新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行政治理的問題與對(duì)策

韓艷芳，張平

（華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院/法學(xué)院，上海 200237）

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行政治理的問題與對(duì)策

韓艷芳，張平

（華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院/法學(xué)院，上海 200237）

行政治理作為促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體和渠道，近年來(lái)成為地方政府所面臨的最具挑戰(zhàn)性的一項(xiàng)熱門課題。新型城鎮(zhèn)化背景下的行政治理存在諸多弊端，而地方政府如何走出困境，建立有效的行政治理機(jī)制仍然是一個(gè)處于探索中的問題。理論范式及其實(shí)踐模式多關(guān)注于政府與市場(chǎng)、公民社會(huì)等外在關(guān)聯(lián)性問題，而以內(nèi)部聯(lián)動(dòng)性為基點(diǎn)的研究鮮有涉獵。為此，從這一基點(diǎn)出發(fā)對(duì)于地方政府在利益調(diào)配、府際競(jìng)合和行政職權(quán)這三個(gè)方面所存在的困境，以內(nèi)在根源——主體關(guān)系——運(yùn)作權(quán)限為邏輯線索，追溯其困境產(chǎn)生的根源，探究其解決方案，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

行政治理;地方政府;新型城鎮(zhèn)化

在新型城鎮(zhèn)化以戰(zhàn)略方式進(jìn)入治理場(chǎng)域之際，公共行政這一“現(xiàn)代政府治理的心臟”[1](前言p1)對(duì)新型城鎮(zhèn)化治理起著舉足輕重的推動(dòng)力量。健康有序的城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)引起政府治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升，治理主體也傾向于由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移。相比中央政府，地方政府在處理城鎮(zhèn)化問題時(shí)更富有靈活性和及時(shí)性。我國(guó)傳統(tǒng)的行政治理是以馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，以強(qiáng)制命令的方式為手段。顯然，傳統(tǒng)的行政治理已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)需求和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。自中共中央十八屆三中全會(huì)首次提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來(lái)，地方政府的行政治理變革已迫在眉睫。

當(dāng)前，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府的行政治理面臨著諸多困境，相比之下，利益協(xié)調(diào)機(jī)制、府際競(jìng)合關(guān)系和行政職責(zé)權(quán)限這三個(gè)方面所存在的困境更值得關(guān)注，本文試圖對(duì)此展開研究，尋求其解決路徑。

一、地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的三大困境及其成因分析

根據(jù)城市病發(fā)展的四階段論，“城市化率在50%～70%是城市病的發(fā)作階段”，[2](p63)2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了56.1%，按上述理論，目前我國(guó)應(yīng)處在城市病發(fā)作階段的初期，即城鎮(zhèn)化矛盾的疊加期。而從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化尚未進(jìn)入城市病發(fā)作初期，總體上仍處于健康狀態(tài)。不過，人口膨脹、交通擁堵、住房緊張和就業(yè)困難等“城市病”征兆已經(jīng)開始顯現(xiàn)，值得關(guān)注。城鎮(zhèn)化過程中暴露出的各種各樣的新情況、新問題考驗(yàn)著地方政府的治理能力和水平。隨著新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步深入推進(jìn)，地方政府的行政治理所遭遇的困境及其挑戰(zhàn)亟待研究。

（一）利益調(diào)配問題：利益導(dǎo)向的異化。

利益是一把雙刃劍，它在調(diào)動(dòng)地方政府積極性的同時(shí)也為行政治理問題的產(chǎn)生埋下了伏筆?！拔覈?guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)制度變遷的過程，實(shí)際上是一個(gè)逐步承認(rèn)地方利益并強(qiáng)化的過程”。[3](p69)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府受中央政府的高度調(diào)控支配，儼然成為中央政府的派出機(jī)構(gòu)和中央政策的執(zhí)行者，缺乏獨(dú)立利益和主體意識(shí)，扮演著中央政府在地方上的“代理人”角色。分權(quán)制改革以來(lái)，原有的利益格局被打破，地方政府不再只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下垂直權(quán)力體系的一個(gè)傳遞層次，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下相對(duì)獨(dú)立的利益主體，地方政府的權(quán)力不斷被強(qiáng)化。然而，受傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化推行模式影響，地方政府在治理過程中常常過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益而忽視公共利益，注重局部利益而忽視整體利益，造成了地方政府利益目標(biāo)錯(cuò)位，加上相關(guān)利益約束機(jī)制的建立比較滯后，這就不可避免地導(dǎo)致地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)行為朝著非理性方向發(fā)展。因此，地方政府利益目標(biāo)錯(cuò)位和相關(guān)利益約束機(jī)制的軟化是地方政府治理問題產(chǎn)生的內(nèi)在根源。

圖1 2015年度安陽(yáng)市國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

譬如，由于利益導(dǎo)向的異化，在2015年度安陽(yáng)市國(guó)有建設(shè)用地規(guī)劃中，國(guó)有建設(shè)用地總量計(jì)劃為792公頃，占用量居前三位的依次是工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地和商服用地。其中，僅工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地一項(xiàng)在用地總量中所占比例就高達(dá)33.2%（如圖1所示），比交通運(yùn)輸用地和公共管理與公共服務(wù)的用地量總和還要多78公頃，土地利用結(jié)構(gòu)極不合理。這說(shuō)明，該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于“起飛”階段，①美國(guó)經(jīng)濟(jì)史學(xué)家沃爾特·羅斯托在《經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的階段》一書中將人類社會(huì)發(fā)展劃分為六個(gè)階段,即傳統(tǒng)社會(huì)階段、為起飛創(chuàng)造前提階段、起飛階段、向成熟推進(jìn)階段、高額群眾消費(fèi)階段以及追求生活質(zhì)量階段，其中，第三階段即起飛階段又稱為工業(yè)化開始階段，達(dá)到此階段必須具備三個(gè)條件:有較高的積累比例,建立起飛的主導(dǎo)部門，進(jìn)行制度上的改革。對(duì)公共領(lǐng)域的投資力度和規(guī)模較小，城鎮(zhèn)化的主要支撐力量是以工礦業(yè)等為主的粗放型經(jīng)濟(jì)。該市通過加強(qiáng)對(duì)工礦倉(cāng)儲(chǔ)、住宅和商服三種用地類型的支配力度以期獲取更多的土地財(cái)政收入，翹高GDP高速增長(zhǎng)的空間，這一舉措損害了城鄉(xiāng)居民和農(nóng)民的利益，違背了以人為本的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律。土地利用決策背后往往隱藏著巨大的利益驅(qū)動(dòng)和誘惑，這從該市的土地資源配置過分倚重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)這一現(xiàn)象可以得到印證。該市在延續(xù)“唯GDP至上”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路時(shí)難免顧此失彼，欠缺對(duì)交通運(yùn)輸、公共管理與公共服務(wù)等公共領(lǐng)域利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，長(zhǎng)此以往，將加大“城市病”的患病風(fēng)險(xiǎn)和政府治理難度。導(dǎo)致上述地方政府利益目標(biāo)錯(cuò)位的內(nèi)在因素恰恰是“地方政府內(nèi)部縱橫交錯(cuò)的復(fù)雜關(guān)系，加上對(duì)權(quán)力和利益的爭(zhēng)奪”。[4](p84)安陽(yáng)市與其他地方政府間“條塊分割”的行政網(wǎng)絡(luò)關(guān)系模式是造成該市政府利己主義行為和地方保護(hù)主義取向的一個(gè)重要誘因。在執(zhí)行中央政府和省級(jí)政府的城鎮(zhèn)化政策時(shí)，因該市政府只強(qiáng)調(diào)本區(qū)的局部利益和經(jīng)濟(jì)利益而忽略了整體利益和公共利益，城鎮(zhèn)土地整治缺乏整體性目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。當(dāng)然，該市的情況只是中國(guó)城鎮(zhèn)化問題的一個(gè)縮影。

總而言之，地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)強(qiáng)行干預(yù)的體制慣性下為獲取各種權(quán)力和利益而不斷累積短期行為，同時(shí)，不同地方、部門和官員個(gè)人間的爭(zhēng)權(quán)奪利嚴(yán)重削弱了地方政府的治理效能，這些問題使得地方政府傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的困境陷入了惡性循環(huán)怪圈，造成了地方城鎮(zhèn)化建設(shè)體系的混亂和地方政府非理性行為的蔓延，阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。

（二）府際競(jìng)合問題：競(jìng)爭(zhēng)博弈與合作博弈。

對(duì)于府際關(guān)系，①府際關(guān)系也叫“政府間關(guān)系”，是指不同層級(jí)政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它不僅包括中央與地方關(guān)系，而且包括地方政府間的縱向和橫向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門間的權(quán)力分工關(guān)系。府際關(guān)系有縱向府際關(guān)系、橫向府際關(guān)系、斜向府際關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系之分，本文則主要從地方政府間的橫向府際關(guān)系和縱向府際關(guān)系兩個(gè)維度展開研究。無(wú)論是相關(guān)研究還是實(shí)踐操作上，多以“中央與地方關(guān)系”作為分析范式和運(yùn)作框架，而“地方與地方關(guān)系”這一視角卻較少受到關(guān)注?；诖耍疚膰L試以地方府際關(guān)系為基線，從其縱向和橫向兩個(gè)維度對(duì)地方府際競(jìng)爭(zhēng)與合作博弈問題展開分析。盡管在實(shí)踐中府際間的橫向與縱向問題的競(jìng)爭(zhēng)或合作博弈問題相互交織或者重疊，而出于表述的方便，本文將分別進(jìn)行分析。

關(guān)于縱向競(jìng)爭(zhēng)與縱向合作博弈問題。不少學(xué)者認(rèn)為，“中國(guó)府際關(guān)系存在著縱向?qū)蛹?jí)政府的合作效能較高但競(jìng)爭(zhēng)力度不夠問題”，[5](p78)不過，國(guó)家行政學(xué)院在進(jìn)行“取消和下放行政審批事項(xiàng)、激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力”評(píng)估時(shí)發(fā)現(xiàn)，“中央政府和省級(jí)政府改革縱向聯(lián)動(dòng)比較好，但省級(jí)政府與市縣政府聯(lián)動(dòng)不夠。各地審改推進(jìn)力度不一樣，進(jìn)展不平衡”。[6]筆者認(rèn)為，地方府際間的縱向合作欠佳且競(jìng)爭(zhēng)力度不夠。在縱向合作關(guān)系上，由于地方府際的權(quán)力和責(zé)任的非對(duì)稱性導(dǎo)致各層級(jí)政府之間行政壁壘橫生，加上合作機(jī)制發(fā)育不夠成熟，合作前景不甚景氣，致使城鎮(zhèn)化資源配置效率較為低下。盡管近幾年中央和省級(jí)政府加大了不同層級(jí)府際間合作的力度和幅度，但是地方府際間的縱向關(guān)系仍然是命令與服從關(guān)系而非合作關(guān)系。在上傳下達(dá)的行政運(yùn)作導(dǎo)向下地方城鎮(zhèn)化政策趨同，缺乏一定的靈活度。在地方府際間縱向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系上，一般而言，上級(jí)政府在行政資源和經(jīng)濟(jì)資源上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而下級(jí)政府受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的“父愛主義”②父愛主義（Paternalism）又稱家長(zhǎng)主義。根據(jù)《法律哲學(xué):百科全書》所載，它來(lái)自拉丁語(yǔ)pater，意思是指像父親那樣行為，或?qū)Υ讼駥?duì)待孩子一樣。該書又特別指出，Parentalism是父愛主義在性別上的中性的表達(dá)方式。影響，缺乏與上級(jí)政府抗衡的實(shí)力和勇氣。這種“上強(qiáng)下弱”的政治氛圍難以培育出良性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

關(guān)于橫向競(jìng)爭(zhēng)與橫向合作博弈問題。相比弱勢(shì)的縱向競(jìng)爭(zhēng)，較為激烈的橫向競(jìng)爭(zhēng)成為府際間競(jìng)爭(zhēng)的常態(tài)。當(dāng)前府際間最突出的問題是橫向競(jìng)爭(zhēng)過度，主要表現(xiàn)為地方保護(hù)主義泛濫、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨于同構(gòu)以及招商引資混亂不堪等現(xiàn)象層出不窮。自1994年分稅制改革以來(lái)，以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)人自居的各個(gè)地方政府以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的原動(dòng)力，為獲取資源而陷入對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)的惡性循環(huán)中無(wú)法自拔。這種同質(zhì)化惡性競(jìng)爭(zhēng)催生出的負(fù)面效應(yīng)阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。對(duì)地方府際橫向關(guān)系的相關(guān)學(xué)術(shù)研究多以競(jìng)爭(zhēng)為主，而在合作關(guān)系的研究上卻相對(duì)缺乏。本文嘗試對(duì)此問題展開探討。目前府際橫向合作的主要平臺(tái)是高層聯(lián)席會(huì)議和城鎮(zhèn)化論壇，它們多數(shù)屬于非正式性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而對(duì)于協(xié)商的結(jié)果卻缺乏實(shí)質(zhì)性的束縛力和執(zhí)行力，對(duì)府際間的矛盾和沖突缺乏有效的調(diào)節(jié)效果。這類合作的推動(dòng)力往往來(lái)自地方政府領(lǐng)導(dǎo)，而一旦地方領(lǐng)導(dǎo)人事變動(dòng)，因缺乏成熟的制度保障，這種合作機(jī)制將被架空。此外，府際合作缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，在實(shí)際操作過程中各地把自身利益凌駕于整體利益之上，這種利益博弈導(dǎo)致合作陷入瓶頸，無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。總之，府際間橫向的競(jìng)爭(zhēng)大于合作。府際間的資源、市場(chǎng)和投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，而多數(shù)合作因缺乏制度基礎(chǔ)而流于形式，對(duì)府際競(jìng)爭(zhēng)并未起到實(shí)質(zhì)性的緩沖作用。

（三）行政職權(quán)問題：行政職責(zé)與權(quán)限不對(duì)稱。

我國(guó)正處在由政府全面主導(dǎo)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向由政府有限主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在此期間，中央和地方均不同程度地進(jìn)行了權(quán)力下放和責(zé)任轉(zhuǎn)移，但是，它們?cè)谑聶?quán)劃分和責(zé)任配置上的模糊性和隨意性不可避免地導(dǎo)致了各層級(jí)地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的非理性行為。中央政府在缺乏相關(guān)硬性制度保障的前提下所進(jìn)行的非規(guī)范化的策略性放權(quán)誘發(fā)了權(quán)責(zé)的非均衡性，致使在金字塔式官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)中位居優(yōu)勢(shì)地位的上層政府擁有更多的權(quán)力和資源，卻將較為棘手的城鎮(zhèn)化建設(shè)責(zé)任推卸給了下級(jí)政府，以便使自身利益最大化以及風(fēng)險(xiǎn)最小化；相反地，在上下級(jí)政府博弈過程中始終處于劣勢(shì)的下級(jí)政府，卻在權(quán)力和資源配置極為有限的情況下承擔(dān)著絕大部分的城鎮(zhèn)化建設(shè)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

這種權(quán)責(zé)失衡的狀態(tài)在鄉(xiāng)級(jí)政府表現(xiàn)尤為突出。鄉(xiāng)級(jí)政府處于我國(guó)行政權(quán)力層級(jí)結(jié)構(gòu)的末梢，在我國(guó)縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”體制背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了與其他層級(jí)政府同等構(gòu)成的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)和社會(huì)管理事權(quán)等職責(zé)。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，它理應(yīng)擁有相應(yīng)的諸如改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲公務(wù)人員等權(quán)力，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏基層行政機(jī)構(gòu)本該配置的自主權(quán)和決策權(quán)，尤其在環(huán)境資源保護(hù)、城鄉(xiāng)發(fā)展等與廣大群眾密切相關(guān)的事項(xiàng)上，與上級(jí)政府很難形成對(duì)等的行政職權(quán)關(guān)系?？梢姡l(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)質(zhì)上只是上級(jí)政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)?？v向行政職權(quán)的非對(duì)稱性使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化治理中往往處于權(quán)小責(zé)大的劣勢(shì)地位。

表1 河南省各級(jí)地方公共財(cái)政預(yù)算收支（2014年）（單位：億元）

以河南省2014年各級(jí)地方公共財(cái)政預(yù)算收支情況為例（表1），處于行政層級(jí)最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府在公共財(cái)政預(yù)算中處于弱勢(shì)地位，與省、市和縣市各級(jí)政府相比，其公共財(cái)政預(yù)算收入分別是它們的323.87%、41.06%、39.74%，公共財(cái)政預(yù)算支出比值也僅為49.99%、24.51%、10.60%。在公共財(cái)政預(yù)算中，與省級(jí)政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的預(yù)算收入高出3倍，而預(yù)算支出卻不到它的1/2；與市級(jí)和縣市級(jí)政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的預(yù)算收入和預(yù)算支出均低于它們的2/5，其中，預(yù)算支出比值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)算收入比值。通過上述比較不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府除了在公共財(cái)政預(yù)算收入上比省級(jí)政府遙遙領(lǐng)先外，總體來(lái)講，其公共財(cái)政預(yù)算收支情況遠(yuǎn)不如上級(jí)政府那么理想，且其公共財(cái)政預(yù)算支出配置額度遠(yuǎn)低于預(yù)算收入配置額度。由于省級(jí)以下各級(jí)政府間缺乏合理的財(cái)稅分配模式，在“父愛主義”行政治理機(jī)制下，難免出現(xiàn)財(cái)權(quán)過分向上集中，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)政收支狀況常常陷入困境，不能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需求。同時(shí)，依據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)繁雜的事權(quán)，理應(yīng)擁有相匹配的財(cái)政權(quán)，然而，該省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的公共財(cái)政預(yù)算收入和支出嚴(yán)重失衡，公共財(cái)政支出往往不能負(fù)擔(dān)起如此繁重的治理事務(wù)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府不得不削減開支，進(jìn)而阻礙了城鎮(zhèn)化的良性推動(dòng)。此外，該省除鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府外其他層級(jí)政府均存在公共財(cái)政預(yù)算支出高于預(yù)算收入，這說(shuō)明該省縣級(jí)及縣級(jí)以上地方政府，尤其縣市級(jí)政府對(duì)中央政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付依賴度較高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府所享有的相關(guān)支付力度最低，由此可知，在上級(jí)政府的財(cái)政支持力度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府受力最小，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏外部推動(dòng)力。

通過對(duì)上述新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行政治理所存在的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、府際競(jìng)合關(guān)系和行政職責(zé)權(quán)限這三大困境及其成因的分析，筆者試圖以內(nèi)在根源——主體關(guān)系——運(yùn)作權(quán)限為邏輯線索，針對(duì)問題產(chǎn)生的根源，探究這三大困境的解決方案。

二、利益調(diào)配：鏟除利益導(dǎo)向異化樊籬，建立健全利益調(diào)配機(jī)制

如何協(xié)調(diào)地方利益，阻止利益導(dǎo)向異化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)各方利益的合理訴求和地方資源的有效配置？針對(duì)這一難題，筆者認(rèn)為，有效的解決措施是建立健全制度規(guī)范機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和民主監(jiān)督機(jī)制，以此阻斷利益導(dǎo)向異化趨勢(shì)。

（一）完善的制度規(guī)范是建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制的突破口。

推動(dòng)地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要依靠力量應(yīng)該是制度規(guī)范而不是行政干預(yù)。而制度安排的不合理性加上地方政府的強(qiáng)加干預(yù)則是地方城鎮(zhèn)化利益失調(diào)問題產(chǎn)生的根源所在。筆者認(rèn)為，對(duì)此的解決方案必須從法制和民主這兩項(xiàng)根本性的制度邏輯入手。從法制角度來(lái)講，為防止地方政府以推進(jìn)城鎮(zhèn)化為借口謀求自身利益追求進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力尋租行為和腐敗行為的發(fā)生，上級(jí)政府必須在遵守憲法和法律的前提下制定具有強(qiáng)制約束力的城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)章制度，借此使各層級(jí)利益關(guān)系的調(diào)整更為法制化、透明化和穩(wěn)定化。地方性法規(guī)及規(guī)章制度不但是地方政府治理行為合法性的理性工具，也是群眾利益表達(dá)和訴求的有力武器和重要法寶。從民主角度來(lái)講，民眾與政府間溝通平臺(tái)和渠道的搭建和拓展離不開民主制度。地方政府要進(jìn)一步完善相關(guān)民主制度尤其是基層民主制度，保障城鎮(zhèn)化利益相關(guān)者充分享有城鎮(zhèn)化的總體設(shè)計(jì)、發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、路線圖和時(shí)間表制定等方面的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為他們提供良好的民意表達(dá)和利益訴求的參與平臺(tái)。以安陽(yáng)市為例，在城鎮(zhèn)化規(guī)劃方面，因該市缺乏城鎮(zhèn)化具體規(guī)劃方案，市政府應(yīng)積極著手進(jìn)行策劃；土地管理方面，《安陽(yáng)市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型定位不夠精準(zhǔn)，土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理，建設(shè)用地尤其是城鎮(zhèn)工礦用地較為粗放。對(duì)此，市政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使其由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，在此前提下，重新編制土地利用規(guī)劃，合理規(guī)劃建設(shè)用地，嚴(yán)格限制不具資源優(yōu)勢(shì)的工礦類建設(shè)用地的粗放低效利用，使土地的利用走向集約和可持續(xù)模式。在規(guī)章制度的制定過程中，市政府應(yīng)展開民意調(diào)查，充分聽取并積極采納群眾意見，杜絕“拍腦袋”式?jīng)Q策。

（二）健全的矛盾調(diào)處機(jī)制是建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制的落腳點(diǎn)。

現(xiàn)階段，伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步深入推進(jìn)，各種社會(huì)矛盾有不斷被激化的可能，地方政府面臨著更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。對(duì)此，地方政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮治理主體的角色優(yōu)勢(shì)，及時(shí)有效地調(diào)節(jié)和化解矛盾沖突，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展鋪平道路。地方政府矛盾調(diào)處的最主要支點(diǎn)是行政治理方式的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變。地方政府在借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)改革的前沿理論和成功案例的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)尊重治理原則和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，充分考慮到地方矛盾的特殊性，穩(wěn)定有序地推進(jìn)治理模式由傳統(tǒng)單一向新型多元又有地方特色轉(zhuǎn)變，積極有效地促使新型城鎮(zhèn)化配套制度由逐一改進(jìn)向系統(tǒng)改革轉(zhuǎn)變，徹底實(shí)現(xiàn)地方利益的合理有效分配。同時(shí)，地方政府務(wù)必建立群眾權(quán)益維護(hù)機(jī)制，即堅(jiān)持社會(huì)調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解等調(diào)解方式的有機(jī)結(jié)合，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商等方法，及時(shí)處理民眾的合理訴求，努力消除不和諧因素，化解各種矛盾和隱患。以安陽(yáng)市為例，在征地過程中，該市政府應(yīng)使利益向農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民傾斜，破除政府對(duì)土地財(cái)政的依賴癥；在土地利用規(guī)劃中，該市政府應(yīng)充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，將生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合，適度提高此類用地的比重，嚴(yán)格限定資源損耗大且環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)的用地量，促使土地集約利用，減少對(duì)群眾利益帶來(lái)的損失。

（三）有效的民主監(jiān)督是建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)。

新型城鎮(zhèn)化不但涉及面廣，政策性強(qiáng)，工作難度系數(shù)高，而且觸及到更深層次的矛盾和重大利益的調(diào)整，如果缺乏強(qiáng)有力的民主監(jiān)督，各相關(guān)利益主體的利益訴求將難以得到協(xié)調(diào)和均衡。地方政府可以通過以下渠道建立長(zhǎng)期有效的民主監(jiān)督機(jī)制：一是充分調(diào)動(dòng)新型城鎮(zhèn)化利益相關(guān)者尤其是農(nóng)民工的監(jiān)督意識(shí)和責(zé)任，同時(shí)兼顧黨委、政協(xié)、新聞媒體等相關(guān)監(jiān)督力量的利益訴求表達(dá)，建立健全民主監(jiān)督機(jī)制，防止“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”等現(xiàn)象的發(fā)生。二是保持監(jiān)督程序的完整性和全面性。城鎮(zhèn)化建設(shè)絕不是簡(jiǎn)單的拆遷征地，而是包含了城鎮(zhèn)化初期的城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)，中期和后期的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障以及社區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)治理等多個(gè)利益鏈條。相對(duì)應(yīng)地，民主監(jiān)督則必須要貫穿城鎮(zhèn)化建設(shè)的整個(gè)過程和相關(guān)領(lǐng)域。三是確保監(jiān)督信息的真實(shí)度。這就要求地方政府“進(jìn)一步暢通信息渠道，解決政府行政和對(duì)政府監(jiān)督中的信息不對(duì)稱等問題”，[7](p23)促使其利益與當(dāng)?shù)厝罕姷瘸擎?zhèn)化相關(guān)者的利益保持一致。另外，地方政府務(wù)必堅(jiān)持監(jiān)督結(jié)果的公開化，保證城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行的透明性，讓行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

三、競(jìng)合優(yōu)化：打破層級(jí)束縛和條塊隔閡，構(gòu)建新型府際合作競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系

打破行政區(qū)劃界限和資源碎片化現(xiàn)象，發(fā)揮地方區(qū)位優(yōu)勢(shì)和功能優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各個(gè)要素自由流動(dòng)和資源優(yōu)化配置，逐步縮小不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距，這是新型城鎮(zhèn)化的基本要求。而地方政府建立有效規(guī)范的府際合作與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制則是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

（一）增強(qiáng)縱向競(jìng)爭(zhēng)與合作實(shí)力是行政治理改革的理性抉擇。

如何有效規(guī)避府際間縱向競(jìng)爭(zhēng)和合作的弱勢(shì)地位是府際治理的一項(xiàng)重大課題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面入手：縱向競(jìng)爭(zhēng)方面，從分工、制度和政策三個(gè)層次著手增強(qiáng)縱向競(jìng)爭(zhēng)力，使地方政府走出“囚徒困境”；縱向合作方面，則以協(xié)調(diào)與整合為核心構(gòu)建橫向合作路徑，從而將分散的力量集中起來(lái)，產(chǎn)生整體的“合力”效應(yīng)。

在地方府際間縱向競(jìng)爭(zhēng)方面。在我國(guó)，不管是研究范式還是實(shí)踐模式，都偏重于府際間的橫向競(jìng)爭(zhēng)問題，相比之下，對(duì)縱向競(jìng)爭(zhēng)尤其是競(jìng)爭(zhēng)策略方面的問題則鮮有涉獵，對(duì)此，筆者試圖做一初步探討。首先，地方政府應(yīng)重新界定縱向競(jìng)爭(zhēng)模式，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。從理論上說(shuō)，地方政府理應(yīng)按照本區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程和實(shí)際運(yùn)作情況而非按照政府層級(jí)高低來(lái)分配事權(quán)，從而顛覆傳統(tǒng)意義上的上下級(jí)政府間的“父子”治理模式和競(jìng)爭(zhēng)模式，激勵(lì)各級(jí)政府發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)能力。同時(shí)，地方政府也應(yīng)明確各級(jí)政府獨(dú)立承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的范圍，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和增強(qiáng)治理能力，減少上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府城鎮(zhèn)化事務(wù)的干預(yù)。與以往的下放權(quán)限的“放權(quán)”改革相比，這種分事分權(quán)的“讓權(quán)”改革將從根源上消除因上級(jí)政府的“父愛主義”而導(dǎo)致的縱向競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力不足問題。其次，地方政府應(yīng)建立健全縱向競(jìng)爭(zhēng)制度和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。制度是一種稀缺性資源，可以降低競(jìng)爭(zhēng)中的防范成本和治理成本，維持地方政府上下層級(jí)間的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，避免在利益博弈過程中陷入“囚徒困境”。在法律層次上，省級(jí)地方政府應(yīng)構(gòu)建起一套公開公正、合理有序的競(jìng)爭(zhēng)法則，以及有利于各方利益兼容的博弈規(guī)則，嚴(yán)格約束因上下級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等而帶來(lái)的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為；在市場(chǎng)治理層次上，不同層級(jí)地方政府間的經(jīng)濟(jì)利益及其相關(guān)指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)務(wù)必尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，各層級(jí)地方政府應(yīng)遵守平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則，享有地位平等、機(jī)會(huì)均等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；在行政治理層次上，在官員考評(píng)晉升博弈過程中，地方政府應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建“從基層來(lái)到基層去”的良性互動(dòng)干部選拔培養(yǎng)機(jī)制，對(duì)治理能力突出的行政官員進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹鸺?jí)遴選或跨級(jí)遴選，從而打破下級(jí)政府官員晉升的“天花板”困局，破除行政人員來(lái)源渠道狹窄和治理風(fēng)格單一的結(jié)構(gòu)性缺陷，實(shí)現(xiàn)干部資源良性互動(dòng)。

在地方府際間縱向合作方面。整體性治理作為一種新型的政府治理改革模式，已經(jīng)成為諸多國(guó)家政府治理改革的新趨向。在府際關(guān)系上整體性治理強(qiáng)調(diào)以協(xié)調(diào)與整合為核心，以上下級(jí)合作和擴(kuò)大基層授權(quán)為理念。針對(duì)地方府際間縱向合作關(guān)系的弱化，筆者嘗試以整體性治理為理論依據(jù)來(lái)構(gòu)建起新的治理思路和運(yùn)作機(jī)制。首先，在利益權(quán)衡上，整體性治理強(qiáng)調(diào)處于合作關(guān)系中的各個(gè)層級(jí)政府均是利益主體，具有平等的地位和利益共享的權(quán)利。因此，不同層級(jí)的地方政府應(yīng)以共同利益為合作紐帶，以利益共贏和共享為合作目標(biāo)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府賦予適度的行政授權(quán)，使其享有應(yīng)有的發(fā)言權(quán)和利益訴求；在解決相關(guān)利益沖突方面，上級(jí)政府應(yīng)盡量減少以行政命令的方式處理，務(wù)必與下級(jí)政府以互利性關(guān)系進(jìn)行協(xié)商、談判，積極構(gòu)建矛盾有效預(yù)防機(jī)制和化解機(jī)制，有效消除利益失衡問題。其次，在信息資源共享上，整體性治理強(qiáng)調(diào)合作各方應(yīng)打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。由此可見，上級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信息資源共享的需求和重視度，以此帶動(dòng)合作各方對(duì)信息資源共享的積極性。同時(shí)，合作各方應(yīng)及時(shí)、高效、準(zhǔn)確地對(duì)共享的信息資源做出回應(yīng)，避免因信息傳導(dǎo)的失真或信息資源的不對(duì)稱而導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化治理中出現(xiàn)哈耶克所言的“構(gòu)造性無(wú)知”。①經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克提出了“構(gòu)造性無(wú)知”概念,他認(rèn)為有限知識(shí)依然是人類存在的核心苦惱和稀缺性的原因,而許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家妄稱了解實(shí)際上不可知的事物,是在冒著風(fēng)險(xiǎn)提供不恰當(dāng)?shù)慕ㄗh。

值得注意的是，無(wú)論是地方府際間的縱向合作還是縱向競(jìng)爭(zhēng)，均缺乏系統(tǒng)而完善的治理體制和較為成熟的治理經(jīng)驗(yàn)，如何有效規(guī)避如英國(guó)撒切爾政府在構(gòu)造“競(jìng)爭(zhēng)性政府”②撒切爾政府在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí),卻忽視了合作與協(xié)調(diào)機(jī)制,反而給政府治理帶來(lái)了各種問題,治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)。之際而導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系失衡問題是地方政府所面臨的棘手問題之一。我國(guó)地方府際縱向競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于縱向合作，對(duì)此，地方政府首先應(yīng)提升合作能力和實(shí)力，在此基礎(chǔ)上提升縱向競(jìng)爭(zhēng)力，從而促進(jìn)府際間的進(jìn)一步合作，如此螺旋式發(fā)展，形成合作與競(jìng)爭(zhēng)的良性循環(huán)，才是改變縱向治理力度弱小現(xiàn)狀和實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的有效路徑。

（二）重構(gòu)橫向競(jìng)爭(zhēng)合作模式是行政治理改革的“重頭戲”。

新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要地方府際間保持有序競(jìng)爭(zhēng)與良好合作的健康治理關(guān)系。而理順府際間的橫向關(guān)系，重新度量合作各方利益和權(quán)責(zé)配置范疇，減少府際橫向摩擦和沖突，成為實(shí)現(xiàn)良好的府際治理關(guān)系的先決條件，同樣也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中“各自為政”困局的必經(jīng)之路。

在地方府際間橫向競(jìng)爭(zhēng)方面。筆者認(rèn)為，地方政府應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)模式、制度規(guī)范以及社會(huì)力量三個(gè)層面著手提升橫向競(jìng)爭(zhēng)力。首先，消除非合作式惡性競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)建合作式良性競(jìng)爭(zhēng)模式。依據(jù)新木桶原理,①新木桶原理是指一只木桶裝水容量不再僅僅取決于木板的最低度,而是木板與木板之間結(jié)合的緊密度。府際間的橫向競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)摒棄純粹競(jìng)爭(zhēng)的治理理念，競(jìng)爭(zhēng)各方應(yīng)將彼此的“長(zhǎng)板”相鏈接，以便聚合多元競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)各方應(yīng)聯(lián)手治理城鎮(zhèn)化，以合作求競(jìng)爭(zhēng)，以競(jìng)爭(zhēng)促合作，從而達(dá)到“1+1>2”的雙贏效果。其次，規(guī)制府際間的過度競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)建促進(jìn)理性競(jìng)爭(zhēng)的制度規(guī)范。雖然我國(guó)當(dāng)前的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中有限制地方不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和行政壟斷等相關(guān)規(guī)定，不過其根本屬性并非行政權(quán)利保護(hù)法，而是經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)法。同時(shí)，我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的主管機(jī)構(gòu)是工商行政管理部門，其權(quán)威性和獨(dú)特性不足以阻止地方政府的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此，地方政府需出臺(tái)具有權(quán)威性的專門的行政競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)，增強(qiáng)制度約束力；同時(shí)，不當(dāng)行政競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定權(quán)應(yīng)賦予司法機(jī)構(gòu)而非行政機(jī)關(guān)，即設(shè)立反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立司法部門，從而為府際競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平公正的治理環(huán)境。

在地方府際間橫向合作方面。整合地方府際橫向關(guān)系的碎片化狀態(tài)，建立更加規(guī)范的合作機(jī)制是地方政府治理的當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)目前城鎮(zhèn)化橫向治理窘境，地方政府構(gòu)建良性合作的切入點(diǎn)應(yīng)從跨界治理和利益整合兩大板塊著手。首先，要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)政府治理的“畫地為牢”的封閉式區(qū)域治理局面，打破行政區(qū)劃對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的剛性束縛。依據(jù)整體性治理理論，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，地方政府應(yīng)針對(duì)分割化和碎片化問題構(gòu)架起以協(xié)調(diào)與整合為核心的無(wú)縫隙政府治理模式，以便形成區(qū)域合力，提升治理效能，分享合作紅利。就目前府際橫向關(guān)系而言，調(diào)整行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)跨界治理是實(shí)現(xiàn)橫向合作的關(guān)鍵。具體而言，府際間的橫向合作應(yīng)普遍采取開放式模式和就近原則，建立跨行政區(qū)域這一“組團(tuán)式”的城市群，推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)一體化、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化、社會(huì)保障一體化等區(qū)域一體化治理，突出區(qū)域的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域集聚效應(yīng)。其次，構(gòu)建合作利益沖突的處理機(jī)制，整合橫向合作各方利益配置資源。其一，建立利益分配分享機(jī)制。產(chǎn)業(yè)分工上，充分利用區(qū)域資源比較優(yōu)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的合理分工，以此提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)整體利益最大化，獲取更多利益分享機(jī)遇，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)；分配機(jī)制上，在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)兼顧效率與公平，按照一定比例將區(qū)域收益進(jìn)行再次分配；政府調(diào)節(jié)上，以上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)手段作為府際合作收益分配的有益補(bǔ)充。其二，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。突出利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和相關(guān)制度的權(quán)威性，地方政府應(yīng)當(dāng)配合并服從相關(guān)協(xié)調(diào)決策機(jī)制；同時(shí)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)務(wù)必有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源和相應(yīng)的工作人員，保持機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和決策的公正性。此外，府際合作利益沖突的協(xié)調(diào)程序、責(zé)任追究及懲罰措施等相關(guān)法律法規(guī)的制定是解決矛盾沖突的基本路徑，對(duì)此要引起足夠重視。其三，建立利益補(bǔ)償機(jī)制?！皟?yōu)先考慮和照顧弱勢(shì)群體的利益，是縮小貧富差距，平衡利益關(guān)系的應(yīng)有理念”，[8]因此，府際合作各方應(yīng)樹立弱勢(shì)群體利益優(yōu)先的合作理念，優(yōu)先滿足他們的利益訴求。

四、權(quán)責(zé)配置：展開行政職責(zé)權(quán)限治理，提高地方政府運(yùn)作效率

地方政府可以通過權(quán)責(zé)合理配置比如明確“有所為”和“有所不為”的職責(zé)范圍等措施有效解決權(quán)責(zé)不對(duì)等問題，通過分權(quán)治理實(shí)現(xiàn)治理的“去集權(quán)化”。這些基本措施將優(yōu)化行政職責(zé)權(quán)限，以此打破橫向與縱向的條塊分割，增強(qiáng)府際間的溝通，提升城鎮(zhèn)化治理能力，降低行政治理成本，提高政府運(yùn)作效率。

（一）權(quán)責(zé)的合理配置是行政職責(zé)權(quán)限治理的基本要義。

“政府是公共權(quán)力的重要載體”，[9](p79)政府權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)，政府理應(yīng)為人民負(fù)責(zé)。由此可見，權(quán)力和責(zé)任這對(duì)既對(duì)立又統(tǒng)一的矛盾體正是政府存在的表現(xiàn)形式?，F(xiàn)今，如何有效解決地方政府級(jí)次設(shè)置中的權(quán)責(zé)不對(duì)等問題是行政改革最棘手的問題。依照奧茨分權(quán)定理，公共服務(wù)職責(zé)應(yīng)盡可能下放到能夠使成本與利益內(nèi)部化的最小地理轄區(qū)內(nèi)。所謂成本與利益內(nèi)部化是指某項(xiàng)公共服務(wù)的成本（稅收）分?jǐn)偤褪芤娣秶鷥H限于本區(qū)內(nèi)部,其他地區(qū)則無(wú)須為之分?jǐn)偝杀?，也無(wú)權(quán)受益。借鑒該定理，地方政府所擔(dān)負(fù)的財(cái)政責(zé)任應(yīng)與其權(quán)力相匹配，且上級(jí)政府應(yīng)減少行政干預(yù)。越是低層級(jí)政府越易于了解城鎮(zhèn)化信息，同時(shí)也承受著更加繁重的治理責(zé)任，因此，上級(jí)政府應(yīng)對(duì)低層級(jí)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府適度下放行政權(quán)力。此外，對(duì)于層級(jí)較高的地方政府來(lái)講，筆者認(rèn)為，其政策制定（“掌舵”）同服務(wù)提供（“劃槳”）缺一不可，但要區(qū)分開來(lái)。這要求上級(jí)政府以責(zé)任校正權(quán)力，同時(shí)對(duì)行政權(quán)力和責(zé)任通過加減法進(jìn)行清單管理，具體做法如下：一方面，上級(jí)政府需以權(quán)力減法換活力加法。在繼續(xù)減少行政審批和對(duì)經(jīng)濟(jì)直接干預(yù)這一熱潮下，上級(jí)政府需趁熱打鐵，對(duì)行政干預(yù)權(quán)進(jìn)行“瘦身”，把更多的精力和資本投入在政策制定等宏觀掌控上，這樣才能掌好舵；另一方面，上級(jí)政府需對(duì)服務(wù)質(zhì)量和行政效能做加法。上級(jí)政府應(yīng)把更多的經(jīng)濟(jì)和行政資源有效配置在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等各類公共服務(wù)改革上，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，同時(shí)，提高行政服務(wù)質(zhì)量和效率,這樣才能劃好槳?？傊胤秸ㄟ^上述“有所為”和“有所不為”兩種手段實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

（二）分權(quán)治理是行政職責(zé)權(quán)限治理的根本出發(fā)點(diǎn)。

在西方,分權(quán)治理已經(jīng)成為一種共識(shí),也日益成為一種世界性的潮流。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，與集權(quán)機(jī)構(gòu)相比，分權(quán)機(jī)構(gòu)在信息時(shí)代更有靈活性、效率、創(chuàng)新精神和責(zé)任感。新公共行政理論代表人物哈倫·克利夫蘭則預(yù)言分權(quán)治理是“等級(jí)制度的沒落”，即行政治理本應(yīng)是“自下而上”的權(quán)威運(yùn)作形式，再加上“集思廣益地協(xié)商”而非“命令控制”的指揮結(jié)構(gòu)。[10](p187-188)不過，由于我國(guó)特殊的國(guó)情，中央政府和省市級(jí)政府擁有適度集權(quán)是必然要求；在此前提下進(jìn)行體現(xiàn)民主價(jià)值的分權(quán)治理才是地方政府走向善治的必由之路。在我國(guó)，分權(quán)治理中的權(quán)力是自上而下運(yùn)行，由體制內(nèi)向體制外進(jìn)行轉(zhuǎn)移。一方面，各級(jí)政府通過分散行政權(quán)、中央對(duì)地方權(quán)力下放以及授權(quán)代理這三種形式將權(quán)力、責(zé)任和資源從上級(jí)政府轉(zhuǎn)移到基層行政單位。為了攻克行政級(jí)別決定城鎮(zhèn)空間格局這一難題，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出了“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求。不可否認(rèn)，行政分權(quán)是治療大城市“集權(quán)病”的一劑良藥，它削弱了大城市的行政特權(quán)，并賦予了中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多行政管理權(quán)和治理自主權(quán)。另一方面，政府通過非行政性分權(quán)方式，即將資源配置權(quán)力和社會(huì)管理權(quán)力分別向市場(chǎng)和（公民）社會(huì)轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)行政的“去集權(quán)化”。地方政府通過市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)、人口和土地等要素進(jìn)行合理的空間配置，以此逐步改變城鎮(zhèn)行政級(jí)別決定城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)和權(quán)力大小的局面。同時(shí)，基于吸取許多發(fā)展中國(guó)家因分權(quán)而增加地方政府“精英政治”風(fēng)險(xiǎn)的教訓(xùn)，地方政府應(yīng)更加注重有效的公民參與和責(zé)任政府的構(gòu)建，而分權(quán)也常常被視作“將善治拓展到更廣泛的公民社會(huì)組織公共參與的一種途徑?！盵11](p2)

[1][美]戴維·H·羅森布魯姆,羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑（第五版）[M].張成福,等,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

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[10][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，等，譯.上海:上海譯文出版社，2006.

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責(zé)任編輯 申華

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A

1003-8477（2016）12-0038-08

韓艷芳（1984—），女，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院博士研究生；張平（1962—），男，華東理工大學(xué)法學(xué)院、人文科學(xué)研究院教授，博士研究生導(dǎo)師。

華東理工大學(xué)文科培育基金項(xiàng)目“稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備立法視野下的生態(tài)安全問題研究”（222201422005）。