協(xié)商民主視角下黨的群眾工作創(chuàng)新：基于鳳岡的案例研究

李傳兵

（貴州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，貴州貴陽(yáng) 550025）

·政治文明研究

協(xié)商民主視角下黨的群眾工作創(chuàng)新：基于鳳岡的案例研究

李傳兵

（貴州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，貴州貴陽(yáng) 550025）

黨群直議制是自治下沉與協(xié)商民主基層深入發(fā)展而來(lái)的協(xié)商治理實(shí)踐創(chuàng)新，從協(xié)商民主與黨的群眾工作的對(duì)比分析入手認(rèn)為這種村民小組層面的協(xié)商治理是執(zhí)政黨群眾工作方法的一種創(chuàng)新，將人民群眾納入民主協(xié)商的決策層面，用多元共識(shí)、公開(kāi)審議和平等參與代替了傳統(tǒng)群眾工作的組織、動(dòng)員，用責(zé)任分擔(dān)解決了傳統(tǒng)群眾工作中主客體二元分離的格局，實(shí)現(xiàn)了黨和人民群眾的有效、持續(xù)互動(dòng)，同時(shí)也需要根據(jù)實(shí)際精細(xì)化設(shè)計(jì)才能揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，有效落實(shí)。

黨群直議；協(xié)商民主；群眾工作

引言

從當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)治理的實(shí)踐案例看，自治下沉和協(xié)商治理是兩個(gè)主要的改革與創(chuàng)新思路。所謂自治單元下沉，是指“突破村民自治‘建制村’的實(shí)踐單元，將自治功能下沉到更小的自治單元，包括自然村、村民小組、傳統(tǒng)村落、合作社、理事會(huì)等”。[1](p107)而中國(guó)語(yǔ)境下的協(xié)商治理主要是指“在公共事務(wù)管理中，執(zhí)政黨、政府和人民群眾就相關(guān)的公共決策進(jìn)行平等對(duì)話和討論以尋求共識(shí)，并通過(guò)相互協(xié)作把達(dá)成的共識(shí)落實(shí)在最終決策中的一種治理模式”。[2](p28)在政策層面，自治下沉和協(xié)商治理已經(jīng)有了中央層面的政策依據(jù)。2014年中央一號(hào)文件就提出：“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！?015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，指出“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動(dòng)實(shí)踐，是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實(shí)現(xiàn)形式”，并對(duì)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式和程序等問(wèn)題進(jìn)行了說(shuō)明，其中在協(xié)商主體部分特別指出：“人口較多的自然村、村民小組，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行協(xié)商。”這意味著村民小組也可以作為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的主體。在實(shí)踐層面，目前村莊自治下沉已經(jīng)在廣東、福建等地得到了充分實(shí)踐，協(xié)商治理的平臺(tái)也已經(jīng)在行政村層面廣泛建立，但是基于下沉邏輯的協(xié)商治理較少出現(xiàn)。這主要是因?yàn)樵谌丝诹鲃?dòng)的背景下，村民小組的常住人口較少，利益沖突不多。但這并不意味著村民小組的協(xié)商空間是不存在的。在自然村落和村民小組人口較多，且土地產(chǎn)權(quán)集中在村民小組的行政村，建立協(xié)商平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商治理具有必要性。本文將重點(diǎn)考察村民小組層面的協(xié)商治理實(shí)踐，并將這種實(shí)踐與執(zhí)政黨的群眾工作方法創(chuàng)新進(jìn)行比較分析，在考察案例的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為村民小組層面的協(xié)商治理創(chuàng)新同樣是執(zhí)政黨群眾工作方法的一種創(chuàng)新。

一、黨群直議：議決協(xié)商的鳳岡模式

所謂黨群直議制度，是指由黨員和群眾直接參與本村本組重大事務(wù)的提、評(píng)、審、決并全程監(jiān)督的基層民主治理模式。制度變遷與創(chuàng)新不可能一蹴而就。鳳岡黨群直議制度的形成經(jīng)歷了前期相當(dāng)時(shí)期的制度探索與實(shí)踐。2009年，鳳岡縣以發(fā)展黨內(nèi)民主為先導(dǎo)，堅(jiān)持制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，積極探索基層民主發(fā)展的新路徑。鳳岡縣在第四輪農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)試點(diǎn)工作中，探索出“兩選三制一評(píng)議”的基層民主治理措施（公推直選、海選；支部議事會(huì)提議制；村支“兩委”民主協(xié)商制；村民代表大會(huì)決議制；述職評(píng)議）。2010年-2011年結(jié)合財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)“一事一議”，鳳岡縣探索總結(jié)出“五議五促進(jìn)”工作框架（議團(tuán)結(jié)和諧促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、議民生保障促進(jìn)公平正義、議公益事業(yè)促進(jìn)條件改善、議誠(chéng)信建設(shè)促進(jìn)三資轉(zhuǎn)換、議產(chǎn)業(yè)調(diào)整促進(jìn)致富增收）。2012年鳳岡縣對(duì)基層民主政治建設(shè)從體系上進(jìn)行豐富和完善，在借鑒“四議兩公開(kāi)”工作方法的基礎(chǔ)上，提出了“雙向四議三公開(kāi)”的“黨群直議制”，2013年再總結(jié)提煉成以“12345”為主體架構(gòu)的“黨群直議制”。

筆者于2015年7月到鳳岡縣開(kāi)展了為期15天的專題調(diào)研，發(fā)放問(wèn)卷250份，開(kāi)展半結(jié)構(gòu)式訪談9個(gè)，基本上對(duì)鳳岡黨群直議的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了考察。

鳳岡縣的黨群直議制度以“12345”為主體架構(gòu)。其中“1”是指黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主相融互促的基層民主議事體系。建立民主議事體系的基本背景是農(nóng)村治理的行政化傾向日益嚴(yán)重，自治空間狹小。以黨內(nèi)民主為核心的基層民主議事體系的本質(zhì)就是通過(guò)黨內(nèi)民主建設(shè)培育村民自治的內(nèi)生力量。其基本邏輯是：把事關(guān)本村（社區(qū)）本組（小區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共事務(wù)和民生事務(wù)的協(xié)商、決定、執(zhí)行等權(quán)利交到黨員群眾手中，通過(guò)“直議”，創(chuàng)新基層民主實(shí)現(xiàn)方式，讓黨員群眾由“被動(dòng)作主”變成“自覺(jué)作主”，實(shí)現(xiàn)由外力拉動(dòng)向內(nèi)力引動(dòng)的轉(zhuǎn)變。“2”是指建立黨群直議的兩個(gè)組織平臺(tái)，其一是科學(xué)設(shè)置組級(jí)黨支部，其二是建立組級(jí)議事會(huì)。設(shè)立組級(jí)黨支部和組級(jí)議事會(huì)的本質(zhì)是自治單元下沉。從課題組成員與鳳岡縣組織部干部的訪談看，在村組層面設(shè)立黨支部和議事會(huì)有其現(xiàn)實(shí)性的背景。行政村合并導(dǎo)致村莊的內(nèi)部治理復(fù)雜化，新建立的行政村黨組織也無(wú)法有效覆蓋整個(gè)行政村。因此，課題組認(rèn)為，在人口較多的村組和自然村落設(shè)立黨支部和議事會(huì)是可行的。

當(dāng)然，這種做法可能會(huì)引起質(zhì)疑，即自治單元下沉與村莊合并的矛盾性。既然村莊合并后會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部治理的復(fù)雜化，對(duì)此再進(jìn)行自治下沉的改革，豈不是回到了治理的原點(diǎn)？事實(shí)上，課題組認(rèn)為村莊合并的關(guān)鍵在于村莊經(jīng)費(fèi)和人員編制的改革，其主要目的在于減輕后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財(cái)政壓力。因此，二者改革的主要目的是不同的。而且，根據(jù)課題組的調(diào)研，鳳岡在推進(jìn)黨群直議制度的過(guò)程中對(duì)組黨支部和組議事會(huì)的建立實(shí)行差別化原則，即黨支部在滿足一定條件的基礎(chǔ)上方可成立，議事會(huì)則實(shí)行全覆蓋。

“3”是指黨群直議的三個(gè)核心主體。第一個(gè)主體是基層組織，包括基層黨組織和基層自治組織兩個(gè)方面。在黨群直議制度中，兩者是直議協(xié)商的具體組織者。其中，基層黨組織的工作重點(diǎn)是把握方向、服務(wù)指導(dǎo)、教育引導(dǎo)和監(jiān)督支持，在民主基礎(chǔ)上強(qiáng)化集中，基層自治組織的工作重點(diǎn)是有序組織、理性提議、科學(xué)決議和民主監(jiān)督，履行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議通過(guò)的決定和計(jì)劃。第二個(gè)主體是基層黨員?；鶎狱h員是黨群直議制度的核心參與者，尤其是在行政村擔(dān)任一定職務(wù)的農(nóng)村黨員在直議協(xié)商過(guò)程中要發(fā)揮好帶頭貢獻(xiàn)、帶頭服務(wù)、帶頭參與、帶頭支持、帶頭監(jiān)督，并宣傳好、貫徹好、執(zhí)行好黨的路線方針政策，在溝通群眾和基層組織上發(fā)揮引導(dǎo)、橋梁作用。第三個(gè)主體是基層群眾?；鶎尤罕娛屈h群直議的議事者，也是所議之事的利益相關(guān)方，因此也是黨群直議的核心主體?！?”是指黨群直議的四個(gè)機(jī)制。第一個(gè)機(jī)制是“提”，即由基層組織、黨員或群眾，把涉及本村（社區(qū)）本組（小區(qū)）的重大事項(xiàng)、急需解決的難點(diǎn)事項(xiàng)采取書面或口頭的方式提出意見(jiàn)建議，掌握黨員群眾“想做什么”。第二個(gè)機(jī)制是“評(píng)”，即由村支“兩委”或組“兩會(huì)”對(duì)所提事項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)、人力和實(shí)施后的效果、影響進(jìn)行預(yù)算、評(píng)估、評(píng)價(jià)，明確“能做什么”。第三個(gè)機(jī)制是“審”，即由黨員大會(huì)或村（社區(qū)）“兩委”會(huì)議，按照相關(guān)政策法律規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際情況對(duì)評(píng)議結(jié)果審核、把關(guān)，對(duì)可實(shí)施的提議事項(xiàng)制定措施和辦法，解決“要怎樣做”。第四個(gè)機(jī)制是“決”，“決”是黨群直議機(jī)制的核心。在鳳岡模式中，“決”的實(shí)現(xiàn)仍然借助于簡(jiǎn)單多數(shù)的選舉邏輯，由村（社區(qū)）或組（小區(qū)）召開(kāi)黨員和群眾會(huì)，對(duì)審議后的提案進(jìn)行表決，表決情況通過(guò)公示無(wú)異議后，由村（社區(qū)）民委員會(huì)或組（小區(qū)）議事會(huì)組織實(shí)施?！?”是鳳岡黨群直議中的五個(gè)議事內(nèi)容，即議發(fā)展、議法律、議道德、議風(fēng)氣、議和諧。議發(fā)展的基本內(nèi)容包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、村莊整治、土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、項(xiàng)目落地等，議法律的基本內(nèi)容是法制宣傳和法治社會(huì)。議道德內(nèi)容主要是社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德和誠(chéng)信建設(shè)，目的則是增強(qiáng)黨員群眾的道德判斷力和道德榮譽(yù)感。議風(fēng)氣主要是評(píng)議鄉(xiāng)村文化和慣習(xí)。議和諧的內(nèi)容主要涉及村民個(gè)體的直接利益問(wèn)題，具體包括農(nóng)村低保、合作醫(yī)療、危房改造、鄰里和睦、治安防控等民生事務(wù)。

圖1 鳳岡黨群直議制度的內(nèi)容框架

為了保障黨群直議制度按照制度的設(shè)計(jì)初衷有效運(yùn)行，鳳岡在實(shí)踐中建立了一系列保障機(jī)制。首先是從制度層面樹(shù)立黨群直議的制度權(quán)威。在組織層面成立“中共鳳岡縣委黨建領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)專門推進(jìn)黨群直議實(shí)踐工作。在制度層面制定發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化“黨群直議制”的實(shí)施意見(jiàn)》、《鳳岡縣實(shí)施“黨群直議制”深化拓展服務(wù)型基層黨組織建設(shè)工作方案》和《鳳岡縣黨群直議辦法》等制度文本，對(duì)黨群直議的目標(biāo)、主體、機(jī)制和內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在操作層面，一方面是強(qiáng)調(diào)黨群直議制度實(shí)踐的公開(kāi)性，包括議事過(guò)程和議事結(jié)果的雙重公開(kāi)。具體流程見(jiàn)圖2所示。

圖2 鳳岡黨群直議制度的實(shí)踐結(jié)構(gòu)

另一方面是建立若干配套性工作制度。限于篇幅，這里僅對(duì)其中具有代表性的工作制度進(jìn)行簡(jiǎn)單描述。一是“四列一培訓(xùn)”制度。所謂“四列”，是指“各基層黨組織把議事會(huì)中的優(yōu)秀黨員列入組級(jí)黨支部委員，把符合條件的議事會(huì)骨干成員列為黨員發(fā)展對(duì)象，村（居）民代表列席村（社區(qū)）黨員大會(huì)，議事會(huì)成員列席組級(jí)黨支部委員會(huì)”。所謂“培訓(xùn)”，是指對(duì)組級(jí)黨支部委員和組（小區(qū)）議事會(huì)成員進(jìn)行一次集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)。二是黨群直議日制度。根據(jù)鳳岡縣的相關(guān)文件規(guī)定，黨群直議日主要是組級(jí)議事會(huì)的召開(kāi)時(shí)間，一般定于“每月所在集鎮(zhèn)最后一個(gè)趕集天”。三是組級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。根據(jù)《鳳岡縣實(shí)施“黨群直議制”深化拓展服務(wù)型基層黨組織建設(shè)工作方案》的規(guī)定，組級(jí)聯(lián)席會(huì)議由組級(jí)黨支部、組（小區(qū)）議事會(huì)、組（小區(qū)）監(jiān)事會(huì)組成，由組級(jí)黨支部負(fù)責(zé)召集。組級(jí)黨支部、組（小區(qū)）議事會(huì)、組（小區(qū)）監(jiān)事會(huì)全體人員和本組（小區(qū)）1名-2名群眾代表參加會(huì)議。

二、黨群直議與群眾工作方法轉(zhuǎn)型

黨群關(guān)系歷來(lái)是執(zhí)政黨的工作重點(diǎn)，馬克思經(jīng)典作家都曾對(duì)群眾工作理論進(jìn)行過(guò)大量的考察和論述。中國(guó)語(yǔ)境下，執(zhí)政黨處理黨群關(guān)系被統(tǒng)稱為群眾工作。在實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨在成立之初就注重開(kāi)展群眾工作，后在革命和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)群眾工作進(jìn)行了更為深入和廣泛的運(yùn)用，在此基礎(chǔ)上群眾工作理論逐步走向成熟，并形成了若干群眾工作的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾工作經(jīng)驗(yàn)主要集中在以下六個(gè)方面：（1）重視群眾工作，用科學(xué)的理論和黨的路線、方針、政策對(duì)群眾進(jìn)行宣傳和教育。（2）群眾是歷史的創(chuàng)造者，在革命和建設(shè)中始終緊緊依靠群眾，注重動(dòng)員和組織群眾。（3）堅(jiān)持“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，深入群眾調(diào)查研究，善于從群眾的生產(chǎn)實(shí)踐中找到解決問(wèn)題的辦法。（4）實(shí)事求是，切實(shí)維護(hù)群眾的利益，努力解決群眾生產(chǎn)生活過(guò)程中的問(wèn)題。（5）加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，密切黨與群眾的血肉聯(lián)系。（6）黨員干部率先垂范，發(fā)揮黨員的先進(jìn)模范作用。（7）注重發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用。

根據(jù)以上六個(gè)方面的群眾工作經(jīng)驗(yàn)，我們可以總結(jié)出中國(guó)共產(chǎn)黨群眾工作的基本特征。首先，在革命和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期成熟的群眾工作理論強(qiáng)調(diào)組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾，發(fā)揮人民群眾的主觀能動(dòng)性和積極性。在這個(gè)過(guò)程中，執(zhí)政黨是組織和動(dòng)員的主體，而人民群眾是作為被組織和被動(dòng)員的客體。其次，群眾工作理論強(qiáng)調(diào)通過(guò)執(zhí)政黨自身建設(shè)，保持執(zhí)政黨的先進(jìn)性，進(jìn)而與人民群眾保持血肉聯(lián)系，提升人民群眾對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)同和支持。再次，切實(shí)維護(hù)人民群眾的利益，這種對(duì)人民群眾利益的維護(hù)是建立在執(zhí)政黨的主體能動(dòng)性基礎(chǔ)上的，即執(zhí)政黨愿意而且必須解決人民群眾生產(chǎn)生活過(guò)程中遇到的問(wèn)題。從以上群眾工作三個(gè)方面的特征看，革命和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成群眾工作理論主體和客體的二元化，即執(zhí)政黨作為主體開(kāi)展工作，群眾作為客體被組織和動(dòng)員。當(dāng)然，這種群眾工作方式并不否定人民群眾的歷史創(chuàng)造者的地位。

進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，執(zhí)政黨和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了比較大的變化，群眾工作在很多方面勢(shì)必出現(xiàn)不相適應(yīng)的情況，運(yùn)用原有的群眾工作方式，即組織和動(dòng)員群眾的方法在社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化的環(huán)境下很難開(kāi)展，且效果較差。群眾在既有的群眾工作方法中還主要停留在信息的提供者和政策的接受者角色上。新中國(guó)成立后，新的科層制開(kāi)始建立，科層制的建立將基層民眾基本上排除在決策過(guò)程之外?？茖咏M織的理性和自利傾向決定了執(zhí)政黨要鞏固自身的執(zhí)政合法性，就必須通過(guò)群眾路線對(duì)科層組織進(jìn)行規(guī)訓(xùn)。然而，在具體的運(yùn)作過(guò)程當(dāng)中，由于運(yùn)動(dòng)式規(guī)訓(xùn)無(wú)法在常態(tài)治理中對(duì)科層組織發(fā)揮作用，可以看到科層組織的公共決策過(guò)程日益走向封閉。20世紀(jì)90年代以來(lái)，執(zhí)政黨通過(guò)法律法規(guī)的建立為基層民眾參與公共政策提供了制度化渠道，但效果不甚明顯。可以看到，在聽(tīng)證會(huì)和環(huán)評(píng)等問(wèn)題上公眾的有效參與空間仍然是比較狹小的。[3](p112)

在這種背景下，執(zhí)政黨開(kāi)始在社會(huì)治理領(lǐng)域引入?yún)f(xié)商民主治理技術(shù)。尤其是在基層治理中，協(xié)商民主的應(yīng)用更為充分和廣泛。本文認(rèn)為，執(zhí)政黨在國(guó)家治理和地方治理中全面引入?yún)f(xié)商民主，關(guān)鍵在于恢復(fù)基層民眾在公共政策中的核心地位，即讓基層民眾也參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)。這種邏輯同樣適用于執(zhí)政黨的群眾工作領(lǐng)域。從理論上講，人民群眾本來(lái)就是群眾工作的主體。因此，將協(xié)商民主引入群眾工作的關(guān)鍵在于讓群眾參與到具體的決策過(guò)程中去。協(xié)商民主多元共識(shí)、公開(kāi)審議、平等參與和責(zé)任分擔(dān)的特征對(duì)于黨群關(guān)系具有四個(gè)方面的啟示意義，一是執(zhí)政黨應(yīng)首先尊重群眾之間的差異，然后通過(guò)對(duì)話、討論、表達(dá)和協(xié)商來(lái)消除差異和分歧所帶來(lái)的問(wèn)題，二是執(zhí)政黨應(yīng)讓受決策影響的利益相關(guān)群眾參與黨的決策過(guò)程，三是執(zhí)政黨應(yīng)給予群眾團(tuán)體更多的機(jī)會(huì)和資源，四是執(zhí)政黨應(yīng)釋放更多的空間給公民，讓公民以更積極的態(tài)度參與到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共生活當(dāng)中。[4](p89)協(xié)商民主對(duì)黨群關(guān)系的啟示表明，執(zhí)政黨與群眾之間是存在協(xié)商可能的。

從字面上講，黨群直議中的議主要是指評(píng)議，即對(duì)公共事務(wù)表達(dá)自己的觀點(diǎn)，即在表達(dá)自己觀點(diǎn)和聽(tīng)取他人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上改變自己的偏好或者鞏固自己的偏好。因此，黨群直議就是指基層民眾和黨組織成員在對(duì)公共事務(wù)表達(dá)自己觀點(diǎn)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行公共決策的一種協(xié)商模式。從主體上看，黨群直議的主體主要是基層民眾和執(zhí)政黨成員，同時(shí)也包括基層自治單元的權(quán)力主體。在方式上黨群直議包括議和決兩個(gè)部分。這意味著議決協(xié)商必須要有實(shí)在性的決策結(jié)果作為支撐。黨群直議的結(jié)果導(dǎo)向特征決定了它與懇談協(xié)商和評(píng)議協(xié)商是不一樣的。黨群直議強(qiáng)調(diào)評(píng)議基礎(chǔ)之上的偏好聚合，而懇談協(xié)商則強(qiáng)調(diào)不同主體就公共事務(wù)的意見(jiàn)交換，強(qiáng)調(diào)主體間的互動(dòng)性和學(xué)習(xí)性。黨群直議的主體主要是基層民眾，它主要強(qiáng)調(diào)基層民眾通過(guò)對(duì)政治權(quán)力實(shí)踐者工作的評(píng)議來(lái)促進(jìn)政治權(quán)力實(shí)踐者在日后的工作中回應(yīng)民眾的訴求，其核心機(jī)制是評(píng)議，而不包括決策。從這個(gè)角度來(lái)講，黨群直議比懇談協(xié)商和議決協(xié)商在機(jī)制上更為全面。黨群直議強(qiáng)調(diào)將評(píng)議和決策作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程嵌入到群眾工作中去，強(qiáng)調(diào)評(píng)議基礎(chǔ)之上的有效決策，從而進(jìn)一步完善了基層民眾在群眾工作中的角色地位，即從既有的信息提供者和決策者進(jìn)一步成為決策的參與者。正是在這個(gè)意義上，黨群直議可以被看作是一種群眾工作方法創(chuàng)新。

三、黨群直議制度的優(yōu)勢(shì)與限度

黨群直議制度事實(shí)上是農(nóng)村社會(huì)治理的一種新型技術(shù)表達(dá)，其背景是農(nóng)村村民自治單元的下沉。從這個(gè)角度講，黨群直議制度的價(jià)值在于在行政村的居民組層面建立起協(xié)商決策平臺(tái)。從全國(guó)的村民自治實(shí)踐看，鳳岡的黨群直議制度是符合自治單元下沉的發(fā)展趨勢(shì)的。整體來(lái)看，黨群直議制度的優(yōu)勢(shì)主要集中在以下幾個(gè)方面。首先，黨群直議制度的實(shí)踐空間集中在村組層面，小規(guī)模的人口結(jié)構(gòu)決定了黨群直議制度是比較容易操作的。一方面黨員和普通村民對(duì)村組的具體情況比較了解，另一方面黨員和普通村民對(duì)相互之間的情況也比較熟悉。同時(shí)，不同于行政村，村組作為小范圍的生活共同體，具有公共利益的密集性特征，因此村民的利益相關(guān)性較高。高度利益相關(guān)為黨群直議提供了充足的動(dòng)力來(lái)源。第二，與其他地方在村民自治層面的創(chuàng)新相比，鳳岡的黨群直議制度定位于村組層面，強(qiáng)調(diào)通過(guò)黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，進(jìn)而在理論層面化解了黨群直議制度與村民自治的內(nèi)在張力。在一定程度上，可以把黨群直議制度看作是村民自治制度的有效補(bǔ)充。第三，鳳岡黨群直議制度的發(fā)展目標(biāo)與當(dāng)前國(guó)家對(duì)基層治理的基本判斷是不謀而合的。從國(guó)家層面的制度文本導(dǎo)向看，協(xié)商民主在基層社會(huì)治理中將成為選舉民主的補(bǔ)充性工具和機(jī)制。2015年7月13日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳共同發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，明確指出“涉及行政村、社區(qū)公共事務(wù)和居民切身利益的事項(xiàng)，由村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)牽頭，組織利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商”。鳳岡的黨群直議模式雖然有政黨因素存在，但黨員基本屬于本村組居民，直議的內(nèi)容也是本村組的公共事務(wù)，因此可以被看作是基層治理領(lǐng)域的協(xié)商創(chuàng)新。從這個(gè)角度講，國(guó)家的政策文本為鳳岡的黨群直議制度提供了巨大的政策創(chuàng)新空間，鳳岡可以在國(guó)家允許的制度框架內(nèi)進(jìn)行大膽創(chuàng)新。第四，鳳岡的黨群直議制度經(jīng)歷了從局部創(chuàng)新到系統(tǒng)創(chuàng)新的演變過(guò)程，制度化任務(wù)已經(jīng)完成，創(chuàng)新的穩(wěn)定性已經(jīng)形成。在此基礎(chǔ)上，初期的制度績(jī)效是比較明顯的，這一點(diǎn)在第三部分的民眾態(tài)度上可以得到體現(xiàn)。

當(dāng)然，鳳岡的黨群直議制度也存在著一些局限性。第一，鳳岡在設(shè)計(jì)黨群直議制度的過(guò)程中，在村組層面建立組黨支部和組議事會(huì)，雖然這兩個(gè)平臺(tái)在利益相關(guān)和聚合程度上更具優(yōu)勢(shì)，但也可能會(huì)增加行政村本身的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。因?yàn)樵谀壳暗闹贫瓤蚣軆?nèi)，村組層面并沒(méi)有針對(duì)日常治理的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展功能也主要集中在行政村層面。因此黨群直議制度運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)也自然要由行政村承擔(dān)。從課題組在鳳岡的調(diào)研看，縣委組織部也沒(méi)有對(duì)黨群直議運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題做出專門規(guī)定。因此，黨群直議制度可能會(huì)增加村莊治理的經(jīng)費(fèi)壓力。從實(shí)踐看，雖然黨群直議制度能夠形成涉及公共利益和公共問(wèn)題的議題，但對(duì)議題的執(zhí)行卻因?yàn)榻?jīng)費(fèi)問(wèn)題而遭遇障礙。第二，鳳岡的黨群直議制度雖然已經(jīng)完成了制度化的建構(gòu)任務(wù)，但是在細(xì)節(jié)上仍存在改進(jìn)的空間，現(xiàn)有的制度更多體現(xiàn)為對(duì)議決平臺(tái)的結(jié)構(gòu)性規(guī)定。譬如，目前的制度建設(shè)對(duì)如何選擇代表、如何選擇議題以及如何進(jìn)行具體化的操作并未做出具體的制度化安排。這些細(xì)節(jié)性的制度設(shè)計(jì)可能會(huì)影響到直議協(xié)商制度本身在實(shí)踐中的有效性和合法性。[5](p84)因此，需要對(duì)現(xiàn)有的制度再進(jìn)一步進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)。關(guān)于這個(gè)工作，現(xiàn)有的協(xié)商民主理論可以提供更多的設(shè)計(jì)靈感。例如，在選擇代表時(shí)，可以將隨機(jī)性和指定性相結(jié)合。在議題的選擇上，可以先由黨員代表提供議題方案，再交由居民進(jìn)行選擇。在方法上可以引入?yún)f(xié)商民意調(diào)查。再如，黨群直議制度要建立規(guī)范的主持人制度、會(huì)前政策學(xué)習(xí)制度和討論規(guī)則，將討論過(guò)程進(jìn)一步制度化。第三，鳳岡的黨群直議制度太過(guò)復(fù)雜，嚴(yán)格按照“提、評(píng)、審、決”四個(gè)環(huán)節(jié)完成的時(shí)間成本過(guò)高。在走訪中，幾位村民組長(zhǎng)均表示黨群直議制度的操作比較復(fù)雜，很難嚴(yán)格按照制度動(dòng)員村民實(shí)現(xiàn)充分參與。因此，一個(gè)策略性的做法是將四個(gè)環(huán)節(jié)放在一個(gè)程序中完成，但是這樣做就違背了制度設(shè)計(jì)的初衷。一位鳳岡縣委組織部的干部在訪談中就提出了黨群直議制度在操作層面存在的這個(gè)問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)黨群直議制度的有效落地，還需要對(duì)黨群直議的制度結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，其中的關(guān)鍵問(wèn)題是將制度設(shè)計(jì)與農(nóng)村的實(shí)際生活和生產(chǎn)情況相結(jié)合，在保證制度設(shè)計(jì)科學(xué)性的前提下充分賦予村民參與的自主空間，并將公共利益與村民的個(gè)人利益進(jìn)行有效綁定。

四、結(jié)語(yǔ)

黨群直議制度是決議協(xié)商的具體實(shí)踐表達(dá)。從制度擴(kuò)散的角度講，黨群直議制度傳承了部分執(zhí)政黨群眾工作方法的內(nèi)容。議決本身就體現(xiàn)了“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的基本方法邏輯。但是黨群直議制度也顯然不是對(duì)執(zhí)政黨既有群眾工作方法的復(fù)制。一方面，在黨群直議制度中，黨員代表和居民代表共同做出最后的決議。而既有的群眾工作方法則主要延續(xù)“民主集中制”邏輯，強(qiáng)調(diào)從特殊到一般，再到特殊的工作思路。另一方面，既有的群眾工作方法強(qiáng)調(diào)對(duì)決策信息的收集、分類和整合，而黨群直議制度則既包括對(duì)決策信息的再加工，也包括對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題的評(píng)議。從這個(gè)角度講，黨群直議制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)執(zhí)政黨既有群眾工作方法的創(chuàng)新。黨群直議是一種執(zhí)政黨與群眾意見(jiàn)互動(dòng)和溝通的新型群眾工作方法，黨群直議的實(shí)踐表明，黨群直議對(duì)傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新主要在于，黨群直議解決了傳統(tǒng)群眾工作主客體二元分離的格局。傳統(tǒng)群眾工作方法強(qiáng)調(diào)教育和動(dòng)員，認(rèn)為群眾的先進(jìn)性和革命性必須在黨的組織和動(dòng)員的過(guò)程中才能激發(fā)出來(lái)，這種主體和客體二元分離的群眾工作方法無(wú)法適應(yīng)黨和社會(huì)的變化。黨群直議將人民群眾納入到?jīng)Q策層面，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政黨和人民群眾共同作為平等的主體，對(duì)共同關(guān)注的話題和問(wèn)題進(jìn)行話語(yǔ)論證，用多元共識(shí)、公開(kāi)審議和平等參與代替了傳統(tǒng)群眾工作的組織、動(dòng)員。這種互動(dòng)協(xié)商的群眾工作方法為人民群眾提供了參與和表達(dá)的平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)了黨和人民群眾的有效、持續(xù)互動(dòng)。

[1]陳明.村民自治：“單元下城”抑或“單元上移”[J].探索與爭(zhēng)鳴，2014，（12）.

[2]彭勃.論協(xié)商型治理與群眾路線的理論契合[J].江漢論壇，2014，（5）.

[3]付建軍，高奇琦.政府職能轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織培育：政治嵌入與個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的雙重路徑[J].理論與現(xiàn)代化，2012，（2）.

[4]高奇琦.協(xié)商民主的興起與黨群治理的構(gòu)建[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2009，（3）.

[5]付建軍.政社協(xié)商而非公民協(xié)商：懇談協(xié)商的模式內(nèi)核——基于溫嶺個(gè)案的比較分析[J].社會(huì)主義研究，2015，（1）.

責(zé)任編輯 申華

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1003-8477（2016）12-0022-06

李傳兵（1974—），男，博士，貴州大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、碩士研究生導(dǎo)師，山西大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院博士研究生導(dǎo)師，教育部高校思政課教師年度影響力人物。

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“協(xié)商民主視角下黨的群眾工作方法創(chuàng)新研究”（13CKS023）；貴州大學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“馬克思主義經(jīng)典作家群眾觀及其當(dāng)代中國(guó)實(shí)踐”（GDZT201403）。