補(bǔ)短板：一座特大城市的治理范式

章友德

單一的管控思維已經(jīng)無(wú)法根本解決城市時(shí)代遇到的各種問(wèn)題，創(chuàng)新城市社會(huì)治理體系，形成城市治理體系和能力的現(xiàn)代化，才是中國(guó)城市治理的根本出路和路徑，才能真正迎接城市時(shí)代各種問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

站在新的發(fā)展起點(diǎn)上的中國(guó)特大城市上海，正面臨著一系列發(fā)展中問(wèn)題的困擾。其中對(duì)市民工作、生活影響最大的問(wèn)題構(gòu)成了民生的痛點(diǎn)，社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為全面深化改革的難點(diǎn)，但能否成為政府工作的重點(diǎn)，需要政府對(duì)自己職能的準(zhǔn)確定位，以及正確的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)，這也考驗(yàn)著上海的現(xiàn)代治理理念和能力。

補(bǔ)短板，城市發(fā)展的必由之路

上海從2016年伊始，就聚焦于長(zhǎng)期影響上海城市發(fā)展的短板，試圖在補(bǔ)短板方面有新的更大突破。

每個(gè)城市發(fā)展都有自己的短板，尤其是像上海這樣的人口超過(guò)2400萬(wàn)的超大型城市，存在各種各樣的短板有著歷史和現(xiàn)實(shí)的必然。所謂“冰凍三尺非一日之寒”。如何不斷提升上海市民的安全感、獲得感和幸福感，需要上海聚焦于交通、城市更新、人口調(diào)控管理與服務(wù)、養(yǎng)老、收入分配等問(wèn)題，形成重點(diǎn)突破，并為其他短板問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和解決提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。如果不能聚焦于這些問(wèn)題的解決，這些問(wèn)題將不斷積累，構(gòu)成對(duì)上海發(fā)展的嚴(yán)重制衡。

基于以上的思考和認(rèn)識(shí)，2016年上海將補(bǔ)短板主要聚焦于整治“五違”（違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營(yíng)、違法排污、違法居?。┖蛷膰?yán)加強(qiáng)綜合交通管理兩項(xiàng)任務(wù)。

這兩項(xiàng)主要任務(wù)是市民反映最強(qiáng)烈、問(wèn)題最集中、整治難度最大的問(wèn)題，如果沒(méi)有聚全市之力的全面、綜合整治，就不能在這些城市頑癥治理方面形成重點(diǎn)突破。因此，在推進(jìn)區(qū)域環(huán)境綜合整治，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，依法加強(qiáng)交通秩序治理，就成為了以精細(xì)化管理著稱的上海2016年工作的重點(diǎn)選擇。

這是上海對(duì)自己立志成為全球性城市的發(fā)展新要求，要實(shí)現(xiàn)上海2040年的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，最需要的就是充分認(rèn)識(shí)到上海城市發(fā)展的面臨的挑戰(zhàn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，上海“四個(gè)中心”的國(guó)際地位不斷凸顯。與此同時(shí)，一系列發(fā)展中的問(wèn)題也不斷顯現(xiàn)，困擾著這座特大型城市的可持續(xù)發(fā)展。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，上海人口、資源和環(huán)境之間的矛盾日益凸顯，為了更好認(rèn)識(shí)和解決這些特大型城市共同面臨的發(fā)展問(wèn)題，上海通過(guò)申辦、籌辦和主辦世博會(huì)，試圖為認(rèn)識(shí)和解決這些問(wèn)題提供經(jīng)驗(yàn)和方法。

如何實(shí)現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的發(fā)展目標(biāo)，上海在推進(jìn)特大型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，開(kāi)始關(guān)注城市社區(qū)的重塑，努力通過(guò)加強(qiáng)都市治理和科技創(chuàng)新等手段，將上海建設(shè)成為一個(gè)更加有序、多元社會(huì)文化融合的世界中心城市。

2010年上海世博會(huì)結(jié)束后，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入城市發(fā)展的新時(shí)代。進(jìn)入城市時(shí)代的中國(guó)，不僅要重視城市化快速推進(jìn)的城市建設(shè)，更要重視城市的公共管理和服務(wù)，這樣才能形成社會(huì)所期望的安全、有序、充滿活力的城市環(huán)境。

顯然，中國(guó)眾多的城市還面臨著各種城市問(wèn)題的挑戰(zhàn)。特別是像上海這樣的特大型城市，更是面臨著公共管理和服務(wù)等方面的巨大挑戰(zhàn)。這不僅是中國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)，也是全世界城市發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)。

如何用新發(fā)展理念指導(dǎo)特大城市建設(shè)與管理，急需上海的社會(huì)治理創(chuàng)新。

創(chuàng)新社會(huì)治理，核心是要實(shí)現(xiàn)從管理到治理的重大轉(zhuǎn)變。為此，上海在2014年開(kāi)始了“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”的1號(hào)課題調(diào)研，在充分、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確了要實(shí)現(xiàn)特大型城市的治理創(chuàng)新，就必須充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，推動(dòng)多元主體共同參與社會(huì)治理。只有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，特別是基層社區(qū)參與治理的積極性，才能進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)活力，達(dá)成上海城市的治理目標(biāo)。

上海特大型城市治理創(chuàng)新，關(guān)鍵還是在堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的前提下，實(shí)現(xiàn)特大型城市的體制機(jī)制創(chuàng)新，并以新體制、機(jī)制助推短板問(wèn)題的解決。

“五違”整治與關(guān)注民生

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，上海的改革開(kāi)放吸引了越來(lái)越多的外來(lái)人口流入，外來(lái)人口的迅速導(dǎo)入，加劇了上海城市管理和服務(wù)的難度。特別是上海的郊區(qū)，更是面臨著外來(lái)人口迅速增加給城市原有秩序帶來(lái)的沖擊。閔行區(qū)地處上海西南城鄉(xiāng)接合部，隨著大量城市中心人口動(dòng)遷和外來(lái)人口集聚于此，人口規(guī)模迅速擴(kuò)張。截至2015年，閔行戶籍人口達(dá)100萬(wàn)人，外來(lái)人口高達(dá)160萬(wàn)人。外來(lái)人口遠(yuǎn)超戶籍人口，給閔行區(qū)的城市管理和服務(wù)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。

地處虹橋國(guó)際機(jī)場(chǎng)北側(cè)的閔行區(qū)許浦村，本地村民約2000人，卻集聚了3.5萬(wàn)外來(lái)人口、近300家企業(yè)、600多個(gè)違法、違章經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)。由于外來(lái)人口的大量聚集，對(duì)出租房的需求迅速增加，村民家家都搭建了違法、違章建筑。由于大量違法搭建出租房，“連貓穿過(guò)都得扭扭腰”，陽(yáng)光成了這里的奢侈品。這些違法搭建的出租房，年總收益在6000萬(wàn)元以上，戶均10萬(wàn)元。5個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，每隊(duì)集體年收益達(dá)5300萬(wàn)元。

違法搭建是上海老城廂主要頑疾之一。黃浦區(qū)聚奎新村建于20世紀(jì)60年代，地處老城區(qū)。這一區(qū)域面積不大，但已認(rèn)定的違法搭建有2056處，多是2-3平方米甚至0.5平方米違建，且年代久遠(yuǎn)、情況復(fù)雜，不少房屋都存在嚴(yán)重安全隱患。如何解決這塊短板問(wèn)題，考驗(yàn)著黃浦區(qū)社會(huì)治理的能力和水平。

地處上海真如城市副中心的普陀區(qū)紅旗村，是一塊典型的城中村。它占地約586畝，近3萬(wàn)外來(lái)來(lái)滬人員聚集于此，環(huán)境極度臟亂差，各種安全隱患突出。違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營(yíng)、違法排污、違法居住的“五違”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，大多數(shù)違法建筑被層層轉(zhuǎn)租，千余租戶長(zhǎng)期在此經(jīng)營(yíng)。該區(qū)域道路泥濘，沒(méi)有排污設(shè)施體系，污水糞便隨處可見(jiàn)。沿途有廢品回收站、垃圾堆場(chǎng)、廢棄的鐵路工棚、無(wú)證照的印刷廠連成一片?？芍^是廢品成堆、垃圾如山，各種無(wú)證無(wú)照餐飲小店混雜其間……各種安全隱患嚴(yán)重威脅城市公共安全與社會(huì)秩序。

面對(duì)這些長(zhǎng)期存在的城市頑癥，上海下大決心全面啟動(dòng)環(huán)境整治行動(dòng)。努力通過(guò)加強(qiáng)城市管理，補(bǔ)好城市發(fā)展的短板，還世界和中國(guó)一個(gè)更干凈、更有序、更安全的全球城市。2015年9月，上海開(kāi)始了拆除違法建筑、整治安全隱患的城市環(huán)境大整治行動(dòng)。一年多來(lái)，上海直面違法搭建、環(huán)境污染等城市發(fā)展中久治難愈、矛盾集中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，以最大的決心和智慧解決城市頑疾。各種違法搭建之所以成為城市管理的頑疾，就是因?yàn)檫@些違法搭建涉及到群眾最關(guān)心的利益問(wèn)題。老城區(qū)的違法搭建主要是解決居民房屋緊張等問(wèn)題，郊區(qū)群眾違法搭建，主要是為了用于出租，出租房也成為郊區(qū)群眾重要的收入來(lái)源。過(guò)去拆違之所以一直沒(méi)有取得理想的效果，主要原因是擔(dān)心會(huì)損害群眾的利益，影響社會(huì)穩(wěn)定，這是多年環(huán)境整治沒(méi)有取得理想效果的重要原因。

為了真正解決這些城市治理中的頑疾，上海市從市委、市政府到基層社區(qū)，實(shí)現(xiàn)治理總動(dòng)員。他們并不是簡(jiǎn)單的一拆了之，而是將民生關(guān)注和補(bǔ)短板更好結(jié)合起來(lái)。如黃浦區(qū)提出了“重塑老城廂”，著眼于“老而不破、舊而不臟、小而不亂”，在“補(bǔ)短板、治頑癥、惠民生”三方面發(fā)力。

面對(duì)涉及群眾利益問(wèn)題的拆除“五違”難題，閔行區(qū)、普陀區(qū)要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭，率先示范。在治理的過(guò)程中，嚴(yán)格依法依規(guī)，全程公示，做到程序規(guī)范。正是有了這種全力整治的決心和方法，嚴(yán)格依法依規(guī)的強(qiáng)力推進(jìn)，才使得上海這次拆除“五違”取得了前所未有的治理效果。城市多年存在的頑疾因此被攻克，這也成為上海著力“補(bǔ)短板”的縮影。

經(jīng)過(guò)努力，隨著上海中心城區(qū)綜合整治步伐的加快，像嘉定等城市近郊、遠(yuǎn)郊的環(huán)境污染、環(huán)境整治的社會(huì)管理問(wèn)題更加突出。如何標(biāo)本兼治，真正解決上海長(zhǎng)期以來(lái)一直沒(méi)有解決短板問(wèn)題，還需要上海不斷探索和完善特大型城市的治理模式，才能提升特大型城市可持續(xù)的治理效果。

交通大整治，重拳治理典范

隨著城市化的快速推進(jìn)，我國(guó)城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，2016年我國(guó)城市化率已經(jīng)超過(guò)56%。隨著人們購(gòu)買水平的提高，小汽車需求也出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)。1986年到2015年，全國(guó)公路通車?yán)锍?、機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)藬?shù)量分別增長(zhǎng)了3.75倍、33倍、26倍。截至2016年，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)2.8億輛，其中汽車為1.9億輛，駕駛?cè)诉_(dá)到3.5億人。我國(guó)高速公路通車?yán)锍?、汽車增速、機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藬?shù)量均居世界第一。在這一歷史性發(fā)展的進(jìn)程中，不僅特大型城市交通擁堵成為常態(tài)，就連一般的中小城市也面臨交通擁堵等嚴(yán)重發(fā)展問(wèn)題的挑戰(zhàn)。

作為一座特大型城市，上海面臨著更加面廣量大的交通違法行為。正是在這一背景下，從2016年3月24日起，上海啟動(dòng)了道路違法整治行動(dòng)。這次被稱為史上最嚴(yán)的交通大整治，重點(diǎn)集中整治包括：機(jī)動(dòng)車亂停車、亂占道、亂變道、亂鳴號(hào)等10類違法行為，并在此基礎(chǔ)上持續(xù)開(kāi)展常態(tài)長(zhǎng)效治理，努力實(shí)現(xiàn)突出違法行為顯著減少;道路交通秩序和通行能力顯著改觀;道路交通基礎(chǔ)設(shè)施顯著優(yōu)化;道路交通參與者的尊法守法意識(shí)顯著提升這樣的交通治理目標(biāo)。

為了達(dá)到理想的整治效果，上海改變了傳統(tǒng)的單純靠“人海戰(zhàn)術(shù)”來(lái)維持交通秩序的習(xí)慣做法，把整治交通違法行為作為大整治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。針對(duì)亂鳴號(hào)、亂停車、亂變道等突出的交通違法行為，采取更加有針對(duì)性的、精細(xì)化管理，通過(guò)持續(xù)精準(zhǔn)發(fā)力，來(lái)攻克特大型城市的交通管理頑疾。秉持“最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)執(zhí)法、最嚴(yán)管理”的整治理念，2016年的上海交通大整治，堅(jiān)持全覆蓋整治、零容忍執(zhí)法，不區(qū)分重點(diǎn)和非重點(diǎn)，全市無(wú)論什么區(qū)域、無(wú)論什么違法行為，努力做到見(jiàn)違必糾、有違必處、處罰必嚴(yán)。

為了防止虎頭蛇尾，2016年全年保持同樣的整治的力度。在整治過(guò)程中，首先是充分發(fā)揮有執(zhí)法權(quán)的公安主力軍作用。全市民警把交通大整治作為中心工作、實(shí)行每日調(diào)度講評(píng)、每日通報(bào)、每日專項(xiàng)督察的制度保障。正是由于交通執(zhí)法者始終按照“思想不松、目標(biāo)不變、標(biāo)準(zhǔn)不降、力度不減、聲勢(shì)不弱”的要求，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)整治措施，才使上海的交通大整治取得了空前的效果。

交通大整治取得了前所未有的效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自上海開(kāi)展道路交通違法行為大整治以來(lái)，截至2016年11月底，全市道路交通事故數(shù)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)同比分別下降25.4%、13.6%、41.6%，全市道路交通秩序明顯改善。大整治也得到了市民的認(rèn)同，97%的市民對(duì)開(kāi)展本次大整治表示支持，80%的市民認(rèn)為整治卓有成效。

為配合2016年的交通大整治，上海交警部門還充分借助新技術(shù)新手段提升執(zhí)法效能。如投入了針對(duì)各類交通違法行為進(jìn)行識(shí)別、跟蹤、拍攝等功能于一體的新一代視頻監(jiān)控系統(tǒng)，全市路面新增18000多套“電子警察”。通過(guò)該系統(tǒng)實(shí)施的電子警察視頻巡邏，在大幅降低交警人員投入及工作強(qiáng)度的前提下，基本實(shí)現(xiàn)了巡邏的全覆蓋，使監(jiān)控盲點(diǎn)大幅度減少。為了充分整合治理資源，上海還把基層派出所的治安監(jiān)控設(shè)備納入交通管理體系，在全市3300輛警車上安裝行車記錄儀，并動(dòng)員公務(wù)車、公交車、社會(huì)車輛安裝行車記錄儀。甚至還推出“快處易賠”微信公眾號(hào)、“上海交警”App、交通違法信息短信告知系統(tǒng)等，為市民群眾提供更加便捷的信息化服務(wù)，以形成社會(huì)多元主體參與交通大整治的新格局。

大整治開(kāi)始以后，上海市交警部門設(shè)立的舉報(bào)平臺(tái)，接受來(lái)自普通市民的舉報(bào)，創(chuàng)造性地實(shí)施多部門、多領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)，將市民的交通違法記錄與其個(gè)人的誠(chéng)信記錄掛鉤等措施。這些舉措對(duì)習(xí)慣違反交通法規(guī)者產(chǎn)生了極大的震懾作用。

依法治理，回應(yīng)民眾關(guān)切

作為“改革開(kāi)放排頭兵，創(chuàng)新發(fā)展先行者”的上海，之所以將2016年重點(diǎn)工作聚焦到拆除“五違”和交通違法這些看似不起眼的“短板”，是因?yàn)樯虾３袚?dān)了國(guó)家實(shí)行兩個(gè)百年目標(biāo)先行先試的重要使命，而“短板制約，既是影響上海協(xié)調(diào)發(fā)展的難點(diǎn)，也是引發(fā)特大型城市重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的薄弱環(huán)節(jié)”。聚焦區(qū)域環(huán)境臟、亂、差、危和交通環(huán)境問(wèn)題，是因?yàn)檫@些問(wèn)題是城市市民高度關(guān)注、反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，因此這些問(wèn)題就成了特大型城市非補(bǔ)不可的“短板”。

2016年7月26日，上海市政府常務(wù)會(huì)議審議《上海市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，提出環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境治理、生態(tài)空間、總量控制等4大類21項(xiàng)具體指標(biāo)，其中15項(xiàng)為約束性指標(biāo)，要求嚴(yán)格落實(shí)，實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，把各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)一一分解落實(shí)、跟蹤評(píng)估，用法規(guī)固化環(huán)境整治成果，繼續(xù)推動(dòng)擴(kuò)大戰(zhàn)果。正是因?yàn)槿星八从械臎Q心，并嚴(yán)格依法治理，才能取得前所未有的整治效果。

像上海這樣的特大型城市整治，如何走出治亂循環(huán)的怪圈，關(guān)鍵還在于如何用法治保證治理的效果。過(guò)去類似的城市治理的效果之所以不能保持，一個(gè)重要的原因是法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于城市治理的實(shí)際。在執(zhí)法過(guò)程中，常常既面臨著無(wú)法可依的尷尬，也面臨著違法成本過(guò)低的現(xiàn)實(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)加快了全面推進(jìn)法治中國(guó)的建設(shè)步伐。如何用法治保障城市治理成果，急需完善上海城市治理的法律法規(guī)。

《上海市道路交通管理?xiàng)l例》于1997年頒布實(shí)施，雖然在2001年以前做了3次修改，但到目前為止，已經(jīng)有15年的時(shí)間未曾修改。尤其在2003年國(guó)家《道路交通安全法》實(shí)施后，上海的《條例》既未同步修訂，也未隨后跟進(jìn)。過(guò)去15年，上海城市的人口和車輛激增，城市在公共安全、公共管理和服務(wù)方面，出現(xiàn)了許多前所未有的新問(wèn)題。全國(guó)性的道路交通法律法規(guī)又滯后于特大型城市的管理實(shí)際，急需地方性的法律條例的修訂。為此，上海加大了地方性法律法規(guī)的修訂力度和步伐。

“良法是善治的前提?！?2016年7月底，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議聽(tīng)取了關(guān)于《上海市道路交通管理?xiàng)l例（修訂草案）》的說(shuō)明并解讀，完成了對(duì)《修訂草案》的一審。這次上海修訂的地方性條款數(shù)超過(guò)八成，被稱為“上海史上最嚴(yán)交規(guī)”。上海努力適應(yīng)特大型城市治理特點(diǎn)，在堅(jiān)持綠色交通理念，優(yōu)先發(fā)展公共交通原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)交通和靜態(tài)交通的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高道路通行效率。這種通過(guò)堅(jiān)持依法管理，動(dòng)員多元主體參與城市治理，嚴(yán)格查處各種違法行為，推進(jìn)特大型城市綜合治理的方式，正在形成具有上海特色的特大型城市新的治理模式。

上海不僅重視法律法規(guī)的修訂和完善，而且更加重視法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行。城市只有依法依規(guī)地進(jìn)行管理，才能真正解決特大城市的治理難題。為此，上海以貫徹實(shí)施新修訂的《上海市道路交通管理?xiàng)l例》為契機(jī)，堅(jiān)持不懈、持之以恒地深入推進(jìn)交通大整治，健全常態(tài)、長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)進(jìn)一步強(qiáng)化依法嚴(yán)管措施，持續(xù)加強(qiáng)日常嚴(yán)管嚴(yán)治，不間斷開(kāi)展全市統(tǒng)一整治行動(dòng)或區(qū)域性、階段性的專項(xiàng)整治行動(dòng)，以鞏固包括交通環(huán)境在內(nèi)的城市環(huán)境整治的效果。

最明顯的一個(gè)例子就是，過(guò)去由于存在違法停車成本過(guò)低問(wèn)題，亂停車問(wèn)題一直得不到有效解決。按現(xiàn)行法律法規(guī)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，在中心城區(qū)違法停車所受處罰的金額，還沒(méi)有在附近正規(guī)停車場(chǎng)停一天的費(fèi)用高。這樣，司機(jī)就故意把車輛占道停放，這使得城市到處都是“馬路停車場(chǎng)”，嚴(yán)重影響了城市交通的正常運(yùn)行和效率。新條例實(shí)施以后，累積違章記分達(dá)到12分，駕駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生5次以上道路交通安全違法行為的，被處以暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留行政處罰的，甚至都沒(méi)有了拍牌資格。此舉也被認(rèn)為一定程度上約束了交通違法行為。 此外，已于2016年6月底開(kāi)始實(shí)施的上海商業(yè)車險(xiǎn)費(fèi)率改革要求，將保險(xiǎn)費(fèi)與交通違法掛鉤。交通違法行為一經(jīng)發(fā)生，就會(huì)使下一年保費(fèi)上漲5%或10%，而無(wú)違章行為則會(huì)得到一定程度的獎(jiǎng)勵(lì)。

如何取得更好的城市治理的效果，上海在地方立法、修法中還應(yīng)該更多地做到“心中有人”，立法者如何根據(jù)上海人口的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、年齡、性別等要素，用整體、系統(tǒng)、理性、法治、動(dòng)態(tài)的思維來(lái)修訂《城市道路交通管理?xiàng)l例》，才能實(shí)現(xiàn)城市讓所有人生活更美好的發(fā)展目標(biāo)。從年齡層次而言，上海已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化，應(yīng)該把路權(quán)還給老年人，而老年人屬于慢行的、休閑的交通系統(tǒng)。同樣屬于慢行交通的還有自行車和其他行人，道路也應(yīng)該向他們開(kāi)放。還有，城市殘疾人專用道如何才能真正保障，也是凸顯城市包容性和人性關(guān)懷能否落實(shí)的重要觀察點(diǎn)。 如何通過(guò)長(zhǎng)期的城市文明倡導(dǎo)和踐行，形成特大型城市人和車之間的和諧生態(tài)，上海還有許多要解決的問(wèn)題。從這個(gè)意義上，上海城市的依法治理還有很大的完善空間。

社會(huì)協(xié)同治理，創(chuàng)新管理觀念

上海之所以能夠在2016年城市治理中取得過(guò)去沒(méi)有的效果，一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)就是：創(chuàng)新特大型城市的治理理念，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)、市民共同參與的多元主體的社會(huì)參與，形成了社會(huì)治理的新格局。同時(shí)，還通過(guò)推進(jìn)依法治理，深化新技術(shù)、新手段在城市治理中的應(yīng)用，這才有特大型城市治理效果的改善。可以說(shuō)，堅(jiān)持依法治理實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治、共治的有機(jī)結(jié)合，健全了政府、企業(yè)、社會(huì)三位一體的治理架構(gòu)，打造了一個(gè)城市安全和秩序人人參與、人人有責(zé)、人人共享的城市命運(yùn)和利益共同體。

上海在治理的實(shí)踐中，進(jìn)一步開(kāi)放社會(huì)多元主體參與城市治理的空間。全力支持社會(huì)組織參與城市治理，加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的統(tǒng)籌管理。上海規(guī)定，凡是社會(huì)有能力承擔(dān)的，就放給社會(huì);凡是社會(huì)組織可以積極作為的，就依靠其發(fā)揮作用;凡是政府能購(gòu)買服務(wù)的，就向社會(huì)購(gòu)買。

為了真正做到“三個(gè)凡是”，上海在區(qū)級(jí)層面上建立政府購(gòu)買服務(wù)信息管理平臺(tái)，讓政府和各類社會(huì)主體，實(shí)現(xiàn)信息互通、供需互配。通過(guò)建立公開(kāi)透明、統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)價(jià)格體系，讓基層購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)有依據(jù)、有標(biāo)準(zhǔn)、有規(guī)范。通過(guò)建立完善第三方的評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的過(guò)程監(jiān)管和效果評(píng)估，讓基層能夠放心地把項(xiàng)目交給社會(huì)組織。這種以區(qū)域化黨建為引領(lǐng)，積極推進(jìn)的社區(qū)自治和共治，在實(shí)踐中取得了很好的效果。

如針對(duì)城市一些社區(qū)車位比較緊張，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了現(xiàn)實(shí)需求的矛盾，如果盤活有限的車位資源就顯得尤為重要。在這一方面，上海充分發(fā)揮基層社區(qū)在解決問(wèn)題中的重要作用。許多社區(qū)創(chuàng)新治理范式，由街道黨工委統(tǒng)籌，或通過(guò)盤活社區(qū)內(nèi)企業(yè)、學(xué)校等資源，或通過(guò)增加立體停車庫(kù)等方式，緩解小區(qū)停車難等問(wèn)題。在實(shí)際操作過(guò)程中，社區(qū)物業(yè)通過(guò)對(duì)小區(qū)停車位的動(dòng)態(tài)調(diào)配，來(lái)實(shí)現(xiàn)有限車位資源的最大化利用。這種動(dòng)態(tài)調(diào)配打破了傳統(tǒng)“封閉式小區(qū)”限制，盤活了閑置的資源，擴(kuò)大了城市的開(kāi)放性空間，在社會(huì)治理創(chuàng)新方面取得了很好的效果。

為了鞏固城市治理效果，上海努力創(chuàng)新城市管理體制、機(jī)制，通過(guò)整合社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、業(yè)委、物業(yè)、企業(yè)等多元主體，形成政府、社會(huì)、企業(yè)共同治理社區(qū)的社會(huì)治理新格局。如閔行區(qū)按照一公里為半徑、輻射兩萬(wàn)人左右的規(guī)模建設(shè)鄰里中心，注入文化、衛(wèi)生、服務(wù)等內(nèi)容，讓老百姓生活更便利。2016年就試點(diǎn)建設(shè)了16個(gè)鄰里中心，以有效解決社區(qū)公共服務(wù)不足等問(wèn)題。由于在城市社會(huì)治理中真正做到了“以人為本”，自然會(huì)提升全體市民對(duì)治理效果的認(rèn)同。

2016年上海開(kāi)展的聚焦特大型城市頑癥的治理實(shí)踐，是為了更好地落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)上海的發(fā)展期待。社會(huì)治理創(chuàng)新，核心是人，重心在社區(qū)基層，關(guān)鍵是體制機(jī)制。從2014年起，上海開(kāi)始探索具有特大型城市特點(diǎn)的“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”的新模式。2015年以來(lái)，上海圍繞特大型城市治理的實(shí)際，通過(guò)探索治理的新體制，努力解決城市發(fā)展過(guò)程中面臨的各種問(wèn)題挑戰(zhàn)。

為了使浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)黃媽媽希望的小河變清澈的愿望得以實(shí)現(xiàn)， 2015年，上海大刀闊斧全力推進(jìn)區(qū)域環(huán)境綜合整治。通過(guò)構(gòu)建區(qū)縣、街鎮(zhèn)、居村三級(jí)區(qū)域化黨建格局，引領(lǐng)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)基層自治、社區(qū)共治，激發(fā)了廣大市民參與城市治理的熱情和積極性。在特大型城市“補(bǔ)短板”的過(guò)程中，這一體制發(fā)揮了重要的作用?；鶎由鐓^(qū)參與城市治理，是上海真正成為讓廣大市民滿意的干凈、有序、安全的城市家園的關(guān)鍵所在。這種增強(qiáng)底線思維和憂患意識(shí)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化、社會(huì)化力量參與城市治理，在城市治理的過(guò)程中，不斷提升廣大市民的文明素質(zhì)和管理隊(duì)伍綜合能力，通過(guò)強(qiáng)化法治引領(lǐng)、依法依規(guī)嚴(yán)管，促進(jìn)科技成果在城市管理中的運(yùn)用等方法，構(gòu)成了上海這座特大型城市的治理范式。

在上海開(kāi)展特大型城市治理的實(shí)踐中，一個(gè)個(gè)像浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)、閔行區(qū)許浦村、普陀區(qū)紅旗村這樣的城市臟、亂、差區(qū)域的環(huán)境得到了整治。城市的交通秩序也得到了明顯的改善。這種結(jié)合上海特點(diǎn)，努力探索特大型城市社會(huì)治理范式，為我們解決進(jìn)入城市時(shí)代的各種問(wèn)題提供了有益的啟示和方法。早在2016年春節(jié)期間，上海就通過(guò)多元主體參與城市治理的理念和方法，實(shí)現(xiàn)了中心城區(qū)禁燃鞭炮。而這在過(guò)去是認(rèn)為無(wú)法完成的任務(wù)。

上海全市16個(gè)區(qū)縣，所處的發(fā)展階段和面臨的社會(huì)需求也各有差異。城市短板問(wèn)題，存在于不同地區(qū)、不同領(lǐng)域。2016年“補(bǔ)短板”一年的實(shí)踐表明，只要努力“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)” ，充分調(diào)動(dòng)多元主體參與城市治理的積極性，我們所面臨的各種城市治理難題就能得到有效的解決。在上海城市治理的實(shí)踐中，只要我們改變?nèi)苤卫淼睦砟?，?shí)現(xiàn)城市的整合治理、協(xié)同治理和自主治理，我們就能取得期待的城市治理效果。上海的 “補(bǔ)短板”啟示我們，城市“補(bǔ)短板”，不能只補(bǔ)在城市的面子上，還要補(bǔ)在城市的里子上。單一的管控思維已經(jīng)無(wú)法根本解決城市時(shí)代遇到的各種問(wèn)題，創(chuàng)新城市社會(huì)治理體系，形成城市治理體系和能力的現(xiàn)代化，才是中國(guó)城市治理的根本出路和路徑，才能真正迎接城市時(shí)代各種問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（作者為中國(guó)城市研究會(huì)特邀理事，學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，上海政法學(xué)院教授。）