海洋強(qiáng)國背景下我國海洋管理部門的協(xié)同問題研究
——以協(xié)同政府理論為視角*

張玉強(qiáng)

(廣東海洋大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 湛江 524088)

海洋強(qiáng)國背景下我國海洋管理部門的協(xié)同問題研究
——以協(xié)同政府理論為視角*

張玉強(qiáng)

(廣東海洋大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 湛江 524088)

在綜合管理和行業(yè)管理相結(jié)合的海洋行政管理體制下，海洋管理部門的協(xié)同問題是制約我國海洋強(qiáng)國建設(shè)的關(guān)鍵性問題。在協(xié)同政府理論的審視下，通過對目標(biāo)整合、組織創(chuàng)新和信息共享等海洋管理部門協(xié)同的路徑進(jìn)行分析，可得到幾點(diǎn)反思性認(rèn)識：應(yīng)以海洋決策和執(zhí)行的協(xié)同為主線進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)目標(biāo)整合，并從海洋資源所有權(quán)分享出發(fā)重構(gòu)不同海洋管理部門的關(guān)系。同時，要在海洋管理部門內(nèi)部樹立開放協(xié)同型的行政文化，并善于借助外部力量推動海洋管理部門的協(xié)同運(yùn)作。

海洋強(qiáng)國；海洋管理部門；部門協(xié)同；協(xié)同政府

縱觀世界強(qiáng)國的興替歷史，無一不靠海而興，離海而衰。進(jìn)入新世紀(jì)以來，海洋資源的重要性日益凸顯，各國也隨之更加關(guān)注海洋，紛紛提出了海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，新一輪的海洋強(qiáng)國之爭已經(jīng)拉開了大幕。中國是海洋大國，緊跟時代浪潮，躋身海洋強(qiáng)國之列，不僅是世界賦予中國的歷史重任，更是中國自身邁向社會主義現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國之夢的必由之路。2012年，十八大報告正式提出，“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”。[1](P40)海洋強(qiáng)國自此正式上升為國家戰(zhàn)略。新中央領(lǐng)導(dǎo)集體上臺后，習(xí)近平總書記專門就建設(shè)海洋強(qiáng)國問題，主持中共中央政治局會議進(jìn)行了集體學(xué)習(xí)，并在會上指出，“建設(shè)海洋強(qiáng)國對于推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益等，具有重大的意義”。[2]這是對海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略意義的高度概況，也體現(xiàn)了黨中央領(lǐng)導(dǎo)層對建設(shè)海洋強(qiáng)國的重視和決心。對于理論界而言，關(guān)切海洋問題，研究海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，為我國海洋強(qiáng)國建設(shè)的宏偉事業(yè)添磚加瓦，這是理論工作者義不容辭的歷史責(zé)任和神圣使命。為此，眾多學(xué)者不僅對海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的內(nèi)涵(金永明，2014)、歷史機(jī)遇(鄧貴斌，2013)、戰(zhàn)略意義(胡文濤等，2013)等理論問題進(jìn)行了研究，而且從海洋話語權(quán)(張爾升等，2014)、海洋經(jīng)濟(jì)(肖琳，2015)、海洋文化(白燕，2014)、世界海洋強(qiáng)國建設(shè)經(jīng)驗(yàn)(陳穎輝，2011)等方面對如何建設(shè)海洋強(qiáng)國進(jìn)行了研究，呈現(xiàn)出多角度、多領(lǐng)域的研究趨勢。其中，海洋行政管理體制是研究海洋強(qiáng)國建設(shè)的一個十分重要視角，原因在于“我國海洋行政管理體制存在不足和缺陷，成為制約我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略構(gòu)想實(shí)現(xiàn)的一大瓶頸”。[3](P56)目前，部分學(xué)者已經(jīng)從海洋行政管理體制視角開展了研究，代表性是于思浩(2013)的《海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下我國海洋管理體制改革》以及王印紅等(2014)的《海洋強(qiáng)國背景下海洋行政管理體制改革的思考與重構(gòu)》兩篇文章。但這方面成果相對于其它視角的研究，一方面數(shù)量有限，另一方面多是從宏觀和總體上對海洋行政管理體制加以研究。在此基礎(chǔ)上，更需要針對具體部門、職能和管理問題進(jìn)行深入研究。由此，本文主要從海洋行政管理體制視角出發(fā)，針對海洋管理部門的協(xié)同問題進(jìn)行專門性研究。

一、海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略和海洋管理部門協(xié)同問題

海洋地域廣闊，兼具自然和地理屬性，又在人類社會發(fā)展中被注入了國土、主權(quán)、制度、開發(fā)和保護(hù)等社會性因素。因此，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略是包括“海洋經(jīng)濟(jì)、海洋政治、海洋管理、海洋法律、海洋科技、海洋安全和海洋社會(文化)等戰(zhàn)略，并彼此相互聯(lián)系的系統(tǒng)戰(zhàn)略體系”。[4](P76)由此，建設(shè)海洋強(qiáng)國，必須統(tǒng)籌兼顧，全面推進(jìn)。這也是為什么很多學(xué)者，對海洋綜合管理極力推崇的原因所在。“海洋綜合管理就是通向海洋強(qiáng)國之夢的科學(xué)管理和服務(wù)支撐，是實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的根本保證”。[5](P75)我國的海洋綜合管理主要是依托國家海洋局來實(shí)現(xiàn)的，但由于海洋的行業(yè)屬性和部門特征，在管理體制上實(shí)行的是一種綜合管理加行業(yè)管理的模式，即在國家海洋局實(shí)施海洋綜合管理同時，再按用海類別和行業(yè)管理需要，由傳統(tǒng)的陸域管理部門，如外交部、環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部等向海洋延伸而共同形成對海洋管理的一種模式。[6]在這種體制下，面對龐雜的海洋事務(wù)，任何單個管理部門，包括國家海洋局，都難以獨(dú)立完成海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的歷史重任。因而，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下，中國的海洋綜合管理，更多體現(xiàn)為綜合各海洋管理部門職能和能力所實(shí)施的一種管理活動，而非簡單的一個部門綜合海洋各項(xiàng)相關(guān)事務(wù)的管理。這樣，多部門的協(xié)調(diào)運(yùn)作變得尤為重要，“由于海洋管理客體的特殊性，以及海洋管理中各涉海主體矛盾的不斷增多，協(xié)調(diào)問題日益受到重視，建立協(xié)調(diào)機(jī)制也就成為迫切的需求”。[7](P116)綜上所述，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施需要政府相關(guān)海洋管理部門共同參與，在現(xiàn)有海洋行政管理體制下，部門協(xié)調(diào)是無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前，圍繞著海洋管理部門的協(xié)調(diào)問題，很多學(xué)者開展了相應(yīng)研究，如全永波等(2010)結(jié)合區(qū)域海洋管理模式，通過完善區(qū)域海洋管理的制度環(huán)境、激勵和約束機(jī)制等措施，來實(shí)現(xiàn)政府間海洋管理行為的協(xié)調(diào)。趙嵌嵌等(2012)著重總結(jié)了美國和日本的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了我國海洋綜合協(xié)調(diào)的組織模式，提出完善海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)制的建議。但就目前這方面研究來看，多集中在基于海洋綜合管理的理論層面分析，或是來源于國外經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)判斷，而針對中國具體海洋管理實(shí)踐的協(xié)調(diào)問題以及特定海洋管理時代背景的研究還較少。本文在海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下，力求從中國海洋管理的實(shí)踐出發(fā)，來研究海洋管理的部門協(xié)調(diào)問題。需要指出的是，文章用“協(xié)同”概念，取代傳統(tǒng)的“協(xié)調(diào)”一詞，主要考慮是，協(xié)同除了有協(xié)調(diào)的本質(zhì)和特征，還可以突出一體化、整體性的部門協(xié)調(diào)效果，也更符合當(dāng)前世界各國紛紛建設(shè)協(xié)同政府的時代趨勢。在海洋強(qiáng)國背景下，要實(shí)現(xiàn)海洋管理部門的協(xié)同，首先必須明確當(dāng)前海洋管理部門之間的協(xié)同問題，這些問題主要集中在以下四個層面。

(一)國家海洋局與其他海洋管理部門的協(xié)同

國家海洋局是我國實(shí)施海洋綜合管理的主體，在目前的海洋行政管理體制下，與其他海洋管理部門存在著協(xié)同需要和困難。首先，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，國家海洋局與其他涉海職能管理部門有著不同的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，前者是按照地域標(biāo)準(zhǔn)，即獨(dú)立的海域需要對應(yīng)的管理部門而設(shè)置的，而后者是按照職能標(biāo)準(zhǔn)，即某一項(xiàng)海洋相關(guān)事務(wù)需要專門的事務(wù)管理部門而成立的。因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不同，容易形成同一事項(xiàng)不同部門共同管理的局面；其次，從職能構(gòu)成看，國家海洋局的管理職能包括起草各類海域海洋規(guī)劃、擬定海洋維權(quán)執(zhí)法的制度和措施、組織開展海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等[8]，可謂職能范圍廣泛，幾乎涵蓋了整個海域事務(wù)。但從其他海洋管理部門的職能構(gòu)成看，又有對具體海洋事務(wù)的直接管理權(quán)，如交通部負(fù)責(zé)海洋交通管理、農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)海洋漁業(yè)管理等。因此，海洋強(qiáng)國建設(shè)中，國家海洋局與其他海洋管理部門職能交叉狀況難以避免；最后，在行政級別上，國家海洋局屬于國土資源部代管的一個國家局，級別為副部級，而與其共同管理海洋且有職能交叉的其他海洋主管部門如環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部等的級別都是正部級，級別差距直接導(dǎo)致了在處理諸如海洋環(huán)保、交通、漁政等事務(wù)時，國家海洋局難以有效承擔(dān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)任務(wù)，“即使其在國家海洋委員會協(xié)調(diào)下，可以承辦具體工作，但由國家海洋局組織或者協(xié)調(diào)各大部委共同實(shí)施海洋戰(zhàn)略也是相當(dāng)困難的”。[9](P103)這也是眾多學(xué)者積極倡議成立正部級的國家海洋部，提高國家海洋局級別的重要原因所在。

(二)海洋管理部門與陸域管理部門的協(xié)同

海洋與陸地是天然相通的，但管理制度卻是人為設(shè)計和分類運(yùn)行的，在缺乏有效制度銜接和管理協(xié)同下，在特定海域，尤其是海陸連接、重疊區(qū)域，難免不出現(xiàn)海洋管理部門與陸域管理部門沖突、矛盾的情形。這主要來源于以下幾個判斷：首先，海洋與陸地具有共同的治理需求，如近海漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，由于主體身份及行為特征，既是海洋漁業(yè)管理部門的重要工作，同時又屬于人力資源和社會保障部門的職責(zé)范圍，需要兩大部門的共同合作加以解決；又如海洋環(huán)境的治理，由于環(huán)境整體性以及海洋環(huán)境污染物主要來自陸源等特點(diǎn)，難以脫離陸地環(huán)境治理而獨(dú)自取得效果，這就決定了負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的國家海洋局與陸地環(huán)境管理部門，有無法分割的聯(lián)系；其次，海洋與陸地的管理分界線是模糊的，如陸上河流的入?？趨^(qū)域，由于河海交匯，難以劃分它們之間的交界面，同時該區(qū)域又具有河和海的雙重屬性，防洪等河流治理行為和納潮等海洋管理活動都具有存在的合理性。由此，在各入?？诔３４嬖诤Ｑ笮姓芾聿块T和水務(wù)管理部門的機(jī)構(gòu)職能協(xié)調(diào)問題，這在珠江口、長江口、錢塘江口海域表現(xiàn)得尤為突出；[10]最后，海洋與陸地重疊區(qū)的多主體管理，造成了協(xié)同的隱患。如海岸帶是典型的海洋與陸地重疊區(qū)域，該區(qū)域有國土性質(zhì)，又屬于海域范圍，有漁業(yè)生產(chǎn)行為，又有港口物流活動，還有生態(tài)修復(fù)的需要。因此，對于該區(qū)域，國土部門、海洋部門、農(nóng)業(yè)部門、交通部門、環(huán)境部門等多個管理主體都有相應(yīng)的管理權(quán)限和任務(wù)。這些部門依據(jù)不同的法律授權(quán)，管理目標(biāo)不同，發(fā)生矛盾也就在所難免。

(三)中央與地方海洋管理部門的協(xié)同

在我國層級節(jié)制的行政管理體制中，地方政府的海洋管理權(quán)是中央政府授予的，這在一定程度上保障了中央對地方海洋管理行為的控制。而且，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出和頂層設(shè)計，也更強(qiáng)化了海洋行政管理體制自上而下的統(tǒng)一性。但在海洋管理的縱向?qū)用?，仍有協(xié)同的問題不容忽視。一方面，在管理層次上，國家海洋局作為中央海洋管理部門和各地方海洋管理部門是一種上下級的關(guān)系，但也主要是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，各地方海洋管理部門作為地方政府的機(jī)構(gòu)組成，更直接從屬于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種體制下，當(dāng)?shù)胤秸鎸?dǎo)向與國家海洋管理規(guī)范發(fā)生沖突時，往往影響到中央與地方海洋管理工作的協(xié)同。如多年來一直存在的違規(guī)用海、圍海造地等問題，多是地方政府行為，背后是地方政府的利益驅(qū)動，導(dǎo)致地方海洋管理部門違規(guī)審批或監(jiān)管不足，也使《海域使用權(quán)管理規(guī)定》等規(guī)章制度未能得到有效實(shí)施；另一方面，地方海洋管理部門的改革帶來了多樣化的部門管理格局。如廣東省將海洋局與漁業(yè)局合并在一起，成立海洋與漁業(yè)局，這也是當(dāng)前地方海洋行政管理的主要方式，除此河北省、天津市、廣西壯族自治區(qū)將地礦、國土、海洋合并在一起，而上海市地方海洋管理機(jī)構(gòu)則在改革過程中與國家海洋局東海分局合并。[11]這些地方海洋管理部門在調(diào)整和合并后，形成一個機(jī)構(gòu)對接中央多個部門管理的情形，在接受國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)同時，不得不考慮其他涉海部門的管理，難免不出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)的弊端，造成中央與地方海洋管理部門協(xié)同的困境。

(四)地方政府海洋管理部門間的協(xié)同

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想下,各地方政府都大力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),包括海洋經(jīng)濟(jì)。由于海洋的一體化和流動性，海洋資源的開發(fā)和保護(hù)，必然需要各地方政府海洋管理部門的通力合作。然而，在地方政府競爭和部門利益驅(qū)動下，海洋管理在地方政府層面，常常難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。這主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，在海洋經(jīng)濟(jì)競爭下，帶來了海洋資源開發(fā)的無序風(fēng)險。在實(shí)際以地方政府為主體的海洋管理活動中，海洋尤其是近海區(qū)域成為地方政府競相爭奪的實(shí)驗(yàn)場，缺乏協(xié)同的海洋資源開發(fā)必然導(dǎo)致重復(fù)性建設(shè)，如在港口建設(shè)方面，由于港口經(jīng)濟(jì)對拉動地方經(jīng)濟(jì)作用日益突出，各地方政府紛紛加快港口建設(shè)布局。在這個過程中，出現(xiàn)了一些距離較近海域卻擁有多個港口的局面。典型代表就是在北方200公里海域內(nèi)卻有大連港、營口港和太平灣港三個億噸港口。[12]由于港口業(yè)務(wù)的同質(zhì)性較強(qiáng)，過于集中的港口布局很容易導(dǎo)致貨源不足和資源浪費(fèi)，根源就在于地方政府對海洋資源的爭奪和彼此缺乏協(xié)同；另一方面，存在著跨區(qū)域的海洋公共問題治理失靈現(xiàn)象。如海洋環(huán)境，由于其具有公共性和跨區(qū)域性，往往無法回避污染的成本外移和治理的“搭便車”行為，成本效益的不對等往往使海區(qū)內(nèi)地方政府忽視海洋環(huán)境保護(hù)問題，經(jīng)濟(jì)理性的考慮又使其寄希望臨近地方的管理效應(yīng)。然而，轄區(qū)內(nèi)任何一個地方政府忽視海洋環(huán)境保護(hù)而導(dǎo)致海洋污染，勢必導(dǎo)致相鄰地方政府的海洋環(huán)境治理前功盡棄。這些現(xiàn)象的根本原因在于部門利益，“中國跨部門協(xié)同面臨一個特殊的阻力，那就是權(quán)力部門化和部門利益化”，[13] (P111)其在海洋管理領(lǐng)域，就表現(xiàn)為各地方政府海洋管理部門之間缺乏協(xié)同的行為。

綜上所述，我國海洋管理部門存在著協(xié)同不足的現(xiàn)實(shí)問題，這些問題根源在于部門分割的行政管理體制與海洋事務(wù)綜合性的內(nèi)在沖突。要化解這一沖突，必須從調(diào)整海洋管理部門之間的關(guān)系入手，使之行動更趨一致，更符合海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略對海洋事務(wù)綜合管理的需要。在這方面，協(xié)同政府的理論可以提供很好的觀察視角和指導(dǎo)作用。這是因?yàn)椋Ｑ蠊芾聿块T本身就是政府的組織機(jī)構(gòu)，應(yīng)統(tǒng)一于整個政府的行政管理體制建設(shè)之中，而且，協(xié)同政府就是著眼于解決部門之間關(guān)系的一種政府建設(shè)模式。

二、協(xié)同政府的理論分析

在政府行政體制改革實(shí)踐中，形成了服務(wù)政府、法治政府、有效政府、民主政府等眾多概念和目標(biāo)模式。協(xié)同政府(Joined-up Government)同其它政府改革模式一樣，產(chǎn)生于特定的行政體制改革實(shí)踐，主要是針對政府部門分割和管理“碎片化”問題提出來的，強(qiáng)調(diào)的是通過目標(biāo)、組織、文化等不同層面的分解與整合，打破傳統(tǒng)組織邊界，有效提高不同政府部門間的合作水平，以實(shí)現(xiàn)更為整體化行政行為的一種政府形態(tài)。[14]基于協(xié)同政府的理念和含義，其具有這樣一些特征：首先，公共事務(wù)綜合化和政府管理專業(yè)化之間矛盾是協(xié)同政府建設(shè)的基礎(chǔ)。現(xiàn)代政府深刻體現(xiàn)著科層制的特征，每個職能部門都有自身職能范圍，行政效率的考慮和制度規(guī)范需要，職能部門管理越來越走向一種專業(yè)化。但同時，政府管理的公共事務(wù)卻是復(fù)雜的，內(nèi)在影響因素常常是跨領(lǐng)域、跨部門存在的，專業(yè)化的分工與管理對象綜合管理需要便產(chǎn)生了內(nèi)在的矛盾。因而，通過職能部門的協(xié)同，建設(shè)協(xié)同政府就成為理性和必然的選擇；其次，協(xié)同政府是一項(xiàng)系統(tǒng)的建設(shè)工程，臨時性、簡單意義上的部門項(xiàng)目合作并不是協(xié)同政府的根本要義，而要真正成為協(xié)同政府，需要從思想、組織、制度到行為上對政府部門進(jìn)行全面的改革和創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)對政府零散化狀態(tài)的一種根本轉(zhuǎn)變；最后，協(xié)同政府是政府的一種良性狀態(tài)，表現(xiàn)為部門沖突得到控制，管理行動更加統(tǒng)一，政府服務(wù)效果也顯著提升。因而，協(xié)同政府與服務(wù)政府、法治政府等政府追求的目標(biāo)模式是一致和相容的，應(yīng)將其納入到政府的整個行政體制改革路徑中加以思考。

目前，協(xié)同政府建設(shè)和研究，在國外都取得了領(lǐng)先的成果。最早，協(xié)同政府的概念出現(xiàn)在1997年，是當(dāng)時英國布萊爾政府所設(shè)定的一項(xiàng)政府改革措施。隨著英國政府改革實(shí)踐，協(xié)同政府的概念逐漸引起理論界的關(guān)注，其他國家也紛紛開始效仿英國探索協(xié)同政府的建設(shè)之路。因而，在理論層面，尤其是早期的協(xié)同政府理論，多是立足于英國協(xié)同政府改革實(shí)踐所形成的，或引用英國的改革案例來加以分析。這些研究文獻(xiàn)，研究各有側(cè)重，既有對協(xié)同政府概念、動因、核心理念[15]等學(xué)理層面的分析，也有對協(xié)同政府的治理政策[16]等宏觀制度方面的研究，既有側(cè)重組織視角對協(xié)同政府提供一站式公共服務(wù)進(jìn)行流程再造的分析，[17]也有基于國際比較視角，對澳大利亞、加拿大、荷蘭、新西蘭、瑞典、美國等國協(xié)同政府建設(shè)的比較研究。[18]總之，協(xié)同政府，是許多致力于政府改革的歐美國家，從上個世紀(jì)90年代中后期以來出現(xiàn)的改革趨勢。同時，作為一種以強(qiáng)化公共服務(wù)和合作精神為取向，扭轉(zhuǎn)部門主義和市場化傾向，以應(yīng)對日益復(fù)雜的社會問題的政府改革模式，得到了理論界的廣泛關(guān)注和推崇。

在中文文獻(xiàn)中，大多以介紹國外經(jīng)驗(yàn)為主，曾令發(fā)(2010)的《探尋政府合作之路——英國布萊爾政府改革研究(1997-2007)》是一部代表性專著。該著作對英國協(xié)同政府改革進(jìn)行了梳理，并總結(jié)出強(qiáng)化中央部門權(quán)威、進(jìn)行目標(biāo)分解整合、推進(jìn)政府組織創(chuàng)新、建設(shè)電子政府等主要經(jīng)驗(yàn)。[19]與此類似的，解亞紅(2004)也重點(diǎn)介紹了英國“協(xié)同政府”的主要做法，將其概括為決策統(tǒng)一、目標(biāo)整合、組織整合、文化整合等方面。[20]這些成果，為我們學(xué)習(xí)國外協(xié)同政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)提供了很好的指導(dǎo)意義。同時，在中國政府部門協(xié)同問題上，多位學(xué)者從整體性治理理論[21]、部門間橫向關(guān)系[13]、法治視角[22]等方面對進(jìn)行了專門性研究，這有利于我們更加全面理解當(dāng)前中國政府部門的協(xié)同狀況，創(chuàng)新未來的建設(shè)思路。在協(xié)同政府整體研究框架指導(dǎo)下，還有學(xué)者開展了特定領(lǐng)域管理部門協(xié)同問題的研究，典型代表是陳崇林(2014)以協(xié)同政府的理論為指導(dǎo)，從目標(biāo)整合、組織創(chuàng)新、信息共享等方面對中國互聯(lián)網(wǎng)管理跨部門協(xié)同合作的機(jī)制進(jìn)行了分析。[23]基于上述分析，可以得出這樣的基本判斷，那就是協(xié)同政府的核心目的是整合相互獨(dú)立的各種組織，建立跨部門的協(xié)同機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)。國外的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和國內(nèi)多視角研究都將成為思考我國協(xié)同政府建設(shè)的重要依據(jù)，而協(xié)同政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，常常涉及到目標(biāo)整合、組織創(chuàng)新、信息共享、文化融合等多個層面的問題。這為我們分析海洋管理部門的協(xié)同問題提供了基本的思路和框架。

三、協(xié)同政府理論視角下，我國海洋管理部門協(xié)同建設(shè)的探索

針對中國海洋管理部門的協(xié)同問題，海洋行政管理體制一直在進(jìn)行著改革和完善，這在歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中或多或少都有所體現(xiàn)。從協(xié)同政府角度及其主要建設(shè)框架來看，我們可以將海洋管理部門的協(xié)同建設(shè)總結(jié)為目標(biāo)整合、組織創(chuàng)新和信息共享三種主要路徑。經(jīng)過前期的建設(shè)探索，海洋管理部門進(jìn)一步理順了關(guān)系，促進(jìn)了彼此的協(xié)同運(yùn)作，但在海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施背景下，仍存在著一定問題需要認(rèn)真對待和加以解決。

(一)以部門職能調(diào)整實(shí)現(xiàn)海洋管理目標(biāo)的整合

目標(biāo)是組織存在的價值基礎(chǔ)，任何一個部門的建立都要有對某種目標(biāo)的設(shè)定和追求。為實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)，組織或部門規(guī)定了自身的職能任務(wù)。由此，目標(biāo)外化為部門的職能體系。那么，目標(biāo)整合就是使相關(guān)部門目標(biāo)統(tǒng)一到一個共同的目標(biāo)上來，其基本的路徑，就是通過對各部門的職能調(diào)整和整合來實(shí)現(xiàn)的。我國海洋管理領(lǐng)域內(nèi)，涉及的部門眾多，當(dāng)前一個共同的總目標(biāo)就是“建設(shè)海洋強(qiáng)國”。為此，目標(biāo)整合的路徑就是在這一總目標(biāo)下，對各海洋管理部門的職能進(jìn)行整合。最近一次影響較大的職能調(diào)整就是2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中重新組建國家海洋局的方案。根據(jù)該方案，整合原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)，重新組建國家海洋局，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，仍由國土資源部管理，同時接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)，主要職責(zé)是擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。[24]應(yīng)該說，重新組建國家海洋局后，海洋局與其他涉海海洋管理部門的職能進(jìn)一步理順，尤其是在推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能方面，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了部門協(xié)同的目標(biāo)。但這種目標(biāo)整合還存在著一定問題和不徹底。(1)國家海洋局的海上執(zhí)法獨(dú)立性問題。改革后的國家海洋局海上執(zhí)法力量得到強(qiáng)化，但由于執(zhí)法的業(yè)務(wù)屬性和規(guī)范性需要，名義上屬于國家海洋局的中國海警，在人員構(gòu)成及具體執(zhí)法過程中卻處于公安部的強(qiáng)力影響之下。在這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的情況下，國家海洋局海上執(zhí)法的獨(dú)立性被弱化了。(2)以海警名義統(tǒng)一執(zhí)法的問題。將中國海監(jiān)、海警和漁政隊(duì)伍進(jìn)行整合，改變了傳統(tǒng)“五龍治?！钡木置妗５?xí)慣了傳統(tǒng)分部門管理的隊(duì)伍，整合為一支隊(duì)伍，不僅需要內(nèi)在職能關(guān)系重新定位和理順，而且在人員、經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法機(jī)制上都需要相應(yīng)調(diào)整。因此，以海警名義統(tǒng)一執(zhí)法，必然面臨著內(nèi)部力量整合問題。而且，此次改革將中國海事隊(duì)伍排除在外，今后在涉及海上救援、海洋應(yīng)急事件處理中，海警與海事仍面臨著傳統(tǒng)的執(zhí)法協(xié)同問題。(3)國家海洋局決策與執(zhí)行職能的協(xié)調(diào)問題。一方面國家海洋局作為海洋綜合管理部門，承擔(dān)著海洋資源開發(fā)、海洋規(guī)劃、海洋環(huán)境管理職能，另一方面又以海警局名義開展海上的執(zhí)法活動，將決策與執(zhí)行職能集于一身，這雖然提高了對執(zhí)法的控制力度，但也存在著決策和執(zhí)行職能不分的風(fēng)險。同時，國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)具有統(tǒng)一執(zhí)法性質(zhì)的海警局，要執(zhí)行其他海洋管理部門的規(guī)劃和決策，這又在一定程度上，帶來了部門之間的關(guān)系混亂。

(二)依托國家海洋委員會完成組織的創(chuàng)新

國外協(xié)同政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在組織創(chuàng)新方面，主要是通過設(shè)置任務(wù)型組織，來實(shí)現(xiàn)對跨部門業(yè)務(wù)的協(xié)同處理。這種任務(wù)型組織，通常表現(xiàn)為各類跨部門的委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，它們出現(xiàn)的目的是打破以職能為主要邊界的組織之間壁壘，以特定任務(wù)為導(dǎo)向，將各相關(guān)部門的人員、信息、資源和政策等要素很好的協(xié)調(diào)起來，以統(tǒng)一各部門的行動。為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案提出，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。[24]因此，國家海洋委員會在一定程度上，作為任務(wù)型組織發(fā)揮了高層的跨部門協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)了一種組織創(chuàng)新。但仍有三個問題需要注意：(1)作為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)序列而設(shè)置，國家海洋委員會機(jī)構(gòu)屬性是任務(wù)型組織，在一定程度上，增加了國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)規(guī)模以及相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)的兼職任務(wù)，并帶來了與現(xiàn)有中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等機(jī)構(gòu)的高層協(xié)調(diào)問題。(2)國家海洋委員會的協(xié)同效應(yīng)需要高層政治介入和推動才能保障。任務(wù)型組織本身是各相關(guān)部門的外生組織，自組織能力比較差，如果再沒有強(qiáng)有力的外部壓力，很難形成對組織內(nèi)各參與部門的約束力。中國眾多任務(wù)型組織由更高層次的領(lǐng)導(dǎo)掛帥，實(shí)質(zhì)上就說明政治層面的介入，依靠等級權(quán)威的縱向整合，仍是任務(wù)型組織最主要的協(xié)同動力。一旦缺少高層領(lǐng)導(dǎo)的重視及政治壓力，國家海洋委員會的協(xié)同權(quán)威性將大大減弱。(3)面臨著部門利益的影響。國家海洋委員會具體工作由國家海洋局負(fù)責(zé)，說明在海洋綜合決策的具體執(zhí)行層面，還要依靠國家海洋局的協(xié)調(diào)來完成，在不能有效改變國家海洋局的機(jī)構(gòu)屬性和地位情況下，相關(guān)部門由于部門利益的考慮，往往會影響到海洋綜合政策的貫徹落實(shí)。

(三)通過海洋信息的制度化和組織化建設(shè)推進(jìn)信息的共享

協(xié)同政府改革需要在參與某項(xiàng)跨部門公共事務(wù)處理中的各個主體之間，形成一種穩(wěn)定的組織關(guān)系和相互協(xié)調(diào)的行動效果。為此，最重要的議題就是推動信息的共享，這也是在保持部門獨(dú)立和職能邊界現(xiàn)狀下，實(shí)現(xiàn)部門之間協(xié)同運(yùn)作的基礎(chǔ)性工作?！安徽撌亲鳛轫?xiàng)目可持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)，還是作為常規(guī)或應(yīng)急情況下不同組織的黏合劑，一個運(yùn)轉(zhuǎn)良好的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)要求在不同部門間共享并自由流動的信息”。[7](P116)當(dāng)前，針對海洋管理多層負(fù)責(zé)、部門林立的問題，推進(jìn)跨部門的信息共享，是提高海洋管理跨部門、跨區(qū)域、跨層級協(xié)同效能的應(yīng)有之義。經(jīng)過多年的信息共享建設(shè)，我國海洋信息制度化和組織化建設(shè)都取得了很好的建設(shè)效果。如相繼出臺了《氣象資料共享管理辦法》、《中國測繪成果管理?xiàng)l例》等政策文件，在制度上推動了相關(guān)信息在各海洋部門之間的流動和共享。又如國家海洋局建立了綜合性大型信息機(jī)構(gòu)——國家海洋信息中心，在海洋信息搜集、輔助各部門海洋決策方面發(fā)揮了重要作用。但是從總體看，海洋信息共享工作還有待加強(qiáng)：(1)海洋信息工作部門分屬于不同的管理部門，如海洋測繪、海洋水文調(diào)查、海洋地質(zhì)調(diào)查、海洋氣象觀測和海洋預(yù)報等部門都分屬于不同的主管部門，由于部門分割和界面存在，其獲取的海洋數(shù)據(jù)資料，很難進(jìn)行整合和共享。(2)信息共享面臨著技術(shù)上的障礙，如各部門在海洋信息資料的收集、處理、傳輸和發(fā)布中，由于采用的標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，造成了彼此之間掌握的信息數(shù)據(jù)差別較大或存在著矛盾。這樣，即使有共享的意愿和渠道，也存在著共享的困難。(3)缺乏對海洋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)建設(shè)和統(tǒng)一管理，導(dǎo)致海洋信息資源現(xiàn)狀不清，資料交流渠道不夠暢通，也未能形成有效的信息公開環(huán)境。因此，未來信息共享更需要走系統(tǒng)化、統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)之路。

四、海洋強(qiáng)國背景下，我國海洋管理部門進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)協(xié)同的建議

基于上述分析，在協(xié)同政府的理論審視下，目標(biāo)整合、組織創(chuàng)新和信息共享成為當(dāng)前我國海洋管理部門實(shí)現(xiàn)協(xié)同運(yùn)作的幾種改革路徑，并在實(shí)踐中取得了一定的改革效果。但在這三方面的探索還存在著一定問題和不足。同時，前期探索重點(diǎn)集中在海洋行政管理體制內(nèi)部，而且忽視了縱向管理層面的協(xié)同問題，并未就文化融合這一深層次問題開展相應(yīng)建設(shè)，這些是未來海洋管理部門協(xié)同建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步解決和完善的重點(diǎn)所在。

(一)以海洋決策和執(zhí)行的協(xié)同為主線進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)目標(biāo)整合

目前的目標(biāo)整合中，對海洋管理職能的調(diào)整，基本根據(jù)職能相近的原則進(jìn)行的。未來可以考慮在保持海洋分類管理基礎(chǔ)上，根據(jù)海洋決策和執(zhí)行的協(xié)同為依據(jù)進(jìn)行整合。具體而言，一方面國家海洋局可對現(xiàn)有職能進(jìn)行調(diào)整，保留海洋決策執(zhí)行職能，不再行使海洋管理中的靜態(tài)職能，將海洋戰(zhàn)略、規(guī)劃等綜合決策和協(xié)調(diào)職能交由國家海洋委員會，以強(qiáng)化國家海洋委員會的綜合管理屬性，淡化任務(wù)型組織的色彩。同時，將海域管理、海洋環(huán)境等職能移交給各個涉海部委，相關(guān)涉海部委可適當(dāng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，在其內(nèi)部設(shè)置海洋司，如環(huán)保部設(shè)置海洋環(huán)境司等來承接國家海洋局轉(zhuǎn)移的職能。這樣，綜合決策權(quán)在國家海洋委員會，特定海洋事務(wù)的決策權(quán)屬于各涉海部委，國家海洋局專司決策執(zhí)行職能，有利于在決策層面實(shí)現(xiàn)海洋綜合決策與部門決策、海洋決策與執(zhí)行的有效統(tǒng)一；另一方面，在國家海洋局下設(shè)立海洋執(zhí)法總局，集中行使執(zhí)法職權(quán)，在執(zhí)法上統(tǒng)管整個海洋，人員的構(gòu)成上囊括漁政、海監(jiān)、海警、海事等執(zhí)法人員。同時，其他涉海部門將涉海職能執(zhí)行權(quán)力移交國家海洋執(zhí)法總局，以實(shí)現(xiàn)其海上執(zhí)法的統(tǒng)一性和完整性。由于國家海洋局專司決策執(zhí)行和執(zhí)法任務(wù)，未來可考慮使其脫離國土資源部管理，作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)設(shè)置，并提升其行政級別。地方海洋主管部門也可參照國家海洋局改革思路，按照國家直屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，弱化地方政府的影響力，強(qiáng)化其與國家海洋局的直屬管理關(guān)系。另外，國家海洋信息中心，也可作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位來設(shè)置，凸現(xiàn)海洋信息中心的地位，并依托其加快海洋信息系統(tǒng)建設(shè)和統(tǒng)一管理，強(qiáng)化海洋信息的共享功能。這樣便可形成海洋決策部門、海洋執(zhí)行部門、海洋信息部門相互協(xié)調(diào)、相互合作、相互監(jiān)督的海洋行政管理體制。因此，在實(shí)現(xiàn)海洋決策和執(zhí)行有效分開行使格局下，國家海洋委員會本身地位及機(jī)構(gòu)屬性，在海洋決策時易于統(tǒng)一相關(guān)涉海部門的海洋管理行為。同時，國家海洋執(zhí)法總局通過整合海上執(zhí)法力量，也提升了各海洋管理部門決策的執(zhí)行效率，并便于與國際海洋執(zhí)法隊(duì)伍相對接。

(二)從海洋資源所有權(quán)分享出發(fā)重構(gòu)不同海洋管理部門的關(guān)系

在海洋管理的分區(qū)和屬地管理格局下，考慮部門利益在協(xié)同管理中的影響，從海洋資源所有權(quán)的分享出發(fā)，重新建構(gòu)不同層面、不同區(qū)域海洋管理部門之間的關(guān)系，是明晰中央與地方政府，以及各地方政府之間海洋事務(wù)管轄權(quán)責(zé)的一條可行的思路。對于一個國家而言，各種海洋資源都是依托海洋國土而存在的，具有國家所有屬性，同時海洋資源的開發(fā)利用又離不開各海洋管理部門的參與和合作。從權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的需要出發(fā)，海洋管理應(yīng)該避免劃海區(qū)、分疆界的管理模式，而是從不同海洋行政事務(wù)的性質(zhì)、種類區(qū)別來劃分海洋管理部門之間的管理權(quán)和收益權(quán)，比如港口建設(shè)，中央政府根據(jù)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要負(fù)責(zé)總體規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和收益分配原則，地方政府共同參與建設(shè)和共享港口發(fā)展帶了的經(jīng)濟(jì)效益，這實(shí)際上就體現(xiàn)了在承認(rèn)港口資源國家所有的前提下，不同主體對港口資源所有權(quán)的分享，有利于避免地方政府出于利益驅(qū)動而出現(xiàn)的盲目開發(fā)和資源爭奪行為。為此，一方面要強(qiáng)化中央海洋管理部門的科學(xué)統(tǒng)籌能力和中央執(zhí)行權(quán)威；另一方面，必須合理考慮地方政府的利益需求，形成合理的利益分配原則和平衡機(jī)制。這樣，在國家層面對海洋特定事務(wù)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，而各地政府積極參與其中，根據(jù)責(zé)任屬性和貢獻(xiàn)大小獲取相應(yīng)收益，可有效降低地方海洋經(jīng)濟(jì)競爭和部門利益取向帶來的沖突風(fēng)險。

(三)在海洋管理部門內(nèi)部樹立開放協(xié)同型的行政文化

行政文化是公共行政的靈魂，對公共行政起著定向、動力和規(guī)范作用。前期的海洋部門協(xié)同建設(shè)忽視了行政文化的內(nèi)在驅(qū)動力，難以有效粘合各項(xiàng)海洋管理協(xié)同建設(shè)的舉措，形成穩(wěn)定、綜合的協(xié)同建設(shè)成效。未來海洋管理部門的協(xié)同，需要從行政文化角度來思考，核心是建設(shè)一種開放協(xié)同型的行政文化。首先，要轉(zhuǎn)變固有的部門主義傾向。這是因?yàn)椋块T主義本質(zhì)上是封閉性、狹隘性的部門理念，是制約跨部門協(xié)同合作的內(nèi)在根本性障礙。“如果在處理涉海公共事務(wù)的過程中，各有關(guān)涉海部門不能自覺摒除部門主義文化的影響，就難以跳出部門局部理性的制約，從而不利于國家海洋發(fā)展總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。[10](P85)因此，樹立開放協(xié)同型的行政文化就是要求政府各部門樹立整體觀念、大局觀念和伙伴關(guān)系觀念，以破除封閉、狹隘的部門主義文化；其次，要將行政文化建設(shè)嵌入到國家整個發(fā)展理念之中，尤其是開放、共享的發(fā)展理念，配合行政管理體制和海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略來實(shí)施，這可以使海洋部門之間的開放共享文化建設(shè)具有良好的時代背景和外部保障；最后，隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代發(fā)展，海洋管理部門應(yīng)該越來越依靠先進(jìn)的數(shù)據(jù)共享技術(shù)，實(shí)現(xiàn)部門之間信息開放和共享。這既符合協(xié)同政府的建設(shè)需要，又可以借助于信息開放和共享促進(jìn)部門之間協(xié)同理念、思想和文化的形成。

(四)善于借助外部力量推動海洋管理的部門協(xié)同運(yùn)作

海洋管理部門的協(xié)同問題，本質(zhì)上是海洋行政體制調(diào)整問題，內(nèi)部關(guān)系的理順是關(guān)鍵。前期的協(xié)同探索，也主要集中在了行政領(lǐng)域內(nèi)部，這往往容易對行政體制外部影響因素造成忽視。海洋領(lǐng)域的開放性以及公共治理的現(xiàn)實(shí)需要，行政體制外的力量介入是有助于推動海洋管理部門的內(nèi)部協(xié)同的，至少這三個方面可以重點(diǎn)思考：首先，政治層面積極介入和推動，仍然是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)各海洋管理部門協(xié)同運(yùn)行的重要動力，需要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層面，對海洋強(qiáng)國建設(shè)的關(guān)注以及對海洋管理部門協(xié)同問題的重視；其次，立法層面的法律保障，可考慮在人大內(nèi)部設(shè)置海洋政策委員會，專司海洋發(fā)展戰(zhàn)略、海洋綜合政策和部門海洋決策的審查，以法律強(qiáng)化部門管理的協(xié)同；最后，社會層面的廣泛參與，通過海洋意識教育和海洋管理的參與機(jī)制設(shè)計，讓各類社會組織和公眾積極參與國家海洋事務(wù)的規(guī)劃、決策和執(zhí)法活動，這在一定程度上對海洋管理部門的協(xié)同，可以有很好的粘合、監(jiān)督和促進(jìn)作用。

(致謝:本文得到廣東海洋大學(xué)人文社會科學(xué)研究引導(dǎo)項(xiàng)目：南海漁業(yè)資源開發(fā)與保護(hù)協(xié)同創(chuàng)新的體制機(jī)制研究(C13077)的資助,)特此感謝。)

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責(zé)任編輯：鞠德峰

A Study of Chinese Marine Management Department Collaboration Against the Background of Sea Power from the Perspective of the Joined-up Government Theory

Zhang Yuqiang

(School of Management, Guangdong Ocean University, Zhanjiang 524088, China)

Under the marine administration management system of the comprehensive management and industrial management, the coordination of the marine management departments is a key problem to restrict the construction of sea power in China. From the perspective of the Joined-up Government Theory, by analyzing the target integration, organizational innovation and information sharing, we can obtain several reflective understandings: we should achieve the integration of goals based on marine decision-making and cooperative implementation, and reconstruct the relationships between different marine management departments from the ownership sharing of marine resources. At the same time, we should build an open and collaborative administration culture between marine management departments, and use external forces to promote the collaborative operation of the marine management departments.

sea power; marine management department; departmental collaboration; joined-up government

2016-11-16

張玉強(qiáng)(1978- )，男，黑龍江齊齊哈爾人，廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士，主要從事公共政策、海洋管理、科技服務(wù)研究。

D630

A

1672-335X(2017)04-0012-08