中日環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制比較研究

張 恒

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

中日環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制比較研究

張 恒

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理體制是環(huán)境管理的關(guān)鍵，比較中日環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制有助于深化對(duì)我國(guó)的認(rèn)識(shí)并得出改進(jìn)意見。中日兩國(guó)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生背景和發(fā)展脈絡(luò)各不相同，但進(jìn)入21世紀(jì)后都有了穩(wěn)固的趨勢(shì)。日本中央環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置相較科學(xué)、工作任務(wù)向全球環(huán)境治理轉(zhuǎn)變，而我國(guó)中央機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)冗雜，工作任務(wù)著重于國(guó)內(nèi)污染防治。日本地方公共團(tuán)體對(duì)環(huán)境保護(hù)承擔(dān)整體性責(zé)任，我國(guó)環(huán)境法也有相關(guān)規(guī)定，但在實(shí)踐中落實(shí)存在問題。中央與地方的環(huán)保監(jiān)管權(quán)限劃分也應(yīng)是監(jiān)管體制的內(nèi)容之一，日本中央和地方關(guān)系呈現(xiàn)出平等合作、中央不斷還權(quán)于地方的趨勢(shì)，而我國(guó)中央和地方關(guān)系則體現(xiàn)出權(quán)力逐漸集中的趨勢(shì)。對(duì)比之下，我國(guó)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)更注重協(xié)調(diào)性與綜合性、權(quán)限分配上應(yīng)更注重地方政府的主體性與能動(dòng)性、配套制度建設(shè)上應(yīng)強(qiáng)化政府整體責(zé)任、完善民主參與制度等。

中日比較；環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制；權(quán)限劃分；地方公共團(tuán)體；政府責(zé)任

環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制是指國(guó)家環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及這些機(jī)構(gòu)之間環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限的劃分。這一體制決定了一國(guó)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容與方式，是環(huán)境管理的基礎(chǔ)。近些年來(lái)，與世界許多國(guó)家一樣，我國(guó)在不斷嘗試改進(jìn)此體制，但在取得突破的同時(shí)也產(chǎn)生了一些問題，這既因傳統(tǒng)行政體制的束縛，也有學(xué)習(xí)借鑒的原因。一直以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境管理模式與制度主要學(xué)習(xí)借鑒以美國(guó)和德國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，但實(shí)際上，雙方之間的政治、文化和經(jīng)濟(jì)背景差異較大，很多制度引入我國(guó)后并不相容或者說(shuō)本土化難度過大。而事實(shí)上，我們的鄰國(guó)日本與我國(guó)有相似的文化基礎(chǔ)、有地理上的便利優(yōu)勢(shì)，其在二戰(zhàn)之后依靠完善高效的環(huán)境監(jiān)管體制，在環(huán)境保護(hù)方面取得了巨大成功，我國(guó)可以更加關(guān)注其在環(huán)境保護(hù)方面所采用的體制與措施，以作參考。

日本的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制一直處于變革與發(fā)展之中，在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同內(nèi)容與特點(diǎn)，但總體上看，日本國(guó)的優(yōu)美環(huán)境以及“環(huán)之國(guó)”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，這一體制都發(fā)揮出了重大作用。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制與日本有許多暗合之處，也依中日政治經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)而有較大差異，這些差異導(dǎo)致了兩國(guó)環(huán)境保護(hù)或好或壞的不同結(jié)果，從實(shí)踐效果來(lái)看，我國(guó)比之為“壞”。因此，筆者選取中日這對(duì)鄰海國(guó)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制進(jìn)行比較，試圖從這一基礎(chǔ)性內(nèi)容上來(lái)探索日本環(huán)境保護(hù)的成功之道以及我國(guó)可從日本學(xué)習(xí)借鑒的環(huán)保體制改革之路徑。

一、中日環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的歷史發(fā)展與比較

（一）兩國(guó)機(jī)構(gòu)的初步成型

二戰(zhàn)后，日本豎立“經(jīng)濟(jì)第一”思想，放任經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境問題由此而至，環(huán)境災(zāi)難集中式爆發(fā)，世界著名的八大公害事件有一半就是發(fā)生在這個(gè)時(shí)期的日本。這些環(huán)境問題嚴(yán)重影響了居民生活，致使日國(guó)內(nèi)環(huán)境運(yùn)動(dòng)興起，民眾采用各種形式抗議政府的放任型經(jīng)濟(jì)政策，要求加強(qiáng)環(huán)保。[1]在此種壓力之下，日本政府開始逐步重視環(huán)境保護(hù)。

20世紀(jì)60年代以前，日本并無(wú)明確的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，環(huán)保工作分散在政府及其內(nèi)部各部門。為了應(yīng)對(duì)這種職權(quán)的不明確與分散性，1963年日本首相府建立“公害防治推進(jìn)體制”，1964 年厚生省環(huán)境衛(wèi)生局設(shè)立公害課和“公害對(duì)策聯(lián)絡(luò)會(huì)議”，1965 年國(guó)會(huì)設(shè)置“產(chǎn)業(yè)公害特別委員會(huì)”，1970 年首相掛名領(lǐng)導(dǎo)“中央公害對(duì)策本部”。這一系列機(jī)構(gòu)和舉措被用來(lái)臨時(shí)應(yīng)對(duì)公害問題以及環(huán)境運(yùn)動(dòng)，但仍未改變職能分散、功能受限的問題，無(wú)法起到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合施策的作用。于是在1971 年，為從根本上解決上述問題，日本成立環(huán)境廳。

20世紀(jì)70年代初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，舉國(guó)上下無(wú)暇關(guān)注環(huán)境問題。但實(shí)際上，由于長(zhǎng)期的大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，我國(guó)當(dāng)時(shí)的環(huán)境狀況并不樂觀。部分中央領(lǐng)導(dǎo)人敏銳地察覺到這一問題的嚴(yán)重性，而正是由于中央領(lǐng)導(dǎo)的先見之明，我國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置與改革逐步展開。

1972年我國(guó)派員出席聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，將正在國(guó)際上興起的環(huán)境議題帶入國(guó)內(nèi)。1974年國(guó)務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)正式誕生。1979年第五屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議通過《環(huán)境保護(hù)法（試行）》并設(shè)專章規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)”，以法律的形式要求國(guó)家以及地方政府設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。1982年我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，國(guó)務(wù)院撤銷環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，將其業(yè)務(wù)并入了新建的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，成為該部?jī)?nèi)設(shè)局，稱環(huán)境保護(hù)局。[2]

初步成型是指環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具備了一定規(guī)模、一定獨(dú)立性，而日本環(huán)境廳和我國(guó)環(huán)境保護(hù)局就具備了這一條件，它們?cè)谝欢ǔ潭壬蠑[脫了從前的分散、附屬地位，具有了環(huán)境主管部門的權(quán)能。根據(jù)上文介紹，可以發(fā)現(xiàn)中日兩國(guó)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生都是在十年間急速完成，兩國(guó)短時(shí)間內(nèi)都提高了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度。究其原因，有相似也有不同。相似點(diǎn)主要是兩國(guó)當(dāng)時(shí)都面臨著嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，我國(guó)參加人類環(huán)境會(huì)議的代表團(tuán)歸國(guó)后就報(bào)告到，中國(guó)的城市環(huán)境污染和自然生態(tài)破壞都不比西方國(guó)家輕。而不同點(diǎn)則相對(duì)復(fù)雜：一是在經(jīng)濟(jì)背景上，日本正處于重振經(jīng)濟(jì)時(shí)期，工業(yè)高速發(fā)展帶來(lái)高污染，而我國(guó)社會(huì)發(fā)展幾乎停滯，落后的工農(nóng)業(yè)破壞了自然環(huán)境；二是在政治背景上，日本的環(huán)境運(yùn)動(dòng)促使了政府的政策變革，而我國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)話語(yǔ)集中于文化運(yùn)動(dòng)，環(huán)境保護(hù)的契機(jī)是部分領(lǐng)導(dǎo)人的重視以及聯(lián)合國(guó)環(huán)境會(huì)議。[3]整體上看，日本的環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置傾向于自下而上的推動(dòng)，而我國(guó)則是自上而下的進(jìn)行。

（二）停滯與穩(wěn)步升級(jí)

20世紀(jì)80年代，由于受世界石油危機(jī)影響，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度急劇下滑，政府重新將關(guān)注重點(diǎn)集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這導(dǎo)致此時(shí)的日本環(huán)保事業(yè)停滯不前甚至出現(xiàn)倒退，直到90年代經(jīng)濟(jì)的逐步好轉(zhuǎn)才逐漸恢復(fù)。在這段時(shí)期，日本環(huán)境廳的發(fā)展趨于穩(wěn)定、變化不大。

1988年，我國(guó)國(guó)務(wù)院將原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部中的環(huán)境保護(hù)局獨(dú)立，成為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)關(guān)，同時(shí)作為國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，稱“國(guó)家環(huán)境保護(hù)局”。1998年，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，仍為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)被撤銷，其職能由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局承擔(dān)。

對(duì)比之下，兩國(guó)機(jī)構(gòu)發(fā)展表現(xiàn)出停滯與穩(wěn)步升級(jí)的差異，我國(guó)的改革動(dòng)作更為積極，但差異背后起決定作用的仍然是兩國(guó)之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這一時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，但主要屬于粗放型發(fā)展模式，導(dǎo)致環(huán)境問題越發(fā)嚴(yán)重，我國(guó)政府不得不以提高環(huán)保部門級(jí)別加以應(yīng)對(duì)。

（三）進(jìn)入21世紀(jì)后的機(jī)構(gòu)定型

2001年，依照《環(huán)境省設(shè)置法》，日本環(huán)境廳升格為環(huán)境省。2008年，根據(jù)第十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，我國(guó)組建環(huán)境保護(hù)部并不再保留環(huán)境保護(hù)總局。日本環(huán)境省由專門立法設(shè)置，我國(guó)環(huán)保部則是由非法律性質(zhì)的規(guī)范性文件設(shè)置，而實(shí)際上，日本的省級(jí)部門一般都有相應(yīng)的設(shè)置法，我國(guó)的現(xiàn)有部委則主要依據(jù)國(guó)務(wù)院文件設(shè)置，這表明兩國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)立依據(jù)效力層級(jí)上的差異，而這種差異會(huì)導(dǎo)致日本環(huán)境省具有法律上的長(zhǎng)效性而我國(guó)環(huán)保部會(huì)面臨文件時(shí)效的限制或者頻繁變革的風(fēng)險(xiǎn)。但是，總體上看，在21世紀(jì)初，中日兩國(guó)中央一級(jí)的環(huán)境保護(hù)主管部門級(jí)別已達(dá)至最高，并且，這種權(quán)力的統(tǒng)一會(huì)使其在一段時(shí)期內(nèi)不會(huì)發(fā)生重大變革，部門地位將趨于穩(wěn)定。

（四）小結(jié)

中日兩國(guó)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置起點(diǎn)不同，歷史契機(jī)不同，但是不考慮不同國(guó)家歷史發(fā)展的必然不同步性，兩國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律依然極具相似性。首先，環(huán)境問題是人類所共同面對(duì)的難題，中日兩國(guó)也不能獨(dú)善其身，無(wú)論民間力量還是政府本身，都會(huì)服從這一歷史發(fā)展要求；其次，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境本身并非一對(duì)矛盾體，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是環(huán)境保護(hù)的決定者，其矛盾根源是人類利益的內(nèi)部博弈與再平衡，因此環(huán)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展不會(huì)一帆風(fēng)順而受制于人類利益的不斷調(diào)整；最后，人類發(fā)展最終將受限于環(huán)境條件，當(dāng)環(huán)境問題威脅人類生存與發(fā)展的可持續(xù)性時(shí)，人類對(duì)環(huán)境的應(yīng)對(duì)也將達(dá)到頂峰，表面上看，中日兩國(guó)的環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置已達(dá)到頂峰。

二、國(guó)家層面環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制比較分析

（一）日本環(huán)境省與我國(guó)環(huán)保部

日本環(huán)境省是日本環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主體，環(huán)境省的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是環(huán)境大臣，下分別設(shè)有大臣官房、綜合環(huán)境政策局、地球環(huán)境局、水和大氣環(huán)境局、自然環(huán)境局、環(huán)境調(diào)查研修所和地方環(huán)境事務(wù)所七大部門，另外還有關(guān)聯(lián)的獨(dú)立行政法人、特別機(jī)構(gòu)、審議會(huì)等。[4]我國(guó)環(huán)保部是環(huán)境保護(hù)的主管機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)為環(huán)保部部長(zhǎng)，其內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)達(dá)19個(gè)，主要包括辦公、財(cái)務(wù)、政策法規(guī)、行政人事機(jī)關(guān)，環(huán)境監(jiān)察、科技標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、宣傳教育、國(guó)際合作、核相關(guān)機(jī)關(guān)，環(huán)評(píng)、水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、自然保護(hù)機(jī)關(guān)，以及黨委、紀(jì)檢機(jī)關(guān)，另外還有派出機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、關(guān)聯(lián)的社會(huì)團(tuán)體等。

中日兩國(guó)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置各有其歷史傳統(tǒng)與體制要求。直觀上對(duì)比，我國(guó)環(huán)保部機(jī)構(gòu)設(shè)置內(nèi)容龐大、面面具到。首先，這并非環(huán)保部一家之現(xiàn)象，我國(guó)其他部委的機(jī)構(gòu)設(shè)置也有類似特點(diǎn)；其次，按照行政要素、環(huán)境要素的機(jī)構(gòu)設(shè)置便于各部門針對(duì)性、專門化的事務(wù)處理；最后，黨委、紀(jì)委的入駐則是我黨對(duì)政府的監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)。

但是兩相比較，日本仍然可以給我們以啟示：

第一，日本環(huán)境省大臣官房是環(huán)境省統(tǒng)管部門，由環(huán)境大臣直接領(lǐng)導(dǎo)，其內(nèi)設(shè)有廢棄物和再生利用對(duì)策部，可見其對(duì)廢棄物處理的重視，而我國(guó)的廢棄物管理分散在土壤環(huán)境管理司等機(jī)關(guān)以及其他部委機(jī)關(guān)。

第二，對(duì)于水、大氣、土壤三大環(huán)境要素的管理，日本主要是由水和大氣環(huán)境局負(fù)責(zé)，而我國(guó)對(duì)這三大要素的管理分散為三個(gè)司，缺乏綜合性。另外對(duì)這三大要素的保護(hù)，兩國(guó)機(jī)構(gòu)間亦有差別，日本水和大氣環(huán)境局同時(shí)負(fù)責(zé)環(huán)境的保全[5]，而我國(guó)三大司的職責(zé)主要是對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管，這又是另一層面的綜合性缺失。但要注意的是，日本的污染防治狀況已經(jīng)好轉(zhuǎn)，對(duì)這三類要素的管理與保護(hù)任務(wù)減輕，而我國(guó)這三類要素的污染仍然嚴(yán)重，有必要分別設(shè)置對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，而對(duì)于環(huán)境問題的綜合性，可完善機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)機(jī)制。

第三，專設(shè)地球環(huán)境局是我國(guó)所缺失，這表明日本不再僅僅關(guān)注國(guó)內(nèi)環(huán)境而積極參與世界環(huán)境治理，究其原因：一是日本國(guó)內(nèi)環(huán)境的好轉(zhuǎn)，全球跨界污染的增多；二是，環(huán)境保護(hù)在世界話語(yǔ)中比重越來(lái)越大，日本積極布局全球環(huán)保，可以推進(jìn)其環(huán)保產(chǎn)業(yè)的外擴(kuò)以及通過環(huán)境外交提升其國(guó)際地位。[6]

（二）部門設(shè)置與權(quán)限劃分

日本環(huán)境省是中央環(huán)境保護(hù)主管部門，而經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省等則是具有一定環(huán)境保護(hù)職權(quán)的分管部門。環(huán)境省主要負(fù)責(zé)制定綜合性環(huán)境政策與行政管理制度，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)綜合法和專項(xiàng)法的牽頭制定單位；經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省主要負(fù)責(zé)制定有效利用資源、振興產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)相關(guān)政策和行政管理；國(guó)土交通省主要負(fù)責(zé)制定與國(guó)土、交通運(yùn)輸、物流相關(guān)的環(huán)境政策與行政管理；農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)環(huán)保型農(nóng)業(yè)和畜產(chǎn)環(huán)境相關(guān)政策與行政管理。另外，有一些監(jiān)督管理工作是由不同省共同負(fù)責(zé)，如環(huán)境省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省共同負(fù)責(zé)廢舊家電再生利用的監(jiān)督管理。[7]

我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督管理的行政機(jī)關(guān)則主要包括：具有環(huán)境保護(hù)統(tǒng)管地位的環(huán)保部，涉及機(jī)動(dòng)車船監(jiān)管、港務(wù)監(jiān)管的交通部，涉及土地保護(hù)、礦產(chǎn)資源管理的國(guó)土資源部以及其下設(shè)的對(duì)海洋進(jìn)行保護(hù)的國(guó)家海洋局，涉及草原保護(hù)、農(nóng)牧業(yè)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)部以及其下設(shè)的負(fù)責(zé)漁業(yè)保護(hù)的漁政漁港監(jiān)督機(jī)關(guān)，涉及森林、國(guó)家公園保護(hù)的國(guó)家林業(yè)局等。另外，公安部門、建設(shè)部門、發(fā)改委、文化衛(wèi)生等部門也都涉及一定監(jiān)管權(quán)力。在這些部門中，環(huán)保部居于核心地位，而其他部門主要依照所屬環(huán)境要素分管相應(yīng)事務(wù)。而在部門具體職權(quán)上，由于內(nèi)容繁雜、難以厘清，筆者不再贅述。

從體例上看，中日兩國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限劃分基本都可沿用統(tǒng)一監(jiān)督管理與部門分工監(jiān)督管理相結(jié)合、統(tǒng)管部門與分管部門執(zhí)法地位平等的體制。從數(shù)量上看，我國(guó)環(huán)境分管部門遠(yuǎn)超日本，這是由于日本省級(jí)部門只有11個(gè)，而我國(guó)部級(jí)單位多達(dá)28個(gè)，這種權(quán)力部門過多的情況必然導(dǎo)致環(huán)境行政職能分散、權(quán)限混亂等問題，而這種情況也將使我國(guó)環(huán)保部權(quán)能的被削弱。近年來(lái)，我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革深入進(jìn)行，這將使部分部門被撤銷部分權(quán)力被整合。環(huán)保部在這種精簡(jiǎn)改革的趨勢(shì)中不可能再集合所有權(quán)力，而更應(yīng)關(guān)注在頂層設(shè)計(jì)方面的努力，更強(qiáng)調(diào)運(yùn)用系統(tǒng)論的思想與方法，從職能協(xié)調(diào)、組織再造以及強(qiáng)化部門授權(quán)、手段配套等途徑來(lái)提高中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的整體性、協(xié)同性。[8]

三、地方層面環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制比較分析

（一）日本地方公共團(tuán)體的概念

在日本《憲法》、《地方自治法》、《環(huán)境基本法》等法律中，對(duì)日本地方權(quán)力體并無(wú)“地方政府”的表述，而都采用“地方公共團(tuán)體”的概念。筆者認(rèn)為有必要先厘清“地方公共團(tuán)體”的概念，才好進(jìn)行中日地方層面的比較。

所謂地方公共團(tuán)體是以國(guó)家領(lǐng)域內(nèi)的一定區(qū)域?yàn)槠錁?gòu)成基礎(chǔ)，以其區(qū)域內(nèi)的居民為構(gòu)成人員，以增進(jìn)區(qū)域內(nèi)居民福利而從事公共事務(wù)與事業(yè)為存在目的，在國(guó)家承認(rèn)的范圍內(nèi)對(duì)居民等享有自治權(quán)的團(tuán)體。[9]這種自治權(quán)由居民自治與團(tuán)體自治兩大要素組成。居民自治是指地區(qū)居民對(duì)當(dāng)?shù)厥聞?wù)的參與和監(jiān)督，而團(tuán)體自治主要是指行政管理，類似于政府行為。因此，地方公共團(tuán)體與地方政府的概念并不能等同而只存在類似性質(zhì)[10]，如果采用地方政府的說(shuō)法，則忽略了居民自治的內(nèi)容。

日本地方公共團(tuán)體主要是指都道府縣和市町村，兩者不是上下級(jí)關(guān)系而是對(duì)等關(guān)系，其組織構(gòu)成包括議會(huì)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，不包括居民，但議會(huì)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)均由居民直接選舉產(chǎn)生。這與我國(guó)地方行政體制明顯不同，這也將使兩國(guó)地方環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制產(chǎn)生巨大差別。

（二）地方環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與層級(jí)差異

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置差異

地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置通常會(huì)一一對(duì)應(yīng)中央機(jī)構(gòu)設(shè)置，日本地方公共團(tuán)體也不例外。但是，在機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)限上，日本地方公共團(tuán)體享有主導(dǎo)權(quán)，可以依據(jù)自身意志進(jìn)行設(shè)計(jì)，因此出現(xiàn)了地方率先創(chuàng)設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)的情況。日本地方公共團(tuán)體下設(shè)環(huán)保部門，名稱不必統(tǒng)一，有的與生活保健業(yè)務(wù)合并為生活環(huán)境部，有的單獨(dú)設(shè)為環(huán)境部或局。部(局)之下，根據(jù)業(yè)務(wù)需要，設(shè)若干課處，除此之外，其他部門也分散有一定的職權(quán)。這主要是講日本地方自治體設(shè)置環(huán)保部門具有較大自主性。

從形式上看，我國(guó)地方政府與日本一致，都是在內(nèi)部設(shè)有環(huán)保部門以及關(guān)聯(lián)部門，但實(shí)質(zhì)上存在一定差別。日本《環(huán)境基本法》第七條、第三十六條等只對(duì)地方公共團(tuán)體規(guī)定了環(huán)保職責(zé)。而我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第十條則規(guī)定了縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)以及其他相關(guān)部門的分管職責(zé)，并在第二章具體規(guī)定了部門責(zé)任的內(nèi)容。依法律規(guī)定的差異而看，我國(guó)更加重視環(huán)境保護(hù)的部門責(zé)任，而日本則更為重視地方公共團(tuán)體這一自治體的整體責(zé)任。

2.層級(jí)差異

根據(jù)1946年《日本國(guó)憲法》、1947年《地方自治法》以及之后的一系列改革，日本地方自治體按照雙層級(jí)建立，一是基層地方自治體，包括市町村三類，二是縣級(jí)地方自治體，包括都道府縣四類，這兩級(jí)之間以及它們與中央政府之間是對(duì)等、協(xié)作關(guān)系而非上下級(jí)關(guān)系。只不過，中央政府對(duì)地方仍保留有部分干預(yù)權(quán)，縣級(jí)自治體對(duì)基層自治體也保留有一定的指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，但并不影響這種平權(quán)結(jié)構(gòu)。由于這種分權(quán)體制，日本地方公共團(tuán)體在地區(qū)環(huán)境事務(wù)方面不受環(huán)境省領(lǐng)導(dǎo)，團(tuán)體中的環(huán)保部門也不受環(huán)境省領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保部門只對(duì)團(tuán)體負(fù)責(zé)。但需注意的是，日本中央政府仍然可以委任部分事務(wù)給地方，此時(shí)中央與地方可視為上下級(jí)關(guān)系，環(huán)保部門亦是如此。[9]

我國(guó)的地方環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)關(guān)系，則保持的是統(tǒng)一管理與分級(jí)分部門管理相結(jié)合的體制，即環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)管、有關(guān)部門分管，環(huán)保部門不僅要接受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)也要接受上級(jí)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)。值得關(guān)注的是，今年我國(guó)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，這將使在環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法方面，省以下環(huán)保部門不再受同級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，這種改革幾乎與日本的分權(quán)改革方向完全相反。

（三）地方政府環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限比較

1.環(huán)境保護(hù)主管機(jī)構(gòu)的權(quán)限比較

環(huán)境保護(hù)主管機(jī)構(gòu)作為地方政府權(quán)力的延伸，承擔(dān)著主要環(huán)保職責(zé)。在探討中日兩國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)差異的基礎(chǔ)上，還可以進(jìn)一步分析其所反映的權(quán)力特征與趨向。

日本地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的主要權(quán)限包括：依法制定地方環(huán)境工作的目標(biāo)和對(duì)策；進(jìn)行污染發(fā)生源與環(huán)境污染的關(guān)系分析指導(dǎo)污染源控制工作；指導(dǎo)新項(xiàng)目的環(huán)保工作（審查、技術(shù)指導(dǎo)）；負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)等。[10]我國(guó)地方環(huán)保主管機(jī)構(gòu)的權(quán)限內(nèi)容則有：對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；審批環(huán)境影響報(bào)告書；實(shí)施排污申報(bào)登記，依法發(fā)放排污許可證和臨時(shí)排污許可證；征收排污費(fèi)和超標(biāo)排污費(fèi)；實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰；擬定轄區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；發(fā)布轄區(qū)環(huán)境狀況公報(bào)；調(diào)解處理環(huán)境污染民事賠償糾紛；組織開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究和宣傳教育工作等等。[2]

從內(nèi)容上看，我國(guó)環(huán)保主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)廣泛全面、相對(duì)繁雜；從權(quán)力設(shè)置來(lái)看，我國(guó)環(huán)保主管機(jī)構(gòu)的職權(quán)傾向于行政控制與命令，而日本環(huán)保機(jī)構(gòu)的職權(quán)則傾向于行政指導(dǎo)與服務(wù)。這些差別表明，在政府的職責(zé)定位上兩國(guó)的不同。雖然我國(guó)近年來(lái)致力于服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型并取得一定成績(jī)，但在環(huán)保領(lǐng)域，我國(guó)仍然保持的是一種權(quán)威模式，這與我國(guó)的環(huán)境現(xiàn)狀有關(guān)、與我國(guó)傳統(tǒng)體制有關(guān)。而日本則逐漸重視自然保全、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及技術(shù)服務(wù)等內(nèi)容，這依靠于其良好的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并且，至少在環(huán)保領(lǐng)域，日本的民主化改革以及多元治理實(shí)踐相比我國(guó)更為成功，這也進(jìn)一步削弱了其環(huán)保機(jī)構(gòu)的行政控制權(quán)。

2.政府環(huán)境監(jiān)管的權(quán)責(zé)比較

日本國(guó)憲法和地方自治法規(guī)定，日本地方公共團(tuán)體承擔(dān)維持地方公共秩序，保持居民及暫住者的安全、健康及福利的責(zé)任。這使公害行政和地域環(huán)境保全行政成為地方自治事務(wù)的核心，也就是說(shuō)，環(huán)境保護(hù)是地方公共團(tuán)體的主要事務(wù)之一，而作為地方公共團(tuán)體代表的首長(zhǎng)則承擔(dān)了環(huán)境行政的主要責(zé)任。[11]并且，這種責(zé)任擁有內(nèi)外兼?zhèn)涞谋O(jiān)督機(jī)制，內(nèi)是指日本地方公共團(tuán)體的平行權(quán)力即地方議會(huì)對(duì)首長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督，以及行政委員會(huì)對(duì)首長(zhǎng)的牽制，外是指地區(qū)選民對(duì)首長(zhǎng)選舉的影響，以及對(duì)首長(zhǎng)執(zhí)政效果的監(jiān)督。僅有平行權(quán)力的監(jiān)督會(huì)產(chǎn)生一定局限性，加入選民監(jiān)督則直接影響了地方執(zhí)政團(tuán)體的持久性。日本《地方自治法》設(shè)置了居民直接請(qǐng)求一章，規(guī)定了居民請(qǐng)求制定、修改與廢止條例權(quán)，請(qǐng)求監(jiān)督地方公共團(tuán)體事務(wù)權(quán)，請(qǐng)求解散地方公共團(tuán)體議會(huì)和罷免議員、首長(zhǎng)和其他主要公務(wù)員等權(quán)利，這是居民自治內(nèi)容的體現(xiàn)。而無(wú)論居民權(quán)利的實(shí)踐效果，起碼在理論上，由于這種內(nèi)外結(jié)合、外部強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，使日本地方公共團(tuán)體整體必須承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，這無(wú)疑會(huì)促使其在地方環(huán)境事務(wù)上的努力。

我國(guó)環(huán)保法規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但是地方政府如何負(fù)責(zé)，沒有詳細(xì)規(guī)定。由于這種法律規(guī)定的概括性與不明確性，導(dǎo)致地方實(shí)踐往往有法難依、有法不依。在我國(guó)，對(duì)環(huán)保擔(dān)責(zé)的往往是部門領(lǐng)導(dǎo)而很難涉及政府領(lǐng)導(dǎo)。一是因?yàn)槭艿叫姓燃?jí)的壓制，更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)不愿為環(huán)保獻(xiàn)身，而環(huán)保部門往往處于弱勢(shì)地位而無(wú)奈受罰；二是因?yàn)檎?jī)考核缺乏環(huán)保硬指標(biāo)，政府整體難以強(qiáng)化對(duì)環(huán)保的重視；三是公眾很難介入環(huán)保問責(zé)。日本地方有完善的選舉與監(jiān)督制度，而實(shí)際上我國(guó)地方也有完善的選舉與監(jiān)督制度。例如公眾可以通過地方人大表達(dá)意見、提出要求，但我國(guó)人大一直存在著位置虛置、形式主義問題，難以及時(shí)回應(yīng)公眾。在其他渠道上，受制于我國(guó)行政系統(tǒng)的封閉性，公眾也很難獲得權(quán)利通道。這加劇了我國(guó)地方政府環(huán)保工作的失責(zé)，讓其在公眾面前只需做好表面功夫。

由于完善的地方自治制度與直接選舉制度，日本地方公共團(tuán)體必須承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的整體性責(zé)任，地方首長(zhǎng)是最主要的責(zé)任承擔(dān)者，而我國(guó)由于環(huán)保的弱勢(shì)地位與公眾參與的缺失，政府責(zé)任被不斷分解，政府領(lǐng)導(dǎo)人難擔(dān)其責(zé)。我國(guó)中央對(duì)此有所警覺，但不同于日本源于其地方政治內(nèi)部的這種問責(zé)機(jī)制，我國(guó)主要依靠于中央政府的強(qiáng)制命令或者政策變革，例如低碳減排工作，由中央政府下達(dá)了地方政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)全責(zé)的硬指標(biāo)后就產(chǎn)生了良好效果。對(duì)于我國(guó)政府這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的特殊性，有學(xué)者建議：將各種環(huán)保指標(biāo)分解至地方不同的非行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)人，問責(zé)最嚴(yán)重時(shí)才可一票否決，并且要重視責(zé)任追究的公開性。[12]筆者贊成這種循序漸進(jìn)地提升政府責(zé)任強(qiáng)度的方式，因?yàn)槿毡灸Ｊ揭粫r(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，只是具有一定參考性。

3.日本居民自治

居民自治是日本地方自治的內(nèi)容之一，是指作為地方公共團(tuán)體主權(quán)者的居民，在接受支配的同時(shí)，享有參加地方公共團(tuán)體組織與運(yùn)營(yíng)的權(quán)利。而這種權(quán)利具體表現(xiàn)在請(qǐng)求制定、修改與廢止條例，監(jiān)督地方公共團(tuán)體事務(wù)，請(qǐng)求解散地方公共團(tuán)體議會(huì)和罷免議員、首長(zhǎng)和其他主要公務(wù)員等。地區(qū)居民的這種權(quán)利與地位，使日本地方層面的環(huán)境監(jiān)管不能缺少居民自治的內(nèi)容。環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理體制本意是指行政系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限劃分，但是在這種權(quán)力的分配之前，實(shí)際上已經(jīng)對(duì)政府和公眾的權(quán)力進(jìn)行了分配。相比日本居民自治，我國(guó)也存有類似的自治制度，即基層群眾自治制度，但是這一制度面臨著自治能力不足、民主意識(shí)不強(qiáng)、受行政干預(yù)影響較大等問題[13]，難以與環(huán)境監(jiān)管相銜接。而實(shí)際上基層群眾應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)最直接的參與者，這種基層群眾與行政監(jiān)管的分離限制了基層自治制度的功能或者說(shuō)荒廢了基層群眾的能力。

所以，借鑒日本居民自治的功能，有沒有可能擴(kuò)展所謂的監(jiān)督管理體制的傳統(tǒng)概念，或者說(shuō)，拋開監(jiān)督管理體制的概念內(nèi)容，著重解決權(quán)力結(jié)構(gòu)、公眾參與等關(guān)聯(lián)問題，這可能才是解決體制本身障礙的關(guān)鍵。黃錫生就認(rèn)為：政府主導(dǎo)是必要的但不意味著對(duì)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的壟斷，一些可以通過第三部門和行業(yè)性自律組織就能起到有效監(jiān)管作用的領(lǐng)域可以通過立法和授權(quán)的形式賦予其適當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)管權(quán)。[14]陳石明也認(rèn)為，要實(shí)施政府環(huán)境管理的“權(quán)力清單”，建立獨(dú)立的民間環(huán)保團(tuán)體來(lái)制約政府行為，讓公眾參與到環(huán)境政策制定與監(jiān)督的行列中來(lái)。[15]這實(shí)質(zhì)上都是想突破體制的概念，或者說(shuō)權(quán)限劃分的背景不能僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，這種構(gòu)想一定程度上體現(xiàn)了與日本居民自治異曲同工的意味。

四、兩國(guó)中央與地方環(huán)境行政權(quán)限的劃分與比較

有關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的論作，普遍局限于橫向?qū)用娑狈χ醒肱c地方之間縱向?qū)用娴挠懻?。而事?shí)上，中央與地方在環(huán)境保護(hù)方面也存在著權(quán)力的激烈交鋒，兩者的權(quán)限劃分問題也應(yīng)是環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的研究?jī)?nèi)容之一。

基于前文分析，再比較中日兩國(guó)中央與地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的權(quán)限劃分是很難進(jìn)行的，而應(yīng)將這種比較放在更為廣闊的背景之下，即在地方政府或者地方公共團(tuán)體的整體性概念之下，這樣才便于探究?jī)蓢?guó)環(huán)保領(lǐng)域權(quán)力的分配邏輯以及發(fā)展態(tài)勢(shì)。中央與地方的權(quán)限劃分主要涉及到立法權(quán)、行政權(quán)、財(cái)政權(quán)、組織權(quán)等。而在中日兩國(guó)中央與地方環(huán)境保護(hù)的權(quán)力分配以及體制發(fā)展中，主要涉及到立法與行政的內(nèi)容，筆者將只對(duì)這兩種權(quán)力進(jìn)行比較分析。

（一）立法權(quán)

日本地方公共團(tuán)體擁有條例制定權(quán)，由國(guó)家法律授權(quán)并不得超越其規(guī)定的范圍。但是由于環(huán)境事務(wù)的地方性與緊迫性，日本地方公共團(tuán)體在環(huán)保領(lǐng)域的立法出現(xiàn)了突破上位法的現(xiàn)象。例如1969年?yáng)|京都制定的《公害防止條例》等，規(guī)定了比國(guó)家法律更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，涉及到國(guó)家法律沒有規(guī)定的領(lǐng)域。這類立法引發(fā)了地方性條例和國(guó)家法律之間的“適應(yīng)性”和“從屬性”問題。1970年“公害對(duì)策國(guó)會(huì)”召開，修訂《大氣污染防止法》和《水質(zhì)污染防止法》，認(rèn)可了地方條例所涉及的超越國(guó)家法律規(guī)定范圍的內(nèi)容和比國(guó)家法律更為嚴(yán)格的條例。[11]這種違反上位法行使地方立法權(quán)的現(xiàn)象產(chǎn)生主要有兩個(gè)方面的原因：一是地方公共團(tuán)體對(duì)地方環(huán)境問題最先發(fā)現(xiàn)、最先處理、最有發(fā)言權(quán)，國(guó)家立法難免出現(xiàn)滯后，地方先行立法具有了合理性；二是日本憲法和地方自治法規(guī)定了地方公共團(tuán)體高度的自治權(quán)，雖然地方立法應(yīng)遵守國(guó)家法律，但是依據(jù)地方自治的精神，日本地方公共團(tuán)體有掙脫國(guó)家法律束縛的權(quán)力，其先行立法也具有了一定的合法性。

2015年我國(guó)《立法法》修改了有關(guān)地方立法的規(guī)定，其條文是：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。這在一定程度上反映了我國(guó)地方環(huán)保對(duì)立法權(quán)訴求的實(shí)現(xiàn)，緩解了地方政府和環(huán)保部門環(huán)境事務(wù)無(wú)法可依或者有法難依的問題。但是與日本地方立法創(chuàng)新不同的是，受到傳統(tǒng)的中央集權(quán)以及片面的單一制國(guó)家理論的影響，我國(guó)習(xí)慣于將地方立法看作是中央立法的自然延伸，或者說(shuō)只是把地方立法當(dāng)作是中央立法的無(wú)足輕重的“拾遺補(bǔ)缺”。即使地方權(quán)力體有了部分立法權(quán)限，但是在地方已有的環(huán)境立法中，重復(fù)中央立法內(nèi)容、體例和結(jié)構(gòu)貪大求全、地方特色萎縮等問題十分嚴(yán)重。[16]而以上正是地方立法的另一重大問題，這將導(dǎo)致立法與地方實(shí)際情況的不相容，環(huán)保部門的執(zhí)法依然不能有效展開。

事實(shí)上，我國(guó)在地方的立法實(shí)踐中，突破上位法的案例并不少見，有的效果良好，有的甚至還推動(dòng)了國(guó)家層面的立法，可以說(shuō)我國(guó)地方具備一定先行先試的立法空間。當(dāng)然，我國(guó)不可能像日本一樣出現(xiàn)大量地方先行立法，但隨著《立法法》的修改，我國(guó)地方應(yīng)當(dāng)兼具穩(wěn)定性與靈活性，有更大的勇氣去承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、因地制宜地制定地方性法律并更加尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖娕c選擇。[17]

（二）行政權(quán)

二戰(zhàn)后，日本一直致力于權(quán)力分配改革，尤其是在九十年代出臺(tái)了一系列地方分權(quán)法案，確立了現(xiàn)在的中央與地方權(quán)限關(guān)系。這些法案可以統(tǒng)稱為地方分權(quán)一攬子法，對(duì)中央與地方的行政關(guān)系主要有以下調(diào)整：中央政府主要承擔(dān)國(guó)際以及國(guó)內(nèi)統(tǒng)一性事務(wù)，而有關(guān)居民日常方面的行政事務(wù)則盡量由地方公共團(tuán)體承擔(dān)；將地方公共團(tuán)體的事務(wù)重新調(diào)整為“自治事務(wù)”和“法定委托事務(wù)”；重新審視中央政府的干預(yù)，具體規(guī)定了干預(yù)的基本原則、模式和程序等內(nèi)容；將中央政府的權(quán)限轉(zhuǎn)移到都道府縣，同時(shí)將都道府縣的權(quán)限下放給市町村；擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)等。[9]以上調(diào)整也都輻射到環(huán)保領(lǐng)域，從整體上看，這些改革都體現(xiàn)出日本中央對(duì)地方的放權(quán)趨勢(shì)。

相比之下，我國(guó)近幾年的改革則與日本體現(xiàn)出完全不同的發(fā)展路徑。比如設(shè)立環(huán)保督察中心，加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境事務(wù)的監(jiān)管；比如省以下環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法的垂直管理體制改革，進(jìn)一步集中地方環(huán)境職權(quán)；比如最新“河長(zhǎng)制”文件，將河流管理的統(tǒng)領(lǐng)權(quán)向更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)集中；再比如環(huán)保約談、環(huán)保巡視、環(huán)保風(fēng)暴等。這都體現(xiàn)出在環(huán)保領(lǐng)域中央政府對(duì)地方環(huán)境保護(hù)事務(wù)控制權(quán)的強(qiáng)化，反映出我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的集權(quán)化傾向，與日本的變革相比，可謂完全相反。可能有人會(huì)談到日本設(shè)立地方環(huán)境事務(wù)所也是一種集權(quán)體現(xiàn)，但不同于我國(guó)環(huán)保督察中心所面臨的地位、執(zhí)法權(quán)等問題，日本地方環(huán)境事務(wù)所與地方公共團(tuán)體沒有上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而主要是指導(dǎo)地方環(huán)保事務(wù)以及處理跨界環(huán)境問題，并不反應(yīng)一種強(qiáng)烈的集權(quán)化傾向。

對(duì)于我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的集權(quán)化傾向，其首先根源于我國(guó)權(quán)威型的環(huán)境管理體制，中央政府必須依靠自身權(quán)威來(lái)監(jiān)督地方政府，這一方面是因?yàn)橹醒胝畬?duì)地方政府的不信任，另一方面則是因?yàn)榈胤秸诃h(huán)境保護(hù)工作中的經(jīng)常性失敗。其次，這一傾向受限于我國(guó)單一的環(huán)境監(jiān)管模式，缺乏民主參與使環(huán)保領(lǐng)域陷于內(nèi)部爭(zhēng)權(quán)奪利的漩渦，政府事實(shí)上地不斷集權(quán)與表面上的鼓勵(lì)公眾參與是一種悖論，這無(wú)疑是相互矛盾的。[18]最后，與日本相比，則是由于我國(guó)的環(huán)境狀況現(xiàn)階段以污染防治為主，而日本則轉(zhuǎn)向自然保全，地方環(huán)境保護(hù)的壓力小于我國(guó)。集權(quán)與分權(quán)是大國(guó)治理的必有矛盾，但是環(huán)境問題并非行政體制內(nèi)不斷的權(quán)力集中就可以解決，我們應(yīng)跳出傳統(tǒng)的集權(quán)與分權(quán)的范式思維。[19]以日本經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)突破這種封閉的環(huán)境監(jiān)管體制，一是要將環(huán)保工作遠(yuǎn)離權(quán)力斗爭(zhēng)，破除地方保護(hù)主義，合理配置環(huán)保職權(quán)，二是要使地方居民真正有權(quán)利、有途徑參與環(huán)境監(jiān)管，居民參與才是破解地方環(huán)保難題的關(guān)鍵之一。

五、結(jié)論

通過中日對(duì)比，日本似乎給出了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的理想類型，但是畢竟兩國(guó)所處的社會(huì)發(fā)展環(huán)境和自然生態(tài)環(huán)境不同，我們?nèi)詰?yīng)更加重視的是立足于本土的理論和實(shí)踐資源。不過，日本環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制所體現(xiàn)的切合世界發(fā)展潮流、符合時(shí)代精神的內(nèi)容依然值得我們學(xué)習(xí)，可以說(shuō)是給了我國(guó)一些理想化的啟示：第一，局限于監(jiān)管體制的傳統(tǒng)概念討論監(jiān)管體制，無(wú)法避免其固有的矛盾，我們應(yīng)跳出其概念范圍，在革新其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的同時(shí)也應(yīng)尋找外部的解決辦法。第二，中央政府應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)上更加努力，更加重視機(jī)構(gòu)設(shè)置的整體性、系統(tǒng)性以及權(quán)力分配的綜合性、協(xié)調(diào)性，要真正地將環(huán)保部放置于環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)領(lǐng)地位。第三，我國(guó)地方政府應(yīng)承擔(dān)更多的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，特別是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制或者說(shuō)政府的整體性責(zé)任應(yīng)當(dāng)落到實(shí)處。第四，中央與地方之間，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)對(duì)決策權(quán)的提升而減少對(duì)實(shí)施權(quán)的干預(yù)，中央政府應(yīng)更關(guān)注跨界環(huán)境問題以及國(guó)際環(huán)境問題，地方則應(yīng)基于其主體性、區(qū)域性特點(diǎn)展開環(huán)保工作。第五，雖然環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制本身不具有民主參與的內(nèi)容，但是民主參與仍然是其良好運(yùn)行的基礎(chǔ)，以政府的一己之力無(wú)法完成環(huán)境保護(hù)的任務(wù)，國(guó)家應(yīng)落實(shí)公眾對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)和環(huán)境事務(wù)參與權(quán)。

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A Comparative Study of the Supervision and Management System of Environmental Protection of China and That of Japan

ZHANG Heng
(College of Law Science, Hunan Normal University, Changsha 410006, Hunan, China)

The supervision and management system of environmental protection is the key to environmental management and the comparison of the supervision and management system of environmental protection between China and Japan will help to deepen the understanding of the supervision and management system of environmental protection in our country and obtain the suggestions for improvement. The establishment background and the development path of the environmental protection regulators in China and Japan are quite different, but both of which have a stable trend in development since the 21stcentury. The establishment of the central environmental protection regulator in Japan is relatively scienti fi c and its work task is changing to the global environmental governance, while the central environmental protection regulator in China is relatively miscellaneous and our work task focuses on domestic pollution prevention. The local public groups in Japan assume the overall responsibility for environmental protection and the environmental law of China also has relevant provisions, but there are problems in the practical implementation. The division of environmental supervision power between central government and local government should also be one of the contents of supervision and management system. In Japan, the relation of the central government and local government presents a trend of equal cooperation and central government’s continuous return of power to the local government, while the relation of the central government and local government in China presents a trend of concentration of power. In contrast, China should pay more attention to the coordination and comprehensiveness in organization establishment, the local government’s subjectivity and activity in division of power and the strengthening of the overall responsibility of government and the improvement of the system of democratic participation in supporting system construction.

comparison between China and Japan; supervision and management system of environmental protection;division of power; local public group; government responsibility

F205

A

1673-9272(2017)03-0014-07

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.03.003

2017-05-22

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“區(qū)域環(huán)境保護(hù)府際協(xié)作法律機(jī)制研究”（16BFX135）；湖南師范大學(xué)生態(tài)文明研究院開放基金項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)法治保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”（20151211）。

張 恒，碩士研究生；E-mail：1225006387@qq.com。

張 恒.中日環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制比較研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017, 11(3): 14-20, 97.

[本文編校：徐保風(fēng)]