港口岸線資源的分類標(biāo)準(zhǔn)及開發(fā)引導(dǎo)探討

姚海元，齊 越，董 敏，王達(dá)川，任 靜，張曉晴，左天立，靳廉潔，李善友，張民輝，臧韶輝

（1.交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，北京 100028；2.天津大學(xué)，天津 300072；3.舟山市港航管理局，浙江 舟山316021）

港口岸線資源的分類標(biāo)準(zhǔn)及開發(fā)引導(dǎo)探討

姚海元1，齊 越2，董 敏1，王達(dá)川1，任 靜1，張曉晴1，左天立1，靳廉潔1，李善友1，張民輝1，臧韶輝3

（1.交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，北京 100028；2.天津大學(xué)，天津 300072；3.舟山市港航管理局，浙江 舟山316021）

本文以寧波－舟山港為例，提出港口岸線資源分類標(biāo)準(zhǔn)與開發(fā)引導(dǎo)規(guī)則，探討提高資源使用效率，推動岸線資源的優(yōu)化配置的途徑，對研究中央與地方岸線審批事權(quán)劃分、中央資金投向等都具有借鑒意義。

港口岸線；分類標(biāo)準(zhǔn)；引導(dǎo)開發(fā)；事權(quán)劃分

引 言

岸線作為一種特殊的國土資源，它是相應(yīng)的陸域和水域的自然結(jié)合體，兼具二者的重要性，在利用上具有特殊目的性。作為稀缺性和戰(zhàn)略性資源，港口岸線資源在引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有十分重要的作用。因此，明確港口岸線資源分類標(biāo)準(zhǔn)與開發(fā)引導(dǎo)規(guī)則，提高資源使用效率，推動岸線資源的優(yōu)化配置。不僅有利于提高港口岸線資源的利用效益，而且對我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施有著重要意義[1]。

2004年《港口法》正式頒布實(shí)施，確定了岸線資源管理的總體框架，明確了岸線資源利用審批制度、監(jiān)督管理職責(zé)及相關(guān)獎懲法律責(zé)任，港口資源管理正式進(jìn)入依法治理的新階段。2007年交通運(yùn)輸部印發(fā)了《港口規(guī)劃管理規(guī)定》，進(jìn)一步明確了依據(jù)港口規(guī)劃進(jìn)行岸線使用審批的相關(guān)規(guī)定。2011年，印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)沿海港口健康持續(xù)發(fā)展的意見》，在切實(shí)加強(qiáng)港口規(guī)劃管理、切實(shí)加強(qiáng)岸線資源管理等八方面提出了具體要求和指導(dǎo)意見。2012年，交通運(yùn)輸部與國家發(fā)改委聯(lián)合頒布實(shí)施了《港口岸線使用審批管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了港口岸線使用審批程序，明確了條件和時(shí)限。至此，沿海港口岸線資源的管理制度基本確立，深水岸線的審批管理事權(quán)以交通運(yùn)輸部為主，非深水岸線則以省交通主管部門為主。

《港口規(guī)劃管理規(guī)定》進(jìn)一步明確了以港口布局規(guī)劃和港口總體規(guī)劃為主的港口規(guī)劃體系。其中，港口總體規(guī)劃是港口岸線審批管理的最主要依據(jù)，按照《港口總體規(guī)劃編制內(nèi)容及文本格式》有關(guān)要求，港口岸線利用規(guī)劃僅需要明確港口岸線范圍、利用方案，但對港口岸線的分類標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)引導(dǎo)沒有提出具體要求，在一定程度上造成了岸線無序開發(fā)、多占少用、岸線利用率低等不合理現(xiàn)象。本文以寧波－舟山港為例[2～4]，提出港口岸線資源分類標(biāo)準(zhǔn)與開發(fā)引導(dǎo)規(guī)則，提高資源使用效率，推動岸線資源的優(yōu)化配置，對研究中央與地方岸線審批事權(quán)劃分、中央資金投向等都具有借鑒意義。

1 寧波－舟山港岸線資源利用現(xiàn)狀

寧波、舟山兩市共有岸線約4 800 km。其中，甬江兩岸自然岸線長約52 km，大陸自然岸線長約1 550 km，島嶼自然岸線長約3 200 km。寧波－舟山港岸線涵蓋公用碼頭、企業(yè)專用碼頭，海洋產(chǎn)業(yè)配套碼頭，城市生產(chǎn)、生活碼頭，支持系統(tǒng)碼頭等占用的自然岸線，包括已開發(fā)利用、在建、近期開發(fā)及遠(yuǎn)期預(yù)留的港口岸線。其中，已利用岸線約578 km。港口航運(yùn)使用岸線約251 km，占比5 %；城市生活、漁業(yè)養(yǎng)殖等已利用岸線約327 km，占比7 %，尚未開發(fā)岸線約4 224 km，占比88 %。分資源類型、分行業(yè)岸線利用情況見表1。

表1 寧波－舟山港岸線資源利用現(xiàn)狀

2 港口岸線資源分類標(biāo)準(zhǔn)

國外對于港口岸線資源評價(jià)的研究多散落于各類港口規(guī)劃、港口評價(jià)、海洋功能區(qū)劃等相關(guān)研究報(bào)告中[5]。其中，岸線的利用分類作為岸線資源的一個(gè)評價(jià)方向，分類結(jié)果既要能體現(xiàn)岸線的多種利用方式的差異性。為體現(xiàn)港口岸線在資源條件和功能定位上的差異，與港區(qū)功能分工相結(jié)合，合理布局、有效利用岸線資源，體現(xiàn)有序開發(fā)、遠(yuǎn)近結(jié)合、合理保護(hù)，為港口空間拓展留有余地。本文將寧波－舟山港規(guī)劃港口岸線界定為Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類，具體劃分標(biāo)準(zhǔn)如下。

2.1 Ⅰ類港口岸線

資源開發(fā)條件優(yōu)越，發(fā)展方向及功能定位基本明確，港口開發(fā)不存在重大限制性因素，適宜規(guī)?；⒋笮突l(fā)展，可以為綜合運(yùn)輸和大型臨港工業(yè)發(fā)展提供優(yōu)越條件的岸線。

2.2 Ⅱ類港口岸線

資源開發(fā)條件良好，發(fā)展方向及功能定位基本明確，港口開發(fā)不存在重大限制性因素，適合因地制宜進(jìn)行相應(yīng)的開發(fā)，可以為城市客貨物資運(yùn)輸、分散布局的海洋產(chǎn)業(yè)、休閑旅游、海上支持系統(tǒng)等提供配套服務(wù)的岸線。

2.3 Ⅲ類港口岸線

資源條件較好，但發(fā)展方向及功能定位尚不明確的宜港岸線。港口開發(fā)受到環(huán)境保護(hù)、圍填海、跨海大橋等因素影響，尚需開展系統(tǒng)的前期論證工作，近期難以規(guī)?；_發(fā)的港口岸線。Ⅲ類港口岸線的使用需經(jīng)專題論證，在功能定位及約束條件明確前，宜暫緩開發(fā)。

3 港口岸線資源開發(fā)引導(dǎo)

為體現(xiàn)對港口開發(fā)建設(shè)的引導(dǎo)，集約、節(jié)約利用港口岸線資源，促進(jìn)港口的有序開發(fā)，體現(xiàn)遠(yuǎn)近結(jié)合的原則，本文提出可將寧波－舟山港港口岸線的開發(fā)強(qiáng)度區(qū)分為鼓勵(lì)發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展和暫緩發(fā)展三類，具體劃分原則如下：

1）鼓勵(lì)發(fā)展：適用于開發(fā)條件成熟、開發(fā)需求旺盛、資源存量較大的重點(diǎn)岸線。體現(xiàn)政府對資源利用的空間引導(dǎo)，重點(diǎn)加強(qiáng)土地供給、航道、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施配套，注重資源的集約、節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、專業(yè)化開發(fā)。建議港口行業(yè)管理部門深化建港條件研究，抓緊編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，保證岸線資源的高效利用。

2）優(yōu)化發(fā)展：適用于已規(guī)模化開發(fā)但拓展空間有限的重點(diǎn)岸線以及受城市和環(huán)境影響，宜控制發(fā)展規(guī)模的一般岸線。對已成規(guī)模的公共運(yùn)輸港區(qū)，體現(xiàn)存量資源的整合及效益提升；對發(fā)展環(huán)境受影響的城市生活及海洋產(chǎn)業(yè)岸線，體現(xiàn)岸線功能的調(diào)整和優(yōu)化；引導(dǎo)新增規(guī)模向鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)集聚。

3）暫緩發(fā)展：適用于預(yù)留岸線，以及未來城市核心功能區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)的已建港口項(xiàng)目占用的一般岸線。保持現(xiàn)狀規(guī)模，在已開發(fā)的岸線內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展，嚴(yán)格控制擴(kuò)建，體現(xiàn)規(guī)劃的剛性約束和對港口空間布局的合理引導(dǎo)。原則上在鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)資源容量飽和前暫緩開發(fā)，促使新增項(xiàng)目向鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)集聚。在鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)資源不足時(shí)，通過編制專項(xiàng)規(guī)劃，明確功能和開發(fā)方案后，可逐步實(shí)施開發(fā)。

4 港口岸線結(jié)構(gòu)分析

寧波－舟山港規(guī)劃港口岸線結(jié)構(gòu)的研究主要分析港口岸線的總量、已開發(fā)、存量資源之間的關(guān)系，分析Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類港口岸線之間的關(guān)系，分析公共運(yùn)輸、城市生產(chǎn)生活運(yùn)輸、海洋產(chǎn)業(yè)配套運(yùn)輸?shù)雀劭诎毒€功能之間的關(guān)系。

4.1 港口岸線等級構(gòu)成分析

從岸線等級角度，Ⅰ類港口岸線304.7 km，占全部港口岸線的46.5 %，反映了寧波－舟山港良好的深水資源優(yōu)勢。Ⅱ類港口岸線167.1 km，Ⅲ類港口岸線184 km，分別占比25.5 %和28 %。

從港域歸屬角度，舟山港域的港口岸線無論從總量還是質(zhì)量均優(yōu)于寧波港域。舟山港域的港口岸線總量、存量以及Ⅰ類港口岸線的長度分別占全港域的58 %、64.7 %和62.7 %，其中Ⅰ類港口岸線的存量資源，占全港的比重達(dá)62.7 %，發(fā)展?jié)摿^大。

表2 港口岸線等級構(gòu)成分析（單位：km）

表3 港口岸線資源利用分析（單位：km）

4.2 港口岸線貨類構(gòu)成分析

根據(jù)岸線的自然條件，結(jié)合港區(qū)的功能劃分和調(diào)整，規(guī)劃港口岸線中適于建設(shè)主要貨類碼頭的Ⅰ類港口岸線如表4及圖1、圖2。

表4 港口岸線貨類構(gòu)成分析

圖1 港口岸線資源分類結(jié)構(gòu)

圖2 港口岸線貨類構(gòu)成分析

5 結(jié)論與建議

5.1 岸線審批調(diào)整事權(quán)劃分

積極推進(jìn)港口岸線管理工作的簡政放權(quán)，合理劃分中央與地方的事權(quán)范圍，深化相關(guān)管理細(xì)則。為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革的要求，順應(yīng)船舶大型化、港口深水化發(fā)展趨勢，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府在港口岸線管理工作的屬地優(yōu)勢和監(jiān)管職責(zé)，按照突出重點(diǎn)、抓大放小、分類管理的原則，建議進(jìn)一步研究岸線審批事權(quán)的劃分依據(jù)，適當(dāng)提高中央深水岸線標(biāo)準(zhǔn)，探討將沿海港口岸線使用審批的中央事權(quán)范圍由萬噸級及以上泊位的港口岸線調(diào)整為5萬t級及以上泊位的港口岸線的可行性。這將有利于中央政府進(jìn)一步聚焦于港口核心岸線資源的管理工作，也有利于充分發(fā)揮地方政府在港口岸線管理的屬地優(yōu)勢和監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對港口岸線使用的事中、事后監(jiān)管措施，提高港口岸線管理水平。

5.2 岸線利用注重分級管理

在岸線審批事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確岸線等級分類等級。以寧波－舟山港為例，Ⅰ類港口岸線服務(wù)于主要貨類運(yùn)輸系統(tǒng)建設(shè)、海洋產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和規(guī)?；泊a頭作業(yè)區(qū)建設(shè)，是構(gòu)建綜合運(yùn)輸體系、建設(shè)舟山國際物流樞紐島和海洋產(chǎn)業(yè)集聚島的核心資源，對港口及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，在岸線使用審批上，更多地體現(xiàn)的是中央事權(quán)，是港口行政管理部門實(shí)施行業(yè)管理的關(guān)注重點(diǎn)。Ⅱ類港口岸線的服務(wù)對象較為單一、輻射范圍有限，規(guī)劃指導(dǎo)較為彈性。岸線利用分級管理，有利于行業(yè)管理部門突出管理重點(diǎn)，調(diào)控核心資源。

5.3 岸線開發(fā)實(shí)行有序引導(dǎo)

建議根據(jù)港口總體規(guī)劃，制定岸線開發(fā)實(shí)施方案，確定鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)、優(yōu)化發(fā)展區(qū)和暫緩發(fā)展區(qū)。未來新建的碼頭項(xiàng)目及海洋產(chǎn)業(yè)，宜優(yōu)先布局在本次規(guī)劃確定的鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)域，以鼓勵(lì)發(fā)展區(qū)為重點(diǎn)，優(yōu)先發(fā)展區(qū)為補(bǔ)充，嚴(yán)格控制暫緩發(fā)展區(qū)的開發(fā)。貫徹有序推進(jìn)、集中開發(fā)的原則，開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)島嶼，形成規(guī)?；母酆轿锪骷袇^(qū)及海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，避免企業(yè)分島而治、盲目開發(fā)，導(dǎo)致各島嶼功能趨同、布局零散。岸線開發(fā)引導(dǎo)有利于促進(jìn)港口有序發(fā)展和優(yōu)化發(fā)展，為寧波－舟山港的可持續(xù)發(fā)展，留有足夠的資源條件和彈性空間。

[1]陽立軍,顧波軍,管林挺.舟山群島港口岸線資源綜合評價(jià)及優(yōu)化利用研究[J].資源科學(xué),2012,(34):2206-2212.

[2]齊越,王達(dá)川,沈益華,等.寧波－舟山港總體規(guī)劃(2014-2030年)[R].2015.

[3]齊越,董敏,沈益華,等.寧波－舟山港總體規(guī)劃實(shí)施評估[R].2014.

[4]王達(dá)川,沈益華,張民輝.浙江舟山群島新區(qū)國際物流島建設(shè)規(guī)劃[R].2014.

[5]張濤.港口岸線價(jià)值評估體系及控制管理研究[D].重慶:重慶交通大學(xué),2013:3-7.

Research on Guiding Development and Classification Standards of Port Shoreline Resources

Yao Haiyuan1,Qi Yue2,Dong Min1,Wang Dachuan1,Ren Jing1,Zhang Xiaoqing1,Zuo Tianli1,Jin Lianjie1,Li Shanyou1,Zhang Minhui1,Zang Shaohui3
(1.Transport Planning and Research Institute,Ministry of Transport of the People’s Republic of China,Beijing 100028,China; 2.Tianjin University,Tianjin 300072,China; 3.Zhoushan Port and Shipping Administration Bureau,Zhoushan Zhejiang 316021,China)

Ningbo Zhoushan port is taken as an example to put forward the classification standards and the guiding development rules of port coastline resources,discuss the accesses to the improvement of resource use efficiency use and the optimum collocation of shoreline resources.The research results will serve as a reference for the division of coastline approval powers between China central and local governments as well as the orientation of investment by China central government.

port shoreline; classification standard; guiding development; division of powers

U651+.3

：A

：1004-9592（2016）06-0075-04

10.16403/j.cnki.ggjs20160619

2016-07-19

姚海元（1988-），男，助理工程師，主要從事港口工程平面規(guī)劃及港口運(yùn)營仿真優(yōu)化研究。