國內(nèi)外整體性治理比較研究

張璇

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064）

國內(nèi)外整體性治理比較研究

張璇

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064）

當(dāng)前我國面臨治理碎片化、組織裂解化及環(huán)境復(fù)雜化的難題，亟須借鑒整體性治理的智慧力量。國外整體性治理實(shí)踐與研究早于我國，因此通過對(duì)Web of Science數(shù)據(jù)庫和CSSCI數(shù)據(jù)庫收錄的整體性治理研究文獻(xiàn)進(jìn)行計(jì)量可視化分析，比較研究國內(nèi)外整體性治理的基本態(tài)勢(shì)、主題內(nèi)容，從理論基礎(chǔ)、發(fā)生邏輯、建構(gòu)路徑、實(shí)踐應(yīng)用、經(jīng)驗(yàn)反思以及制度化等方面聚焦差異差距，進(jìn)而厘清整體性治理的核心內(nèi)涵、把握其發(fā)展規(guī)律、探索其實(shí)踐路徑，構(gòu)建適合我國國情、解決我國問題的治理模式，使其成為推進(jìn)國家治理體系與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)生動(dòng)力，為推動(dòng)我國成為富強(qiáng)民主文明和諧的現(xiàn)代化國家提供重要支撐。

整體性治理；國內(nèi)外；整體政府；碎片化；比較研究

整體性治理興起于20世紀(jì)90年代末，它是基于對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)所形成的個(gè)體主義思維方式濫殤、政府治理碎片化與空心化、政府組織功能裂解化以及跨部門整合冗余等復(fù)雜問題的戰(zhàn)略化回應(yīng)和批判性反思而提出的一種全新的治理理念與圖式。它緣起于英國，安德魯·鄧西爾最早對(duì)其進(jìn)行了概念闡釋，佩里·希克斯和帕特里克·鄧?yán)S對(duì)其進(jìn)行了理論性解讀與知識(shí)性梳理，[1](p53)，[2](p24)為英國、新西蘭和澳大利亞等國家政府改革、制度創(chuàng)新、府際協(xié)調(diào)提供了新的治理方式與生態(tài)框架。在新公共管理式微和信息技術(shù)迅猛發(fā)展之際，整體性治理以強(qiáng)調(diào)整合、協(xié)調(diào)與信任以及耦合化組織結(jié)構(gòu)重構(gòu)，[3](p11-15)著眼于推進(jìn)政府、私人部門、混合組織、公民等多元主體之間的整合性供給服務(wù)及制度化治理體系，其邏輯意蘊(yùn)彰顯出極強(qiáng)的工具理性與時(shí)代價(jià)值。[4](p12)臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬指出，整體性治理跨越了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的障礙，是一個(gè)重大的行政學(xué)典范轉(zhuǎn)移，是21世紀(jì)初以來西方國家政府改革最鮮明的特征。[5](p62)

我國學(xué)者近年來才開始關(guān)注整體性治理，并陸續(xù)對(duì)整體性治理的基本內(nèi)涵、功能價(jià)值、外國經(jīng)驗(yàn)以及一些現(xiàn)實(shí)問題如整體政府建設(shè)、治理碎片化、跨域治理、府際關(guān)系協(xié)調(diào)、多元主體參與等展開了一定討論，取得了許多有價(jià)值的發(fā)現(xiàn)。但是，從比較研究視角開展國內(nèi)外整體性治理研究的學(xué)術(shù)成果還很少見，而國外整體性治理無論從理論研究還是實(shí)踐探索都走在前列。因此，亟須通過比較國內(nèi)外整體性治理的發(fā)展脈絡(luò)、運(yùn)行機(jī)理，探究其主題差異乃至差距，為構(gòu)建符合中國國情與發(fā)展思路的整體性治理模式，推進(jìn)我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化和政府體制改革提供新思路、新借鑒。

一、數(shù)據(jù)來源與方法

以Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)來源，檢索主題為holistic governance、whole of governance、jointed-up government、horizontal management等內(nèi)容，時(shí)間跨度為1997年至2016年，檢索時(shí)間為2016年6月20日，經(jīng)過精確檢索后獲得文獻(xiàn)數(shù)據(jù)276條。以中國社會(huì)科學(xué)引文索引（CSSCI）為數(shù)據(jù)來源，以整體性治理、整體政府、水平化管理、協(xié)同政府等為檢索詞，時(shí)間跨度為2004年至2016年，檢索時(shí)間為2016年6月20日，經(jīng)過精確檢索后最終獲得文獻(xiàn)數(shù)據(jù)320條。以這些樣本文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，建立整體性治理研究的本地?cái)?shù)據(jù)庫，使用Notepad++對(duì)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行除燥處理（即清除冗余數(shù)據(jù)和重復(fù)數(shù)據(jù)、剔除錯(cuò)誤信息和不完整的信息及文本合并）以使其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，然后分別導(dǎo)入Excel和Citespace III進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析、可視化分析和文本內(nèi)容分析。

文獻(xiàn)計(jì)量分析方法是借助數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析工具，較精確地呈現(xiàn)不同研究主體在某一領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀、特征、趨勢(shì)?？梢暬治龇椒ㄊ腔跀?shù)據(jù)視覺表現(xiàn)形式的科學(xué)技術(shù)研究，能夠直觀、動(dòng)態(tài)地展現(xiàn)不同研究主體的研究熱點(diǎn)、核心發(fā)現(xiàn)。文本內(nèi)容分析法則是通過系統(tǒng)化的分析文本關(guān)鍵詞、聚類主題等揭示出文獻(xiàn)中研究對(duì)象的本質(zhì)屬性。在比較研究中綜合運(yùn)用上述三種方法，更全面、科學(xué)地揭示國內(nèi)外整體性治理研究的異同，為探究研究不足、夯實(shí)研究基礎(chǔ)、厘清研究方向、激活研究動(dòng)力等提供有力的技術(shù)支撐。

二、國內(nèi)外整體性治理的知識(shí)圖譜

（一）文獻(xiàn)年代分布。

對(duì)國內(nèi)外整體性治理研究文獻(xiàn)的時(shí)間分布進(jìn)行分析，有利于獲得整體性治理研究的起源及發(fā)展規(guī)律，尤其是有利于發(fā)現(xiàn)中國研究與國外研究的年代差異性。國內(nèi)外整體性治理文獻(xiàn)年代分布情況見圖1。結(jié)合圖中研究文獻(xiàn)擬合結(jié)果可知，國內(nèi)外整體性治理研究年度載文量均呈指數(shù)增長(zhǎng)。國外研究比國內(nèi)研究起步相對(duì)較早。國外的相關(guān)研究最早可以追溯到20世紀(jì)90年代中后期的英國布萊爾政府時(shí)期，1997年布萊爾政府力推“協(xié)同政府”也有稱為“整體政府”的政府治理模式改革。該項(xiàng)改革作為對(duì)市場(chǎng)化的新公共管理運(yùn)動(dòng)的新回應(yīng)一經(jīng)提出就受到學(xué)界很大的關(guān)注。在之后的一段時(shí)間內(nèi)文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)。21世紀(jì)以來澳大利亞、新西蘭的整體性政府、加拿大的水平政府、美國的協(xié)同政府等政府改革運(yùn)動(dòng)成為國際社會(huì)新的代表性的整體性治理模式，相關(guān)研究也呈現(xiàn)出更加繁榮的發(fā)展趨勢(shì)。

相比而言我國的整體性治理研究起步較晚。伴隨著21世紀(jì)初期全球治理改革熱潮以及我國國內(nèi)對(duì)于治理理念及模式的空前關(guān)注，西方整體性治理研究成果開始被陸續(xù)引入國內(nèi)。2004年至2009年前后出現(xiàn)的相關(guān)文獻(xiàn)，大多涉及整體性治理、整體政府、協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等概念、理論、模型的辨析討論，表明國內(nèi)整體性治理研究已經(jīng)開始，該階段的特征是對(duì)國外研究成果、研究發(fā)現(xiàn)的引入、消化、移植。2010年前后直到2016年我國整體性治理研究呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)的基本態(tài)勢(shì)，大量的結(jié)合本土案例、本土問題的研究文獻(xiàn)開始出現(xiàn)，表明研究已經(jīng)進(jìn)入本土化、內(nèi)生化、創(chuàng)新化的新階段。

總體而言，國內(nèi)外研究載文量年度分布情況反映出整體性治理的受關(guān)注程度和研究熱度在不斷提高，也反映出整體性治理研究已經(jīng)成為社會(huì)科學(xué)尤其是行政學(xué)科的重要內(nèi)容和熱點(diǎn)領(lǐng)域。目前整體性治理研究仍然處于快速上升階段，相信未來一段時(shí)期國內(nèi)外研究都將會(huì)保持較高的發(fā)文數(shù)量，尤其是厚植中國問題、中國故事、中國案例的整體性治理研究將進(jìn)入裂變式增長(zhǎng)階段。

圖1 國內(nèi)外整體性治理研究的文獻(xiàn)年代分布

（二）詞頻分析。

詞頻是指所分析的數(shù)據(jù)和資料中某一學(xué)科或研究領(lǐng)域?qū)I(yè)術(shù)語使用的頻次，在科學(xué)計(jì)量學(xué)研究中，通過分析核心內(nèi)容的關(guān)鍵詞或主題詞頻次，可以探究這一研究領(lǐng)域的主題內(nèi)容、基本熱點(diǎn)、特征趨勢(shì)、理論基礎(chǔ)等。[6](p195)使用Sati2.0對(duì)研究樣本進(jìn)行內(nèi)容分析，從CSSCI和WOS中分別提取有效關(guān)鍵詞1147個(gè)、863個(gè)。表1、表2分別是國內(nèi)外整體性治理研究的高頻關(guān)鍵詞列表，從列表可知，國內(nèi)文獻(xiàn)的核心關(guān)鍵詞頻次要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外文獻(xiàn)的核心關(guān)鍵詞頻次，這在一定程度上顯示出國內(nèi)整體性治理研究具有較高熱度及聚焦性。

表1顯示，我國整體性治理研究領(lǐng)域的核心標(biāo)簽為整體性治理、整體政府、碎片化、地方政府、公共服務(wù)、新公共管理、網(wǎng)絡(luò)治理、服務(wù)型政府、電子政務(wù)、政府改革、公共管理、行政服務(wù)中心、區(qū)域治理、合作治理、跨部門協(xié)作、應(yīng)急管理、大部門體制、公共治理、協(xié)同機(jī)制等。通過內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)整體性治理研究初步形成兩個(gè)方向：一是整體性治理的元研究和基礎(chǔ)理論研究，如整體政府、網(wǎng)絡(luò)治理、合作治理、區(qū)域治理、公共管理、跨部門協(xié)作、碎片化、社會(huì)管理、政府治理等，二是整體性治理的實(shí)踐應(yīng)用研究，如地方政府、公共服務(wù)、服務(wù)型政府、區(qū)域一體化、電子治理、行政服務(wù)中心、大部門體制、澳大利亞、應(yīng)急管理等。

表1 我國整體性治理研究的高頻關(guān)鍵詞列表（前30位）

表2顯示了國外整體性治理研究的高頻詞列表，國外整體性治理研究領(lǐng)域的核心標(biāo)簽包括joined up government、governance、whole of government、policy、e-government、service、public health等。國外整體性治理研究在元研究和基礎(chǔ)理論方面的研究主要有holistic government（整體政府）、joined up government（協(xié)同政府）、horizontal management（水平化管理）、accountability（問責(zé)）、system、whole of government、state等；相比國內(nèi)研究，國外整體性治理研究的問題取向、實(shí)踐取向更明顯，這從其研究中涵蓋更廣的社會(huì)治理領(lǐng)域、涉及更多的細(xì)分項(xiàng)目可知一二，這方面的高頻關(guān)鍵詞包括policy、Australia、England、public health、service、community、localgovernment、coordination、partnership、security、collaboration等等。通過簡(jiǎn)單對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)國外整體性治理研究的內(nèi)容更豐富、選題更多元、層次更深入、實(shí)踐性更強(qiáng)。

表2 國外整體性治理研究的高頻關(guān)鍵詞列表（前30位）

（三）共詞網(wǎng)絡(luò)圖譜。

共詞分析是對(duì)一組詞兩兩統(tǒng)計(jì)它們?cè)谕唤M文獻(xiàn)中出現(xiàn)的次數(shù)，并基于共現(xiàn)情況生成共現(xiàn)矩陣，從而測(cè)度其親疏關(guān)系。[6](p198)運(yùn)用CiteSpace III進(jìn)行主題關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，對(duì)國內(nèi)外整體性治理研究成果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和可視化展示。圖譜中的轉(zhuǎn)折點(diǎn)（Pivot node）、標(biāo)志點(diǎn)（Landmark node）、年輪色彩、連線情況等是識(shí)別研究結(jié)構(gòu)、熱點(diǎn)、時(shí)空和關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵依據(jù)。

圖2全面展示了我國整體性治理研究的熱點(diǎn)主題分布情況。圖中顯示了若干關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，如整體性治理、碎片化、整體政府、新公共管理、公共價(jià)值、后新公共管理、地方政府、社會(huì)管理、區(qū)域治理、協(xié)同政府、網(wǎng)絡(luò)治理、信息政策等，不同節(jié)點(diǎn)之間連接的緊密程度不同，形成不同層次的主題類團(tuán)，呈現(xiàn)出多元的研究主題。如，整體性治理—整體型政府—后新公共管理--壓力性體制、工具理性—價(jià)值理性等指向整體性治理的基礎(chǔ)理論研究，碎片化分析—大部制改革、大部門體制—部門制—行政服務(wù)中心—協(xié)調(diào)配合機(jī)制等則代表了整體性治理的專題研究，地方政府—公共服務(wù)—應(yīng)急管理—政府改革—服務(wù)型政府、整體政府—科層治理—競(jìng)爭(zhēng)性治理—電子治理指向整體性治理的實(shí)踐應(yīng)用方面，澳大利亞—英國—信息政策—互聯(lián)網(wǎng)—協(xié)同機(jī)制同是指向國外代表性的經(jīng)驗(yàn)研究?；A(chǔ)理論研究、實(shí)踐應(yīng)用研究、專題研究、經(jīng)驗(yàn)研究等之間是彼此聯(lián)結(jié)、共生共現(xiàn)的，只是某些聚類側(cè)重于某一主題內(nèi)容的研究。

相較于圖2，圖3所示圖譜的關(guān)鍵節(jié)范點(diǎn)結(jié)構(gòu)更復(fù)雜，節(jié)點(diǎn)之間的交叉與連接更加密切。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)主要包括governance、holistic governance、whole of government、joinedupgovernment、e-government、policy、e-government、localgovernment、horizontal management、England、information、health、service、collaboration、security、democracy等，而由這些節(jié)點(diǎn)的耦合與交叉形成多個(gè)不同層次的主題聚類研究，例如，holistic governance—coordination—policy—collaborative governance,governance—joined up—partnership，whole of government—policy—administrative reform，e-government—education and training—internet，public health—health—policy—health policy，holisticgovernance--network—horizontal management—strategic alliance--coordination，等等。通過分析發(fā)現(xiàn)，國外整體性治理研究聚類之間的主題關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，且不同主題之間存在交叉、彌合的關(guān)系。

從圖2、圖3可以發(fā)現(xiàn)，整體性治理、整體政府都處于相對(duì)中心的位置，同時(shí)，以此為中心內(nèi)核，耦合連接了大量的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，國內(nèi)節(jié)點(diǎn)如電子政府、互聯(lián)網(wǎng)、地方政府、公共服務(wù)、電子治理、服務(wù)型政府、協(xié)調(diào)配合機(jī)制、信息政策等，國外節(jié)點(diǎn)是e-government、information、horizontal management、network、policy、strategic alliance、integration、information system、dynamics等，不斷豐富了研究?jī)?nèi)容、拓展著研究層次。

圖2 我國整體性治理研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析

圖3 國外整體性治理研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析

從這些節(jié)點(diǎn)類團(tuán)可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外整體性治理在研究主題、發(fā)展脈絡(luò)與核心內(nèi)容上存在一致性和相關(guān)性，但是，國外研究的主題更加分散多元、問題導(dǎo)向更強(qiáng)烈、實(shí)踐性探索更深入。在基礎(chǔ)理論研究方面，國內(nèi)外都關(guān)注了整體性治理、整體政府、網(wǎng)絡(luò)化治理、碎片化、協(xié)同政府、公共治理、電子政務(wù)等基本內(nèi)核，另外，國外研究還重點(diǎn)關(guān)注了電子政府、合作創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、水平化管理、民主、政策、治理框架、信息系統(tǒng)、市場(chǎng)等的概念融入，而國內(nèi)則突出了碎片化、合作治理、區(qū)域一體化、信息政策、大部制改革、公共價(jià)值、互聯(lián)網(wǎng)等與整體性治理的理論對(duì)接。在實(shí)踐應(yīng)用層面上，國內(nèi)外非常關(guān)注地方政府治理、澳大利亞政府改革、治理網(wǎng)絡(luò)、行政改革、信息策略、政策重構(gòu)等。與國內(nèi)整體性治理概念理論研究的高熱度相比，實(shí)踐應(yīng)用的研究略顯不足，僅僅涉及大部制改革、地方政府協(xié)作、城市社區(qū)、行政服務(wù)中心等的上層討論，還沒有具體細(xì)化的靶向探索，也缺乏代表性的實(shí)踐模式。而國外研究不局限于宏觀層面的探討，其微觀應(yīng)用研究已經(jīng)建基于whole of government（整體政府）、local government（地方政府）、public security（公共安全）、public health（公共醫(yī)療）、community（社區(qū)）、England and Australia administration reform（英國、澳大利亞的行政改革）、food health（食品安全）、國際安全等領(lǐng)域。除此之外，國外學(xué)者還對(duì)整體性治理的horizontal management（水平化管理）、complexity（復(fù)雜性）、coordination（協(xié)調(diào)）、innovation（創(chuàng)新）、collaboration（合作機(jī)制）、strategic alliance（策略聯(lián)盟）、dynamics（動(dòng)態(tài)性）等機(jī)理特征進(jìn)行了深入研究，而國內(nèi)這方面的討論則還處于大量介紹國外成果并使之本土化的初創(chuàng)階段。

三、國內(nèi)外整體性治理的熱點(diǎn)比較

通過詞頻分析、共現(xiàn)分析及圖譜分析，不難發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外學(xué)者在整體性治理的理論基礎(chǔ)、發(fā)生邏輯、建構(gòu)路徑、實(shí)踐應(yīng)用、經(jīng)驗(yàn)反思以及制度化等方面存在若干異同。

（一）整體性治理的理論基礎(chǔ)。

整體性治理理論基礎(chǔ)研究主要涉及概念內(nèi)涵、發(fā)展脈絡(luò)、理論框架、基本范式等內(nèi)容。目前，我國學(xué)者在這方面的研究主要集中在對(duì)西方整體性治理理論的引入介紹及本土化理論的初步討論，相比而言國外學(xué)術(shù)界針對(duì)整體性治理的深層內(nèi)核、運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行了大量的研究。表2、圖3中的相關(guān)關(guān)鍵詞如system、framework、network、perspective、model、

strategy、decentralization、trend、program、barrier等等，顯示出國外對(duì)整體性治理基礎(chǔ)研究重要性的認(rèn)識(shí)。施默克較早地對(duì)水平化管理（horizontal management）進(jìn)行了論述，認(rèn)為為了應(yīng)對(duì)信息冗余及失真難題未來的整體治理結(jié)構(gòu)必然需要水平化改革，[7](p929-932)佩里·希克斯的論述開啟了整體性治理研究的先河。[8](p347-375)他指出，整體性治理旨在解決政府管理的碎片化（fragmentation）和空心化問題，強(qiáng)調(diào)多維層級(jí)的政府部門、私人部門與第三方組織之間的整合協(xié)調(diào)，通過目標(biāo)—手段協(xié)同、強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用和優(yōu)化整體性整合策略，從而實(shí)現(xiàn)幫助政府實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。[2](p24-32)整體性治理作為對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的逆向回應(yīng)，涉及了多學(xué)科、多元研究方法及交叉理論，是對(duì)法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)倫理、人力資源、群體行為以及企業(yè)系統(tǒng)等方面不同觀點(diǎn)的宏觀的整合與發(fā)展，[9](p1364)為政府治理改革實(shí)踐提供了新的視角、框架和圖式。因此，國外學(xué)者認(rèn)為整體性治理為跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域等復(fù)雜化問題提供了新的化解路徑，[10](p24)但是它仍然面對(duì)許多棘手難題，因此有必要重新思考整合架構(gòu)，并引入諸如適應(yīng)性管理（adaptive management）、系統(tǒng)理論、靶向理論等其他學(xué)科的理論策略來豐富完善整體性治理。[11](p115)豪斯等學(xué)者指出整體性治理的五項(xiàng)核心要素是制定一個(gè)共享的政策愿景、采用多層次的規(guī)劃、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)組織、整合立法規(guī)范和建立合作資金池。[12](p758)

國內(nèi)學(xué)者解亞紅針對(duì)協(xié)同政府的研究觸發(fā)了我國整體性治理的研究，[13](p58)竺乾威、周志忍、費(fèi)月、胡佳、曾維和等學(xué)者對(duì)整體性治理作了基礎(chǔ)性的引介和分析，引發(fā)了國內(nèi)有關(guān)整體性治理和整體政府的研究熱潮。竺乾威總結(jié)了整體性治理的主要思想，即互動(dòng)的信息搜尋和提供、以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建、一站式服務(wù)提供、數(shù)據(jù)庫、重塑從結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)、靈活的政府過程、可持續(xù)性。[4](p58)胡象明和唐波勇將整體性治理視為公共管理的新范式，提出整體性治理的三大基礎(chǔ)要素，即整合、協(xié)調(diào)、信任。[3](P13)可以看出，在整體性治理基礎(chǔ)研究層面，國外學(xué)者已經(jīng)處于問題解決、實(shí)踐需求與基礎(chǔ)理論研究的互動(dòng)階段，而國內(nèi)學(xué)術(shù)界由于是從國外引入整體性治理概念，因此先從整體性治理概念內(nèi)涵著手逐步進(jìn)入實(shí)踐改革層面。

（二）整體性治理的發(fā)生邏輯與建構(gòu)路徑。

整體性治理的發(fā)生邏輯依賴于在一系列明確且相互增強(qiáng)的目標(biāo)中找出一整套使各機(jī)構(gòu)有一種良好關(guān)系的工具。[14](P104)佩里·希克斯認(rèn)為，整體性治理的內(nèi)嵌發(fā)生機(jī)制包括系統(tǒng)的政策機(jī)制、現(xiàn)代的管理制度、集成的服務(wù)供給和完善的監(jiān)督機(jī)制。[2](30)英國、澳大利亞、新西蘭等國家的治理實(shí)驗(yàn)已經(jīng)逐步成功的建構(gòu)了整體性治理乃至整體政府的基本路徑，打造了政府部門、市場(chǎng)主體、公民組織等優(yōu)化整合的代表性治理模式。社區(qū)反貧困治理運(yùn)動(dòng)、政府信息系統(tǒng)和一站式數(shù)據(jù)庫建設(shè)、電子治理工具運(yùn)用等治理運(yùn)動(dòng)的開展充分展現(xiàn)出整體性治理的功能性邏輯，并激活了大量沉淀的、內(nèi)隱性的社會(huì)資本。綜合分析國內(nèi)外學(xué)者的研究，得出整體性治理的核心建構(gòu)路徑必須涵蓋以下內(nèi)容，即信任的環(huán)境、完善的信息系統(tǒng)、強(qiáng)烈的責(zé)任感和科學(xué)的預(yù)算。

國外學(xué)者更多地將整體性治理的思想意蘊(yùn)置于政府行政改革、社會(huì)多元治理之中，為復(fù)雜多樣的政府管理碎片化難題探測(cè)彈性化解決之道。如瑞秋卡蕾以澳大利亞的國家食品計(jì)劃為例，分析了公民、政府、企業(yè)、利益相關(guān)者等在整體政府建構(gòu)中承擔(dān)的不同職責(zé)，具體推進(jìn)路徑包括減少制度障礙、提高全球競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力、識(shí)別潛在的威脅、增進(jìn)多方溝通、提升信息技術(shù)能力等。[15](p3-14)洛塔和巴斯以巴西政府組織改革和公共政策創(chuàng)新為例詮釋整體性治理的治道邏輯，即推進(jìn)不同政府部門、聯(lián)邦組織和私人部門之間的合作與協(xié)同，建構(gòu)一個(gè)跨部門的系統(tǒng)模型，將更多的社會(huì)主體納入政府治理與改革中。[16](p171-194)

國內(nèi)學(xué)者主要從建構(gòu)原則、組織形態(tài)、權(quán)力運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理、資源管理等層面展開，是以國外學(xué)者的研究為基礎(chǔ)，結(jié)合我國的具體情況進(jìn)行了本土化闡釋。臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬指出，整體性治理的生發(fā)機(jī)制必須以政府整合運(yùn)作為原則，將網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、人民需求、結(jié)果和授權(quán)、整合型預(yù)算結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)政府制度、民眾需求和社會(huì)資源的全新整合[5]。借鑒國外研究成果，周志忍、曾凡軍、曾維和、韋彬等將整體性治理的邏輯闡釋為以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為主體的策略活動(dòng)，其治理手段是信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，旨在解決管理碎片化和服務(wù)裂解性的問題。[17，18](p22，p70)

由此可知，整體性治理的發(fā)生邏輯及其建構(gòu)路徑突出強(qiáng)調(diào)了協(xié)調(diào)、信任與整合的核心地位，以現(xiàn)代信息技術(shù)為先導(dǎo)，通過對(duì)組織內(nèi)外部結(jié)構(gòu)進(jìn)行解構(gòu)乃至創(chuàng)新性重組、一體化，有效地將縱向?qū)蛹?jí)治理、水平化治理和優(yōu)化部門資源的網(wǎng)絡(luò)化治理整合起來，實(shí)現(xiàn)整體性服務(wù)。

（三）整體性治理的實(shí)踐價(jià)值及反思。

有關(guān)整體性治理的最早實(shí)踐是1997年英國首相布萊爾率先提出的“協(xié)同政府”（jointed-up government）計(jì)劃，將整體性治理概念運(yùn)用到政府改革的實(shí)踐之中，隨后加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家也興起了尋找“公共部門協(xié)調(diào)與整合機(jī)制”的政府改革運(yùn)動(dòng)。[19](p67)國外整體性治理研究遵循了由實(shí)踐導(dǎo)向上升到理論建構(gòu)的演化路徑，有關(guān)整體性治理的功能作用、價(jià)值取向、治理模式以及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等都是基于大量的實(shí)踐案例產(chǎn)生的。隨著解決社會(huì)復(fù)雜問題迫切性的增加，整體性治理已經(jīng)被廣泛運(yùn)用到危機(jī)管理、公共安全、社會(huì)保障、信息系統(tǒng)、公共醫(yī)療、反恐怖主義等領(lǐng)域，[20](p770)協(xié)同政府、整體政府的實(shí)際案例經(jīng)常出現(xiàn)在英國、加拿大、澳大利亞等國家的公共衛(wèi)生、公共安全、行政機(jī)構(gòu)改革等領(lǐng)域。諾克斯以北愛爾蘭的公共暴力事件為例，探討了整體性治理在公民協(xié)同安全、治安機(jī)構(gòu)整合方面的實(shí)踐價(jià)值。[10](p19-35)韋伯斯特和艾倫通過分析英國公路部門的資產(chǎn)管理實(shí)踐，展示了政府部門不同組織、層級(jí)和非政府組織、利益相關(guān)者的合作實(shí)踐模式。[21](p861-867)比克基于EGovRTD2020的研究資料，闡釋了互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)中政府的職責(zé)虛化、界限模糊等問題，并提出構(gòu)建了整體政府的理論模型。[22](p469-480)拉斐爾等學(xué)者針對(duì)菲律賓慢性非傳染性疾病防控失敗及再擴(kuò)散難題，提出了基于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、基金組織與政府部門等多方資源整合的整體性治理策略。[23](p844)

與國外研究“實(shí)踐—理論—實(shí)踐”的發(fā)展路徑不同，國內(nèi)研究遵循“理論—問題—實(shí)踐”的探索路徑，即基于對(duì)國外整體性治理成果的學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化、理論總結(jié)，結(jié)合我國政府改革、社會(huì)治理中的難題，嘗試性地建構(gòu)整體性治理的本土化、中國化的實(shí)踐路徑。這種取向在我國的代表性體現(xiàn)就是國務(wù)院大部制改革、軍隊(duì)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革以及行政服務(wù)中心建設(shè)，其他有關(guān)整體性治理的實(shí)踐應(yīng)用大多還處于理論探討層面。因此，加快整體性治理研究將為我國政府改革提供新的戰(zhàn)略支撐與行動(dòng)框架。目前，學(xué)界對(duì)于整體性治理的中國化實(shí)踐探討集中在基本公共服務(wù)、跨域組織協(xié)調(diào)、公共危機(jī)管理、行政編制改革等層面。胡佳探討了整體性治理的中國適應(yīng)性，并指出整體性治理在我國實(shí)踐中仍然存在許多制度化、規(guī)范化困境。[24](p46)鄧雪琳結(jié)合我國行政服務(wù)中心建設(shè)，以整體性治理和整體政府為視角，指出我國行政服務(wù)中心改革的方向，即建設(shè)電子化政府和虛擬一站式中心。

雖然整體性治理被廣泛運(yùn)用于西方國家治理實(shí)踐之中，但是仍然有一些學(xué)者提出了質(zhì)疑、反思，貝拉米以英國數(shù)據(jù)共享與隱私保護(hù)之間存在的安全間隙為例，指出整體性治理面臨著水平化管理和垂直管理的矛盾。[25](p393)同時(shí)，他們還認(rèn)為整體性治理容易導(dǎo)致政府責(zé)任邊界不明確、評(píng)價(jià)系統(tǒng)難操作、經(jīng)費(fèi)投入巨大、非功能性缺陷和組織轉(zhuǎn)化成本高等問題。[26](p1119)國內(nèi)學(xué)者也對(duì)整體性治理的弊端展開了反思批判，如竺乾威、胡象明、胡佳、翁士洪、曾凡軍等學(xué)者對(duì)整體性治理中存在的政府角色迷思、組織結(jié)構(gòu)沖突、內(nèi)部協(xié)調(diào)和責(zé)任劃分等問題進(jìn)行了深度辯駁。但大多是基于理論視角，而缺乏具體的案例或“在地”研究，這主要受到國內(nèi)整體性治理實(shí)踐相對(duì)落后的影響。

（四）整體性治理的制度化。

整體性治理的制度化是針對(duì)跨域、跨部門、跨層級(jí)的復(fù)雜化管理問題，從整體性維度上對(duì)影響資源配置的各種制度規(guī)范進(jìn)行宏觀的制度變革和微觀的制度調(diào)整。[27](p18)佩里·希克斯強(qiáng)調(diào)，整體性治理作為政府管理和改革的一種新范式和圖景，需要被不斷的制度化。但是由于整體性治理的制度化是一個(gè)復(fù)雜的協(xié)調(diào)與整合過程，面臨著最棘手的制度碎片化、裂解化難題，與此相關(guān)的制度化理論與實(shí)踐策略都處于破除桎梏與障礙的探索階段，因此整體性治理的制度化仍將是未來研究中必須突破和解構(gòu)的焦點(diǎn)、難點(diǎn)。

整體性治理制度化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民主、制度規(guī)范和精神信念是息息相關(guān)的，是一種結(jié)構(gòu)性、再造性、內(nèi)生性的制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)，這也是激活并保障整體性治理發(fā)展動(dòng)力的核心要素。[14](p130)整體性治理的制度化需要一定的基礎(chǔ)條件，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、思想氛圍營造、利益平衡機(jī)制、遵守法律的環(huán)境等。[28](p31)布倫克、梅辛杰、帕特里克等學(xué)者從利益相關(guān)者、電子信息技術(shù)、變化的環(huán)境、資源共享等視角探討整體性治理的制度化路徑。他們認(rèn)為，整體性治理的制度化方向必須符合現(xiàn)代社會(huì)民主與法治的要求，進(jìn)而能夠構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制、信任機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。正如佩里·?？怂顾裕w性治理是一個(gè)具有動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性、創(chuàng)新性的治理范式，其制度化還遠(yuǎn)沒有完成，甚至對(duì)于它的發(fā)生機(jī)理、運(yùn)行規(guī)律、應(yīng)用范圍等都不甚明確。

國內(nèi)學(xué)者指出，整體性治理的制度化受到本土政策環(huán)境、社會(huì)發(fā)展階段、體制機(jī)制建設(shè)、公民意識(shí)覺醒等多重因素的影響，將整體性治理理念引入到中國治理實(shí)踐中，必須突破單純的預(yù)設(shè)的組織設(shè)計(jì)、制度安排，必須推進(jìn)中國情境下的正式或非正式的規(guī)范和價(jià)值以提升制度化。以我國領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)為例，問責(zé)碎片化、不聚焦、規(guī)定零散導(dǎo)致問責(zé)無效、問責(zé)黑箱、問責(zé)虛化成為常態(tài)。整體性治理下的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度化必須以憲法法律為基礎(chǔ)保障，以同體問責(zé)、異體問責(zé)為手段，以透明的基本程序、良性的政治生態(tài)為依托構(gòu)建政府、人大、政黨、公民、媒體等多元參與的無縫隙的問責(zé)體系。但是總體上看，中國情境下的整體性治理的制度化建構(gòu)仍然存在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、部門利益本位、資源協(xié)調(diào)困難、監(jiān)督機(jī)制不健全、信息技術(shù)障礙等問題。[29](p21-25)因此，未來必須通過繼續(xù)推進(jìn)政府部門改革、加強(qiáng)政府與其他社會(huì)主體的協(xié)調(diào)互動(dòng)、新型信息技術(shù)利用、社會(huì)資本積累、法律法規(guī)及政策優(yōu)化、整合的服務(wù)機(jī)制建設(shè)等途徑來推進(jìn)可操作、可評(píng)估的整體性治理的制度化。

四、結(jié)束語

通過比較分析國內(nèi)外整體性治理研究發(fā)現(xiàn)，我國整體性治理理論研究與實(shí)踐應(yīng)用在基礎(chǔ)理論、建構(gòu)路徑與經(jīng)驗(yàn)反思、制度化等方面與西方國家存在一定的差距，尤其是在整體性治理實(shí)踐應(yīng)用方面差距較大，問題導(dǎo)向不足、理論到實(shí)踐的依賴路徑以及過度陷入西方話語體系仍然是我國整體性治理面臨的難題。

總體來看，我國整體性治理研究還處于對(duì)西方相關(guān)理論、模式、經(jīng)驗(yàn)的介紹與引入階段，雖然也有學(xué)者基于整體性治理提出了我國大部制改革、區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、公共服務(wù)平臺(tái)、環(huán)境治理、食品安全監(jiān)督等的改革策略，但大多都停留在理論探討層面，如何提升整體性治理制度化水平是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)核。整體性治理興起于20世紀(jì)八九十年代，作為西方治理理論的新發(fā)展，它日漸成為繼新公共管理之后的“第三種行政范式”[4](p58)，同時(shí)也為我國行政體制改革、社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供了新的視角、圖式。因此，必須加強(qiáng)整體性治理的中國化、制度化和內(nèi)生化，建構(gòu)更加符合中國國情實(shí)際的治理理論與模式，進(jìn)而將其更好地嵌入我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐發(fā)展中。

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責(zé)任編輯 申華

D63

A

1003-8477（2016）12-0046-08

張璇（1988—），女，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與監(jiān)測(cè)體系研究”（14ZDA030）；國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地運(yùn)行機(jī)制評(píng)價(jià)與重構(gòu)研究”（13CGL108）；四川省教育廳人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下新型社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制研究——基于對(duì)四川省的調(diào)查分析”（14SA0024）。