)構(gòu)，直接影響到產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化組合和生產(chǎn)要素流動的規(guī)模與水平，并最終影響到區(qū)域一體化的發(fā)展過程。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施十多年以來，國家不斷加大對西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和扶持力度，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況不斷改善，交通運(yùn)輸能力與水平不斷提高，為陜甘寧協(xié)同發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。但從陜甘寧三省的基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸能力的現(xiàn)狀與陜甘寧協(xié)同發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸能力的要求來看，仍面臨以下挑戰(zhàn)。一是交通基礎(chǔ)設(shè)施落后，高效、快速、便捷的多元化立體化交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)仍未形成。陜甘寧現(xiàn)有的交通體系仍以鐵路、公路運(yùn)輸為主，鐵路也僅限于省會城市及沿線城市之間，大部分市縣之間未開通，輻射區(qū)域范圍狹窄；截至目前，高速鐵路在陜甘寧之間仍未開通；機(jī)場建設(shè)及航空運(yùn)輸滯后。二是交通基礎(chǔ)設(shè)施缺乏科學(xué)規(guī)劃和合理布局。近年來，雖然各地政府對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了大量投資，但在各自為政和缺乏溝通的情況下，最后一公里“斷頭路”問題仍未解決，無法實(shí)現(xiàn)道路連通對接。特別是在各省、市、縣管轄區(qū)域的交接地帶，道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，“斷頭路”問題常常存在，道路不通、交通不便使轄區(qū)交接地帶往往成為貧困、落后地區(qū)，進(jìn)一步阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化程度不高。因地方利益之爭，目前陜甘寧各地方之間、各種交通運(yùn)輸方式之間缺乏有效銜接，信息不能共享，各種交通資源的利用率不高，不能適應(yīng)陜甘寧協(xié)同的要求?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)滯后，成為制約陜甘寧協(xié)同發(fā)展的“瓶頸”。

（四）社會服務(wù)供給方面：區(qū)域公共服務(wù)供給短缺、共享困難

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會呈現(xiàn)不斷融合的情況下，培育壯大區(qū)域利益共同體，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└哔|(zhì)量、高效化、多元化與均等化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，共同保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，理應(yīng)成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展關(guān)注的核心議題之一，這也是西方國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)之一。但從陜甘寧目前的情況來看，在區(qū)域公共服務(wù)共享與均等化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面仍存在顯著的跨界矛盾與沖突。一是在政績導(dǎo)向下，區(qū)域公共服務(wù)如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等供給短缺。二是在各自為政“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行環(huán)境下，缺乏統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，忽視了對生態(tài)環(huán)境這一區(qū)域公共產(chǎn)品的保護(hù)，跨界環(huán)境污染成為常態(tài)。陜甘寧三省地處西北黃土高原區(qū)和沙化區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源短缺，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，如何保護(hù)共同的生態(tài)環(huán)境，合理開發(fā)利用水資源，治理跨界環(huán)境污染仍面臨挑戰(zhàn)。三是政策不統(tǒng)一，醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、社會保障等服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)完全互通與共享。如陜甘寧現(xiàn)行的醫(yī)保政策不統(tǒng)一，客觀上形成了地域分割的狀況，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源無法共享，增加了患者異地就醫(yī)的困難和負(fù)擔(dān)。四是新二元結(jié)構(gòu)問題和矛盾突出。在區(qū)域一體化進(jìn)程中，跨域工作和生活將成為新常態(tài)，但沒有本地戶籍的外來人口無法享受到本地戶籍居民的基本公共服務(wù)，難以融入當(dāng)?shù)厣鐣凸蚕砩鐣l(fā)展成果，在一定程度上加劇了社會關(guān)系的緊張。所有這些問題都是陜甘寧協(xié)同發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和協(xié)同發(fā)展中需要重點(diǎn)關(guān)注并加以解決的核心議題。

四、結(jié)論

在共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略下，陜甘寧協(xié)同發(fā)展既具有自身的優(yōu)勢，又面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。陜甘寧協(xié)同發(fā)展不僅是共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶全新區(qū)域合作模式的內(nèi)在要求，也是推動陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然趨勢。三省應(yīng)抓住共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的戰(zhàn)略機(jī)遇，樹立互動協(xié)作、資源共享、利益共贏的價(jià)值理念，以基礎(chǔ)先行、行業(yè)突破、服務(wù)對接為著力點(diǎn)，加強(qiáng)政策溝通、對話與協(xié)商，深入推進(jìn)區(qū)域行政管理體制改革創(chuàng)新，積極探索切合實(shí)際、務(wù)實(shí)高效的陜甘寧協(xié)同發(fā)展的制度與機(jī)制，推動陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域整體競爭力。

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[責(zé)任編輯：葉慧娟]