公共政策評價在不同層級政府中的實施路徑

●徐鳴青

公共政策評價在不同層級政府中的實施路徑

●徐鳴青

政策評價可分為政策內(nèi)容評價和政策執(zhí)行評價。政策內(nèi)容評價是針對政策本身開展的評價，政策執(zhí)行評價則是針對政策執(zhí)行過程進(jìn)行評價。根據(jù)介入時點的不同，政策評價又可分為前評價、跟蹤評價和后評價。本文旨在闡述公共政策評價在不同層級政府的實施路徑，明確評價過程中的實施原則，為評價實施提供思路參考。

政策評價 不同層級政府 實施路徑

隨著財政預(yù)算績效管理工作的不斷深入，公共領(lǐng)域評價的重點已經(jīng)由財政項目支出績效評價逐漸轉(zhuǎn)向部門整體支出績效評價和公共政策評價。而績效理念在原有公共政策分析框架中的逐步融入，進(jìn)一步推動了公共政策評價成為各級政府評估政策實施效果的關(guān)鍵工具和優(yōu)化政策制定流程的重要抓手。本文旨在闡述公共政策評價在不同層級政府的實施路徑，明確評價過程中的實施原則，為評價實施提供思路參考。

一、公共政策評價的定義和分類

公共政策評價（以下簡稱“政策評價”）是一種先進(jìn)的輔助管理手段，其目的在于通過提升政策制定、執(zhí)行的科學(xué)化和規(guī)范化推動政策目標(biāo)和政策效益的實現(xiàn)；其過程是從績效理念出發(fā)，對政府政策目標(biāo)、執(zhí)行、結(jié)果、效率、影響等進(jìn)行全方位、多層次地開展評價。政策的制定者和執(zhí)行者是政府。政策是政府實現(xiàn)社會管理職能的重要工具。政策評價的有效性和針對性，正越來越受到各級政府部門的重視，并開始在政策制定實施的全流程中貫徹運用。

不同層級政府在政策制定和實施中所關(guān)注的重點不同。按行政層級，可將我國的政府劃分為五級，即中央政府、省級政府、省轄市級政府、縣區(qū)級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。為便于后續(xù)觀點的闡述，本文將政府層級細(xì)分為三級：頂層政府（中央政府）、中層政府（省級和省轄市級）和基層政府（縣級和鄉(xiāng)級）。其中，頂層政府的政策對本級和下轄區(qū)域具有權(quán)威性和引領(lǐng)性，其工作重點在于政策的制定。中層政府肩負(fù)執(zhí)行上級政府政策的職能，同時還需根據(jù)地方實際制定相應(yīng)政策，即涉及制定和實施兩個方面。基層政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行上級政府政策，其工作重心在于政策實施。

按評價對象，政策評價可分為政策內(nèi)容評價和政策執(zhí)行評價。政策內(nèi)容評價是針對政策本身開展的評價，政策執(zhí)行評價則是針對政策執(zhí)行過程進(jìn)行評價。具體而言，對頂層政府政策評價更多得基于政策內(nèi)容本身，主要目的是評價政策是否合理、是否符合實際情況、在全國層面是否可實施；中層政府需從制定和實施兩個維度開展評價；基層政府則更適用于政策執(zhí)行評價。

根據(jù)介入時點的不同，政策評價又可分為前評價、跟蹤評價和后評價三種。前評價主要對目標(biāo)進(jìn)行評價，重點評價必要性和可行性。跟蹤評價主要對目標(biāo)的階段成果或?qū)崿F(xiàn)過程進(jìn)行評價，重點評價是否達(dá)到預(yù)期的階段目標(biāo)、執(zhí)行過程中是否存在偏差。后評價重點評價政策的結(jié)果、效率、效益和影響力。

根據(jù)以上針對政府的層級劃分和評價實施的時間順序，本文對政策評價進(jìn)行了分類，并對其在不同層級政府中的適用進(jìn)行了界定，詳見表1。

表1 公共政策評價的分類及其適用

二、公共政策評價的實施路徑

政策本身的好壞直接影響政策的最終效果。采用正確的評價手段可以準(zhǔn)確分析政策制定和執(zhí)行的潛在優(yōu)化點，從而促進(jìn)政策預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。依照政府層級、評價對象和介入時點，以下由頂層及基層、由內(nèi)容及執(zhí)行、由前及后解析政策評價的實施路徑。

（一）頂層和中層政府政策內(nèi)容前評價

頂層政府和中層政府政策內(nèi)容前評價的主要原則包括必須性、可行性、全面性、針對性、可持續(xù)性、流程合規(guī)性和價值觀導(dǎo)向性。必須性是指必須通過政策層面才能解決問題或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)；可行性是指政策內(nèi)容符合實際情況，具有可操作性。全面性指政策針對的對象、區(qū)域、行業(yè)等全覆蓋；針對性指政策目標(biāo)或措施等針對性強；可持續(xù)性指政策可以延續(xù)、可發(fā)展；流程合規(guī)性指政策制定過程合規(guī)合法；價值觀導(dǎo)向性指政策引領(lǐng)正確的價值觀。而在進(jìn)行中層政府的政策前評價時，還需堅持一致性原則。一致性指的是政策的內(nèi)容符合國家相關(guān)政策規(guī)定，不偏離上級政府政策的意圖和目標(biāo)。

以目前我國中央政府推動實施的計劃生育“二胎”政策為例，對該政策進(jìn)行評價需貫徹七項主要原則，可切入的評價維度詳見表2。

（二）頂層和中層政府政策內(nèi)容后評價

無論是頂層政府還是中層政府的政策，后評價均可結(jié)合“4E”原則，從政策效果、效率、效益和影響四方面開展評價。政策效果指是否實現(xiàn)了預(yù)定的目標(biāo)，政策效率指政策是否直接有效，政策效益是指政策對當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)和對象滿意度，政策影響是指對當(dāng)?shù)卦斐傻拈L遠(yuǎn)影響。

以某地區(qū)的殘疾人“陽光家園計劃”政策為例，對該政策進(jìn)行評價需貫徹“4E”原則，政策評價的邏輯框架詳見表3。

表2 計劃生育“二胎”政策內(nèi)容前評價框架

表3 “陽光家園計劃”政策內(nèi)容后評價框架

（三）中層政府政策執(zhí)行前評價

中層政府是地區(qū)政策的制定者，同時也是上級政府政策的執(zhí)行者。中層政府在政策執(zhí)行方面需根據(jù)上級政策的內(nèi)容，同時依據(jù)地方實際情況，將政策分解和下放。

因此，對中層政府政策執(zhí)行的前評價可從政策分解、政策指導(dǎo)、資源配套、內(nèi)部協(xié)調(diào)和執(zhí)行監(jiān)督五個方面切入。進(jìn)一步，政策分解可細(xì)化為“解”（解讀）和“分”（分級）；政策指導(dǎo)可細(xì)化為政策解釋、方向指導(dǎo)和執(zhí)行指導(dǎo)；資源配套可包括資金配套、人員配套和職能配套；監(jiān)督則可分解為業(yè)務(wù)監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督兩個層面。

（四）中層政府政策執(zhí)行后評價

中層政府開展政策執(zhí)行后評價，主要目的在于為提升政策執(zhí)行時的科學(xué)性和系統(tǒng)性，更好地引領(lǐng)下級政府完成政策執(zhí)行。中層政府政策執(zhí)行后評價可從執(zhí)行完整性、有效性、深入性、規(guī)范性四個維度開展。完整性涉及目標(biāo)、配套、執(zhí)行三個層面；有效性覆蓋宣傳、執(zhí)行和監(jiān)督；深入性從行業(yè)和受益群體考量；規(guī)范性主要包括法規(guī)符合性、流程規(guī)范性。

以對某省執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》開展政策執(zhí)行后評價為例。根據(jù)《意見》，后評價指標(biāo)可以包括：目標(biāo)完整性從執(zhí)行體制改革、保障基本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、完善市場機制、統(tǒng)籌養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等維度衡量；配套完整性重點考察政策、資金、人員、部門職能配套的情況；執(zhí)行完整性從擴大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、健全養(yǎng)老服務(wù)體系、優(yōu)化養(yǎng)老環(huán)境等角度切入；宣傳有效性則需綜合權(quán)衡地區(qū)、人員和內(nèi)容覆蓋率；執(zhí)行有效性涵蓋養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果和人均成果；監(jiān)督有效性包括職能監(jiān)督、部門監(jiān)督、人員監(jiān)督；深入性指深入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和人群，是否結(jié)合實際開展工作；規(guī)范性包括是否符合相關(guān)法規(guī)以及流程規(guī)范是否高效、合理。

（五）基層政府政策執(zhí)行后評價

縣鄉(xiāng)兩級政府作為基層政府，是各項公共政策執(zhí)行的最后一環(huán)，也是關(guān)鍵一環(huán)。一般而言，對基層政府更多采用政策執(zhí)行后評價。筆者認(rèn)為，在評價過程中需堅持四個主要原則，即政策執(zhí)行的吻合性、原則性、靈活性、規(guī)范性。吻合性是指政策執(zhí)行過程中與原有政策意圖相符，包括目標(biāo)吻合性和執(zhí)行吻合性；原則性指執(zhí)行過程中堅持政策制定的根本目標(biāo)和根本方向；靈活性指執(zhí)行過程中在不違背政策根本目標(biāo)和方向的前提下，結(jié)合區(qū)域特點靈活處理；規(guī)范性是指政策執(zhí)行過程符合國家相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度，執(zhí)法過程公平、公開、公正。

三、關(guān)于開展公共政策評價的進(jìn)一步探討

前文已對不同層級政府下多種類型政策評價的實施路徑進(jìn)行了分析，對評價過程中應(yīng)當(dāng)遵循的主要原則進(jìn)行了闡述。但公共政策評價的實際效果，不僅與其實施路徑相關(guān)聯(lián)，還與評價的開展形式有著極大的關(guān)聯(lián)度。

公共政策評價可以采用自評、互評和他評三種開展形式。自評即政策制定部門或執(zhí)行部門自己開展評價；互評指同級政府之間開展評價，例如成都和濟南互評、重慶和廣州互評；他評則指由第三方開展評議。自評的優(yōu)點在于評價組對本地區(qū)、本部門業(yè)務(wù)工作的熟悉程度較高，缺點在于存在利益關(guān)聯(lián)和角度偏頗的風(fēng)險；互評的優(yōu)點在于評價組具有一定的客觀性，缺點在于存在部門相互合謀的風(fēng)險；他評的優(yōu)點在于評價組專業(yè)性較高、獨立性較強，缺點在于對業(yè)務(wù)工作的熟悉度不足。目前，較多采用的評價形式是自評和他評兩種。

總體而言，政策評價如何開展，應(yīng)堅持具體問題具體分析的原則。根據(jù)不同的情況選定適宜的評價方式和形式，有利于真正發(fā)揮政策評價的作用——提高政策制定的水平，提升政策實施的效果?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

1.高雪蓮.2009.政策評價方法論的研究進(jìn)展及其爭論[J].理論探討，5。

2.黃青玉.2009.公共政策績效評估方法運用述評[D].廈門：廈門大學(xué)。

3.楊雅南、鐘書華.2013.政策評價邏輯模型范式變遷[J].科學(xué)學(xué)研究，5。

4.周實、初殿軍.2014.我國政策評價方法的構(gòu)建[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報，