中國(guó)人民政協(xié)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與解決辦法（二）

郝志東

（接上期）

2、政協(xié)以政府為對(duì)象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政

其次，政協(xié)如何與政府進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政呢？在和政府進(jìn)行政治協(xié)商方面，和與黨委政治協(xié)商一樣，也幾乎沒(méi)有可能。其實(shí)因?yàn)楣伯a(chǎn)黨執(zhí)政的原因，因?yàn)辄h政不分的原因，和政府進(jìn)行政治協(xié)商，也就是和黨委進(jìn)行協(xié)商，之所以近乎不可能的原因是相同的，沒(méi)有這樣的邏輯與機(jī)制。但是，以政府為對(duì)象的民主監(jiān)督和參政議政，還是能夠看到一些工作的，儘管效果或許並不那麼明顯。

在民主監(jiān)督方面，根據(jù)前述中共中央關(guān)於政協(xié)工作的《意見(jiàn)》，政協(xié)民主監(jiān)督的方式如下：

政協(xié)全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議向黨委和政府提出建議案；各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出建議或有關(guān)報(bào)告；委員視察、委員提案、委員舉報(bào)、大會(huì)發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評(píng)和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門(mén)組織的調(diào)查和檢查活動(dòng)；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)特約監(jiān)督人員等。

但是即使有了這些具體措施，政協(xié)委員們不見(jiàn)得使用，所以民主監(jiān)督的力度仍然很差。儘管我們沒(méi)有具體資料，但是幾乎可以肯定地說(shuō)，目前所揭發(fā)出來(lái)的貪官污吏，多數(shù)應(yīng)該是共產(chǎn)黨自己內(nèi)部的相互揭發(fā)，是中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的功勞，而極少是由政協(xié)委員的揭發(fā)而暴露出來(lái)的。全國(guó)政協(xié)常委葛劍雄說(shuō)俞正聲將政協(xié)作用說(shuō)的很明確。政協(xié)就是說(shuō)話(huà)的地方，可以提供一個(gè)平臺(tái)去和人家協(xié)商，但是沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力。其實(shí)這個(gè)說(shuō)法基本符合事實(shí)。所以民主監(jiān)督也是說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難的事情。這也是一個(gè)邏輯與機(jī)制的缺乏的問(wèn)題：作為一個(gè)非權(quán)力機(jī)關(guān)，政協(xié)沒(méi)有辦案機(jī)構(gòu)，沒(méi)有取證手段，沒(méi)有處罰權(quán)力。

那麼參政議政呢？關(guān)於參政議政的方式，前述中共中央的《意見(jiàn)》是這樣界定的：

人民政協(xié)的參政議政是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題以及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，開(kāi)展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論，通過(guò)調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向黨和國(guó)家機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議。

這些方式和政協(xié)《章程》是一致的。根據(jù)《人民政協(xié)報(bào)》的報(bào)導(dǎo)，15

全國(guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議以來(lái)，全國(guó)政協(xié)委員、政協(xié)各參加單位、政協(xié)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)共提交提案6101件，經(jīng)審查立案5052件。截至2015年1月31日，已辦複提案5044件，辦複率為99.84%。

全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)主任孫淦在通報(bào)情況時(shí)表示，這些提案中，有關(guān)全面深化改革的提案1100餘件，有關(guān)推進(jìn)依法治國(guó)的提案800餘件，有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)方面的提案近1500件，有關(guān)教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等民生方面的提案1000餘件，有關(guān)民族、宗教、國(guó)防建設(shè)、港澳臺(tái)僑工作等方面的提案600餘件。提案中許多意見(jiàn)和建議已被採(cǎi)納和落實(shí)，並體現(xiàn)到黨和政府的相關(guān)決策中，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

顯然，在以政府為對(duì)象的參政議政方面，全國(guó)政協(xié)還是做了一些工作的。至少2014年的提案多達(dá)6000多件，審查批復(fù)的多達(dá)5000多件，許多意見(jiàn)和建議被採(cǎi)納和落實(shí)。但是這個(gè)“許多”是多少，“採(cǎi)納和落實(shí)”的程度有多高，我們還不得而知。從一些政協(xié)委員自己的報(bào)告來(lái)看，各種情況都有可能。

有些提案，政協(xié)委員們要連續(xù)提好幾年才能得到重視。比如全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明就說(shuō)，“政協(xié)委員提案不能只提一次，一定要反復(fù)提，反復(fù)提才能引起重視。土地制度改革提了兩三次了，小產(chǎn)權(quán)房這是第二次提”。提案多，回復(fù)多，能夠“真正落實(shí)”的有多少，還是個(gè)疑問(wèn)。由於提案只是個(gè)建議，沒(méi)有法律效力，政府部門(mén)可以?huà)?cǎi)納也可以不採(cǎi)納。即使是回復(fù)，也可能是一個(gè)小處長(zhǎng)的回復(fù)。另外一些被認(rèn)為是出格的提案，根本就不讓進(jìn)入文件系列。16還有的單位只是讓辦公室寫(xiě)個(gè)三言?xún)烧Z(yǔ)的答復(fù)函，不願(yuàn)意和政協(xié)委員見(jiàn)面，或者即使見(jiàn)面，也是當(dāng)面承諾很好，事後不抓落實(shí)，矇騙應(yīng)付一下而已。他們對(duì)政協(xié)委員的監(jiān)督和參政議政採(cǎi)取“不拒絕、不歡迎”的態(tài)度。17

白巖松關(guān)於自己一個(gè)提案的經(jīng)歷可以說(shuō)明一些問(wèn)題。他說(shuō)，

另一個(gè)提案是希望城市裡的自然景觀公園，都能免費(fèi)、拆除圍牆。北京的玉淵潭等公園，佔(zhàn)地很大，如果沒(méi)圍牆，上班就可以穿過(guò)公園步行，生活方式就會(huì)發(fā)生改變。很多無(wú)家可歸者，不會(huì)因?yàn)閹讐K錢(qián)門(mén)票，進(jìn)不了公園。把圍牆都拆了，城市就真正是開(kāi)放、通透的，會(huì)更加美。我對(duì)這個(gè)提案的回復(fù)結(jié)果，不滿(mǎn)意。

這個(gè)提案涉及兩個(gè)部門(mén)，公園拆牆歸住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，門(mén)票免費(fèi)歸發(fā)改委。發(fā)改委給我的回復(fù)很客氣，態(tài)度非常好，但沒(méi)有解決問(wèn)題的方法。那些理由，都不成為理由。臉好看了，事依然不辦。

像白巖松這種有回復(fù)但不解決問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)不是孤例。當(dāng)然他自己對(duì)此也很坦然，說(shuō)“全世界代表議員們，恐怕都有這種苦惱，不是說(shuō)我今天提出來(lái)明天就會(huì)解決”。

另外當(dāng)然還有一年一度的全國(guó)和地方政協(xié)的大會(huì)發(fā)言。但是正如蔡繼明委員所指出的，委員們對(duì)重大且敏感的問(wèn)題是根本就不會(huì)去碰觸的。他說(shuō)：“腐敗肯定是老百姓覺(jué)得不滿(mǎn)的。但是政協(xié)的發(fā)言裡邊公開(kāi)講腐敗的幾乎是沒(méi)有，而且不允許在大會(huì)上發(fā)言。真正直接講政治體制改革的一個(gè)沒(méi)有”。當(dāng)然也有例外。比如九三學(xué)社中央曾經(jīng)建議公款吃喝、公車(chē)私用、公款旅遊等“三公浪費(fèi)”入刑。18無(wú)論如何，這些都還談不上是政治協(xié)商，頂多是民主監(jiān)督和參政議政。而且具體效果並不明顯，除非執(zhí)政黨自己已經(jīng)準(zhǔn)備進(jìn)行這樣的改革，否則是不會(huì)有效果的。

除此之外，全國(guó)政協(xié)還舉行雙周協(xié)商座談會(huì)，每次就某一個(gè)問(wèn)題進(jìn)行座談。比如2014年7月10日的座談會(huì)交流南水北調(diào)中線(xiàn)水質(zhì)保護(hù)問(wèn)題，由全國(guó)政協(xié)主席俞正聲主持，有16位全國(guó)政協(xié)委員以及3位非政協(xié)委員的專(zhuān)家學(xué)者發(fā)言，4位政協(xié)副主席出席了會(huì)議。19同年7月24日的會(huì)議討論了如何發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用的問(wèn)題，會(huì)議仍然由俞正聲主持並講話(huà)，有15位政協(xié)委員以及3位非政協(xié)委員的專(zhuān)家學(xué)者發(fā)言，4位全國(guó)政協(xié)副主席出席了座談會(huì)。20這些顯然都是國(guó)家的大政方針問(wèn)題，後者可能和人大的立法也有關(guān)係。當(dāng)然，政協(xié)在類(lèi)似問(wèn)題上的影響到底有多大，我們不得而知。但是，這也正是我們要在下面討論的問(wèn)題，即政協(xié)和人大的關(guān)係。不過(guò)，在雙周座談會(huì)上，俞正聲要求“不念稿，可以打斷別人，可以發(fā)表不同意見(jiàn)”。21不同的專(zhuān)家也會(huì)在同一個(gè)問(wèn)題上也有所爭(zhēng)論，如在2014年1月9日的關(guān)於“核電和清潔能源發(fā)展”的座談會(huì)上中科院院士何祚庥（控制派、反核派）和中國(guó)原子能科學(xué)研究院院長(zhǎng)萬(wàn)鋼（發(fā)展派、挺核派）的爭(zhēng)論。這些都是進(jìn)步，儘管對(duì)國(guó)家和政府決策的影響如何我們還不得而知。

除了這樣的雙周座談會(huì)之外，政協(xié)每年還舉辦部分提案承辦單位辦理工作座談會(huì)，各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)也有常規(guī)性會(huì)議。經(jīng)濟(jì)委員會(huì)每季度或半年都會(huì)召開(kāi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析座談會(huì)。政協(xié)平時(shí)的座談會(huì)通常會(huì)和調(diào)研活動(dòng)結(jié)合在一起。這樣的調(diào)研參加者會(huì)有學(xué)者、官員，甚至還有企業(yè)高管。政協(xié)也會(huì)安排部分提案人走訪國(guó)家相關(guān)部委，瞭解提案落實(shí)情況。22但是如上所述，具體效果如何還有待確定。拿視察調(diào)查來(lái)說(shuō)，上海市靜安區(qū)的政協(xié)委員對(duì)中學(xué)辦學(xué)情況的調(diào)查，只調(diào)查學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)而不調(diào)查學(xué)校老師、職工與學(xué)生，那麼這樣調(diào)查的結(jié)果是可想而知的。23而且可能參加視察調(diào)查的人通常是常委或者擔(dān)任一定職務(wù)的委員，普通委員則很少參加。24顯然，這樣的視察調(diào)查還有很多的改進(jìn)空間。

再者，即使政協(xié)委員的意見(jiàn)是非?？陀^中肯的，但是到底有多少到了上面，並起了作用，這一點(diǎn)是不清楚的。另外能不能報(bào)到上面去，也取決於政協(xié)會(huì)議的秘書(shū)處，以及領(lǐng)導(dǎo)的秘書(shū)班子。25總之，政協(xié)以政府為對(duì)象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政比以黨委為對(duì)象的協(xié)商、監(jiān)督、議政要好一些，但是從總體來(lái)講，結(jié)果還是馬馬虎虎的。

3、政協(xié)以人大為對(duì)象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政

最後，政協(xié)是如何與人大進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的呢？所謂的“三在前三在先”原則，指的是“協(xié)商在黨委決策之前、人大通過(guò)之前、政府實(shí)施之前，先協(xié)商後決策、先協(xié)商後決定、先協(xié)商後通過(guò)”。26也就是說(shuō)除了黨委和政府的決策需要先和政協(xié)協(xié)商之外，人大在決策之前，也需要和政協(xié)協(xié)商。換句話(huà)說(shuō)，尤其是人大在制訂法律之前，要和政協(xié)協(xié)商，然後才應(yīng)該通過(guò)這個(gè)法律。這也是《中共中央關(guān)於加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》中的命題，即將政治協(xié)商納入決策程式的命題。27但是，除了我們?cè)谏厦嬲劦降囊粋€(gè)雙周會(huì)那樣的情況之外，即似乎人大在立法之前的確徵求政協(xié)的意見(jiàn)，但是除此之外，政協(xié)如何影響人大的立法，我們還是看不清楚。像政協(xié)雙周會(huì)這樣的論壇能夠?qū)θ舜蟮牧⒎ǖ挠绊懸膊坏枚?。正如葛劍雄所說(shuō)，“協(xié)商以後，他採(cǎi)納不採(cǎi)納，政協(xié)是沒(méi)有權(quán)的。政協(xié)只是提供一個(gè)交流意見(jiàn)的平臺(tái)”。28這和上面討論的政協(xié)法律地位不明確是有很大的關(guān)係的。

除此之外，政協(xié)和人大的互動(dòng)或者說(shuō)對(duì)人大的影響就局限在了一年一度的人大政協(xié)全體會(huì)議，此時(shí)政協(xié)委員會(huì)列席人大全體會(huì)議，聽(tīng)取政府工作報(bào)告。在此後的討論中政協(xié)委員們會(huì)發(fā)表自己的看法。人大在制訂法律之前，如上所述，可能也會(huì)徵求政協(xié)的意見(jiàn)。僅此而已。政協(xié)以人大作為政治協(xié)商、參政議政的對(duì)象，活動(dòng)也就是如此。至於對(duì)人大的監(jiān)督就更談不上了。

這不能不說(shuō)是一個(gè)非常之大的問(wèn)題。在我們檢索的關(guān)於政協(xié)的文獻(xiàn)中，除了對(duì)上述廣為人知的一些舉動(dòng)略有涉及之外，很少有政協(xié)以人大為對(duì)象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的討論，可見(jiàn)這個(gè)問(wèn)題並沒(méi)有被很多人認(rèn)識(shí)到，更談不上被重視。但是如果人大的“決策”，比如法律的制訂，是一個(gè)國(guó)家所有決策中的最重要的決策之一，那麼按照中共中央關(guān)於政治協(xié)商納入決策程式的意見(jiàn)，政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政就必須包括針對(duì)人大的決策的協(xié)商、監(jiān)督、議論。而這一點(diǎn)幾乎就是空白。究其原因，仍然是政協(xié)法律地位的不明朗的問(wèn)題，也即只有“軟監(jiān)督”，沒(méi)有“硬約束”的問(wèn)題。

葛劍雄就報(bào)告說(shuō)他給人大的提案，基本上沒(méi)有被採(cǎi)納，儘管他給政府的一些具體建議，採(cǎi)納率比較高。有些當(dāng)時(shí)沒(méi)有採(cǎi)納的，過(guò)幾年也採(cǎi)納了。比如幾年前他提過(guò)的高速公路節(jié)假日免費(fèi)的問(wèn)題。

（未完待續(xù)）

15見(jiàn)記者謝靚的報(bào)導(dǎo)，“全國(guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議以來(lái)已辦複提案5044件”，來(lái)源《人民政協(xié)報(bào)》，載於中國(guó)政協(xié)網(wǎng)，www.cppcc.gov.cn日期2015年2月6日。

16張楠，“提案多落實(shí)少政協(xié)委員喊難堪”，VOA中文網(wǎng)，http：//m.voachinese.com 2012年3月3日。

17孫鳳梅，“關(guān)於政協(xié)委員履職環(huán)境的調(diào)研報(bào)告：以浙江省C縣政協(xié)委員履職環(huán)境為例”，《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》，2013年12月，第6期。

18張楠，“提案多落實(shí)少政協(xié)委員喊難堪”。

19中國(guó)政協(xié)網(wǎng)的報(bào)導(dǎo)，http：//www.cppcc.gov

20中國(guó)政協(xié)網(wǎng)的報(bào)導(dǎo)，http：//www.cppcc.gov也見(jiàn)Baogang He and StigThogersen， “Giving the People a Voice Experiments with Consultative Authoritarian Institutions in China，” Journal of Contemporary China， 2010， 19（66）， 第689頁(yè)。

21《新京報(bào)》，“政協(xié)閉會(huì)期間，委員如何履職”？2014年3月3日

22同上。

23前引曾剛，“基層政協(xié)協(xié)商民主的法制保障二題”，第148頁(yè)。

24葉一萍，譚曉萍，“淺析政協(xié)委員履職作用發(fā)揮的對(duì)策”，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)資訊》，2014年第3期。

25《共識(shí)網(wǎng)》，“葛劍雄：政協(xié)不是推動(dòng)中國(guó)民主化的主體”，2014年3月14日。

26前引楊根喬，“推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制建設(shè)的思考”，第38頁(yè)。關(guān)於政協(xié)的職能，也見(jiàn)Yan Xiaojun， “Regime Inclusion and the Resilience of Authoritarianism： The Local People's Political Consultative Conference in Post-Mao Chinese Politics，” The China Journal， No. 66 （July 2011）

27樊篤濤，“推動(dòng)人民政協(xié)政治協(xié)商納入決策程式的途徑和方法研究”，《陝西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年4月第2期。

28《共識(shí)網(wǎng)》，“葛劍雄：政協(xié)不是推動(dòng)中國(guó)民主化的主體”。

29《共識(shí)網(wǎng)》，“葛劍雄：政協(xié)不是推動(dòng)中國(guó)民主化的主體”。