關(guān)于“地票”交易與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的異同點探討

黃邦琴

（重慶市平正房地產(chǎn)測量事務(wù)所，重慶 400020）

自2008年重慶農(nóng)村土地交易所成立，啟動地票交易，至2015年，大足區(qū)入選全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，重慶市的農(nóng)村土地改革繼續(xù)深入推進(jìn)。這兩項"試驗”是打破城鄉(xiāng)二元分割土地制度的制度創(chuàng)新，用市場之手聯(lián)結(jié)農(nóng)村、城市、企業(yè)，實現(xiàn)多方共贏。同是國家頂層制度設(shè)計在重慶市的改革試驗，"地票”交易與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市，又存在哪些異同之處呢？

1 兩者形成背景一致

改革開放成就了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，其發(fā)展的背后也造就了兩種現(xiàn)象，一是以土地新征為土地增加的主要擴展方式；二是伴隨著農(nóng)民進(jìn)城后形成的普遍存在的“空心村”現(xiàn)象。

對于征地而言，目前土地管理法中對農(nóng)民征地拆遷的補償是依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、作物產(chǎn)值等因素劃分的征地區(qū)片綜合地價作為征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，其實質(zhì)是按照農(nóng)用地產(chǎn)值進(jìn)行計算的補償價格，補償價格相對較低；同時，對于被征后土地的增值收益，農(nóng)民并無參與，更多的是被開發(fā)商或者相關(guān)利益者占有，體現(xiàn)的是“同地，不同權(quán)，不同價”的征地現(xiàn)狀。其本質(zhì)是城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)在三個方面：其一，農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地在現(xiàn)行土地制度中被賦予了不同等的法律地位；其二，農(nóng)村集體建設(shè)用地，僅有占有和使用權(quán)的權(quán)利，體現(xiàn)了其所有權(quán)權(quán)能的不完整，收益權(quán)及處分權(quán)的權(quán)利嚴(yán)重缺失[1]；其三，農(nóng)村集體建設(shè)用地只有在被征收國有化之后，才能進(jìn)入土地一級交易市場讓渡自己的使用權(quán)，農(nóng)村集體建設(shè)用地尚無可以直接進(jìn)入市場交易的有機運行機制。二元化分割的土地管理結(jié)構(gòu)短板日益凸顯，不利于新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步建設(shè)。同時，土地轉(zhuǎn)讓和升值的增值紅利并未惠及農(nóng)民。

土地制度不完善，導(dǎo)致其運行過程中不斷衍生出現(xiàn)類似問題，十八屆三中全會針對以上歷史遺留問題，就提出突破性的改革路徑，集中表現(xiàn)為：一、要打破目前國有與農(nóng)村集體所有兩種不同權(quán)屬下的建設(shè)用地入市地位視角不平等的局面；二、實現(xiàn)在權(quán)利上賦權(quán)的平等，即農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地要同國有建設(shè)用地同享出讓、租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利，實現(xiàn)真正的同地同價同權(quán)；三、改革增值收益的分配機制；四、明確之所以出現(xiàn)大量農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置（“空心村”現(xiàn)象）的關(guān)鍵原因是缺少市場通道[2]。

十八屆三中全會決定，在滿足相關(guān)規(guī)劃和土地用途管制要求的條件下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可與國有建設(shè)土地同等享有出讓、租賃、入股的權(quán)利，同權(quán)同價入市[3]?！稕Q定》公布后，重慶于2007年成為國家試點，積極探究怎樣打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用的雙格局，變農(nóng)村閑置資源——廢棄建設(shè)用地為土地資產(chǎn)的改革之道，并提出了開展“地票”交易實驗。2015年初，重慶市大足區(qū)被授權(quán)為土地制度改革試點區(qū)，走上了統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地，展開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試驗之路[4]。

2 兩者改革目標(biāo)相同

2.1 盤活農(nóng)村資產(chǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

農(nóng)村青壯年勞動力伴隨著改革大流發(fā)展遷入城鎮(zhèn)區(qū)域，“人走地減”的集約用地現(xiàn)象并未出現(xiàn)，伴隨而成的是“不減反增”的廢棄農(nóng)村建設(shè)用地閑置現(xiàn)象?！暗仄薄备母镒鳛榇爽F(xiàn)象的改革措施應(yīng)運而生，旨在將農(nóng)村閑置廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾，將合理規(guī)劃后多余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)由農(nóng)村移入城市，由相對落后地區(qū)轉(zhuǎn)移到相對富裕地區(qū)，與“人口轉(zhuǎn)移”方向一致，實現(xiàn)“農(nóng)村人口遷移，農(nóng)村建設(shè)用地減少，人隨地走”的集約用地模式。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市亦是針對農(nóng)村建設(shè)用地，變資源為資產(chǎn)，與國有建設(shè)用地同享一級土地市場交易權(quán)利，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，盤活農(nóng)村資產(chǎn)。

2.2 兩者目的皆為農(nóng)村集體土地入市

“地票”是將復(fù)墾多余的耕地按照“增減掛鉤”政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾略鲇媱澲笜?biāo)進(jìn)行入市交易，購買地票指標(biāo)即可在符合相關(guān)規(guī)定的區(qū)域落地使用；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市參照基準(zhǔn)地價，進(jìn)行地價估算，采用出讓等方式讓渡土地使用權(quán)，不改變集體權(quán)屬直接入市；兩者都是農(nóng)村集體土地入市的方法、載體和手段。

2.3 讓農(nóng)村、農(nóng)民共享改革紅利

地票將閑置廢棄建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾指標(biāo)進(jìn)行公開交易，交易之后的收益歸原來的復(fù)墾農(nóng)戶，特別對于生態(tài)扶貧搬遷中的復(fù)墾農(nóng)戶發(fā)揮著重要作用。地票將閑置農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為新增建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)而變?yōu)橥恋厥找?，反作用于農(nóng)村建設(shè)，生態(tài)扶貧等活動，在一定意義上讓農(nóng)村、農(nóng)戶農(nóng)民共享了改革的紅利。

只有集體經(jīng)營性建設(shè)用地?fù)碛衅降鹊膮⑴c土地流通的入市權(quán)利，農(nóng)民才可能直接的享受到農(nóng)村建設(shè)用地的增值收益。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市交易，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局，土地增值收益在國家、集體、農(nóng)村之間按照比例分配，在一定程度上提升農(nóng)村建設(shè)用地的物權(quán)、用益物權(quán)，增值收益集體、農(nóng)民共享，此亦是農(nóng)村、農(nóng)民共享改革紅利的體現(xiàn)。

3 兩者差異

3.1 入市主體不同

地票交易采取復(fù)墾方式，將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，產(chǎn)生的多出建設(shè)用地面積的耕地衍生為新增建設(shè)用地指標(biāo)，再將復(fù)墾指標(biāo)進(jìn)行公開交易，即“借殼入市”，中間過程復(fù)冗余，幾經(jīng)周折，但入市主體卻并非農(nóng)村集體建設(shè)用地。相反，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，不改集體權(quán)屬，可以“出讓”、“租賃”、“作價入股”等多種方式直接交易，同享“同地、同權(quán)、同價”政策，土地增值收益在國家、集體、農(nóng)村之間按照一定比例分配，切實體現(xiàn)集體建設(shè)用地入市的主體地位。

3.2 入市方式不同

地票依據(jù)增減掛鉤政策和占補平衡要求，將大量被閑置的宅基地等權(quán)屬屬于農(nóng)村集體的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，盤活閑置的廢棄土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Ц?，產(chǎn)生了相應(yīng)耕地數(shù)量的用地指標(biāo)，在滿足農(nóng)村相關(guān)建設(shè)用地需求后，余下的指標(biāo)即所謂的地票，在功能上與每一年國家給予的新增用地指標(biāo)相同。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可在保證農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o增量，耕地面積無減量，耕地等別有提升的用地布局調(diào)整下，完成基礎(chǔ)配套后，采用存量就地入市、零散產(chǎn)業(yè)用地集中區(qū)入市、政府主導(dǎo)、多方參與，依據(jù)農(nóng)村確權(quán)登記成果，在首先滿足城中村居民住房用地需求后，將具有經(jīng)營性用途的權(quán)屬屬于農(nóng)村集體的這部分建設(shè)用地，交予農(nóng)民集體直接入市。

“地票”交易與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分別采用“間接入市”與“直接入市”的方式，入市方式不同。

4 小結(jié)

綜上可知，“地票”交易與“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市”同是國家頂層制度設(shè)計在重慶市的改革試驗，隨著改革時點和深度的不斷推進(jìn)，依托一致的改革背景和改革目標(biāo)，改革主體和方式呈現(xiàn)出鮮明的變化，改革方向更明確，改革主體更突出。

依托現(xiàn)有改革不動搖，守護(hù)“三條底線”：奉守土地公有制制度絕不改變、堅守18億耕地紅線不突破、維護(hù)農(nóng)民利益不受損。以農(nóng)村集體所有權(quán)者權(quán)益為出發(fā)點，以建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和完善土地增值收益分配機制為落腳點，把握好改革方向、積極探尋改革之道，穩(wěn)妥推動重慶市改革試點工作，旨在贏取打破城鄉(xiāng)二元分割土地制度的制度創(chuàng)新成果。

[1]《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村集體建設(shè)用地管理面臨的問題及解決措施探討》黃邦琴，2012年12月1日 -2012年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會.

[2]新華網(wǎng).農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同權(quán)同價——新一輪農(nóng)村改革如何破題[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/video/fyrwft/ft04.htm.

[3]新華網(wǎng).《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118112746.htm.

[4]重慶市大足區(qū)人民政府．重慶市大足區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策成果匯編[R]．重慶：重慶市大足區(qū)人民政府，2016．