美軍國防服務采辦改革的創(chuàng)新及啟示

馮海斌， 鄭紹鈺， 王 元

(1. 裝備學院 研究生管理大隊， 北京 101416； 2. 裝備學院 裝備采辦系， 北京 101416;3. 陸軍裝備部 價格質量管理中心， 北京 100072)

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美軍國防服務采辦改革的創(chuàng)新及啟示

馮海斌1,3， 鄭紹鈺2， 王 元1

(1. 裝備學院 研究生管理大隊， 北京 101416； 2. 裝備學院 裝備采辦系， 北京 101416;3. 陸軍裝備部 價格質量管理中心， 北京 100072)

美軍于2016年1月5日發(fā)布了國防部指令5000.74——《國防服務采辦》，對國防服務采辦進行了全面改革。在剖析美軍國防服務采辦改革實施背景的基礎上，闡述了其提高國防工業(yè)生產力和國防服務采辦效率的一系列舉措，主要包括：調整服務采辦類型、明確服務采辦職責、規(guī)范服務采辦程序、加強服務采辦監(jiān)管和審查服務采辦需求。從轉變思想觀念、健全法規(guī)標準、完善采辦策略3個方面，提出了提高我軍裝備服務采辦效益的對策建議。

國防服務采辦；裝備服務采辦；基于績效的服務采辦

美軍國防服務采辦是指：國防部以合同、訂單或其他協(xié)議等方式直接雇傭私營部門實體的時間和精力，主要目的是完成一項或多項明確的任務，而非提供一個產品供應的全壽命過程[1-3]。服務的“無形性、異構性、易腐性和不可分離性”[4]特征，決定了服務采辦的需求難描述、質量難把控、價格難估算、流程難規(guī)范[5]。為更好地滿足國防服務采辦需求，進一步提高服務采辦透明度和國防經費的使用效益，做到物有所值，美國國防部于2016年1月5日專門制定頒發(fā)了《國防服務采辦》[3](DoDI5000.74)，作為國防服務采辦的綱領性文件，第一次以獨立的國防部指令形式，全面規(guī)范了美軍國防服務采辦工作。美軍國防服務采辦幾乎涵蓋了除武器系統(tǒng)和信息技術系統(tǒng)之外的所有國防采辦領域，盡管其國防服務采辦與我軍裝備服務采辦概念有一定差別，其國防服務采辦幾乎涵蓋了除武器系統(tǒng)和信息技術系統(tǒng)之外的所有國防采辦領域，但究其本質，主要工作還是圍繞以武器裝備為主體的各種各樣的服務保障采辦。因此，分析和研究美軍國防服務采辦改革，對于研究和規(guī)范我軍裝備服務采辦具有十分重要的指導作用。

1 國防服務采辦改革的實施背景

1.1 適應國防經費預算削減的現(xiàn)實需要

美國國防部長蓋茨于2010年發(fā)布《國防效率決議》，要求在未來5年節(jié)省預算1 000億美元(2012-2017財年年均節(jié)省200億美元)[6]。2010年年底，美國聯(lián)邦政府累積國債接近國會規(guī)定的上限，為避免政府關門和債務違約，美國國會于2011年8月通過了《2011年預算控制法案》，規(guī)定未來10年減少財政支出2.1萬億美元。其中，國防預算削減占全部減赤的50%，即2012—2021年國防預算削減額度為1.05萬億美元，年均1 050億美元。2014年1月7日，美國國會預算辦公室(Congressional Budget Office, CBO)出臺了削減國防開支的具體備選方案，可使美軍在2023年前削減100億～4 950億美元不等的國防開支[7]。在財政嚴重赤字、國防預算大幅削減的大背景下，國防服務采辦作為美軍國防采辦的重要組成部分勢必受到開支削減的巨大影響，通過改革提高國防服務采辦效益勢在必行。

1.2 落實國防采辦改革舉措的具體行動

進入新世紀以來，美軍按照“理論先行、實踐檢驗，持續(xù)進行、穩(wěn)步推進”的思路不斷深化國防采辦改革。一是持續(xù)進行“提高購買力”改革。自提出“提高購買力”倡議以來，陸續(xù)出臺了60余份相關政策、指南和備忘錄，持續(xù)對國防采辦管理進行深化改革。在繼承和發(fā)揚《提高購買力1.0》和《提高購買力2.0》的基礎上，2014年9月19日和2015年4月9日，先后發(fā)布了《提高購買力3.0 ——通過技術優(yōu)勢和創(chuàng)新獲得統(tǒng)治性能力》草案和《提高購買力3.0執(zhí)行指南——通過技術優(yōu)勢和創(chuàng)新獲得統(tǒng)治性能力》，從8個方面提出了34項改革具體措施。其中，繼續(xù)專門就改進服務采辦提出了提高服務需求的清晰度、提高工程和技術合同服務的效益和生產力，以及加強對正常采辦指揮鏈之外的合同管理等3條具體措施[8]。二是持續(xù)進行國防采辦運行體系改革。2015年1月7日，美軍發(fā)布了新版的《國防采辦體系運行》(DoDI5000.02)，對2013年發(fā)布的過渡版本進行了進一步完善，固化了其近年來裝備采辦改革的成功經驗，將單一采辦程序細化為4個基本型和2個混合型采辦程序，規(guī)定對武器裝備系統(tǒng)和自動化信息系統(tǒng)實行集中統(tǒng)管[9]，對國防采辦程序進行了重大改革。在改革實踐行動中，美軍越來越認識到服務采辦在國防采辦中的獨特地位和重要作用，為在國防服務采辦領域及時貫徹落實上述國防采辦改革舉措，補充完善國防服務采辦法規(guī)制度，美軍頒發(fā)了獨立的國防部指令5000.74——《國防服務采辦》，制定了服務采辦政策、建立了服務采辦組織、明確了服務采辦職責、規(guī)范了服務采辦程序。

1.3 提高國防服務采辦效益的必然要求

國防服務采辦作為美軍國防采辦的重要組成部分，幾乎處處存在、人人參與、時時發(fā)生，為維持和提高美軍完成任務的能力起到了至關重要的作用，十多年來國防部在服務需求上的支出已經超過裝備采辦，特別是近年來國防服務采辦支出已穩(wěn)居其國防采辦預算的一半以上。2014和2015財年，美軍國防服務采辦的金額分別達1 560億美元和1 437億美元，各約占其當年總合同支出的55%[10]22和53%[11]。然而，與武器系統(tǒng)采辦過程相比，國防服務采辦缺乏嚴格管理和有效監(jiān)督，采辦的質量和效益亟待提高。因此，它已經成為美軍國防采辦的重點、國會關注的焦點和規(guī)范管理的難點。為此，美軍著眼實現(xiàn)軍隊和納稅人利益的“雙贏”，緊緊抓住這個重點、焦點和難點深化改革，不斷提高國防服務采辦效益。

2 國防服務采辦改革的主要內容

2.1 調整服務采辦類型

美軍對原先劃分的6種服務采辦類型進行了重大調整，將所有國防服務采辦嚴格按照其基本年加選擇年估算總值(或某年值)，從高到低按照10億美元(或3億美元)、2.5億美元、1億美元、1 000萬美元、簡化采辦閾值(Simplified Acquisition Threshold, SAT)5個臨界值，以及國防部特別關注的采辦項目重新劃分了6種服務采辦類型，并規(guī)定由主管采辦、技術和后勤的國防部副部長(Under Secretary of Defense for Acquisition, Technology, and Logistics, USD(AT&L))對武器裝備和信息系統(tǒng)采辦實行集中統(tǒng)管，解決了劃分標準不科學、類型名稱不統(tǒng)一、信息技術服務管理不全面和個別政策與現(xiàn)行法規(guī)不相符等問題，為規(guī)范管理國防服務采辦打下了堅實基礎。

2.2 明確服務采辦職責

美軍從行政管理的角度，按照從上到下3個能級分別明確了主管采辦、技術和后勤的國防部副部長(國防服務采辦管理最高領導)、國防采購和采辦政策主任(Defense Procurement and Acquisition Policy, DPAP)(國防服務采辦管理執(zhí)行秘書長)、國防部所屬部門首腦(國防服務采辦管理執(zhí)行部門領導)這條管理主線上的3個主要領導的具體職責，以及主管人事和戰(zhàn)備的國防部副部長(Under Secretary of Defense for Personnel and Readiness, USD(P&R))、成本評估和計劃評價主任(Cost Assessment and Program Evaluation, CAPE)2個相關領導的具體職責。同時，美軍從業(yè)務管理的角度，按照從上到下4個能級分別明確了國防采辦執(zhí)行官(Defense Acquisition Executive, DAE)、軍種或部門采辦執(zhí)行官(Service Acquisition Executive/ Component Acquisition Executive, SAEs /CAEs) 、高級服務主任(Senior Services Manager , SSMs)、項目主任或功能服務主任(Program Manager/ Functional Service Manager, PM /FSMs)這條國防服務采辦指揮鏈上的5個關鍵管理人員的具體職責。其中，國防采辦執(zhí)行官(DAE)由主管采辦、技術和后勤的國防部副部長(USD(AT&L))或其指定代理兼任，全面負責國防部合同服務采辦管理工作。另外，美軍還規(guī)定了作為高級服務主任(SSMs)參謀助手的投資組合特殊商品主任(Portfolio-Specific Commodity Manager, PSCMs)的職責。美軍國防服務采辦指揮鏈如圖1所示。

圖1 美軍國防服務采辦指揮鏈

2.3 規(guī)范服務采辦程序

在《國防服務采辦》之中，美軍制定了基于績效的服務采辦(Performance-based Services Acquisition, PBSA)標準化程序，供其在國防服務采辦的過程中視情裁剪使用。該程序由3個階段、7個步驟構成。第一階段是計劃階段，由形成團隊、評估現(xiàn)行策略、市場調研3個步驟構成，主要工作包括：得到領導支持、組成采辦團隊、進行歷史分析、定義利益相關者和客戶需求、分析市場、確定供應商。第二階段是開發(fā)階段，由需求定義、采辦策略2個步驟構成，主要工作包括：起草需求路線圖、建立績效工作報告(Performance Work Statement, PWS)和質量保證監(jiān)督計劃(Quality Assurance Surveillance Plan, QASP)、形成商業(yè)策略、形成采辦策略。第三階段是執(zhí)行階段，由執(zhí)行策略、績效管理2個步驟構成，主要工作包括：選擇正確的承包商、授予合同、推廣策略、監(jiān)督績效、建立和管理關系[12]。美軍國防服務采辦七步法程序如圖2所示。

2.4 加強服務采辦監(jiān)管

美軍從決策層和執(zhí)行層2個層面加強了對國防服務采辦的監(jiān)管。在決策層面，所有國防服務采辦被分為5種類型(特別關注類型除外)，由相應的決策者或其代理通過審查和批準采辦策略的方式，加強了對國防服務采辦的戰(zhàn)略指導和宏觀管理。在執(zhí)行層面，通常情況下，服務采辦是分散獨立進行的，因此每次服務采辦的信息是重復產生、相互孤立的，美軍認為由于上述2個原因，使其服務購買力受到削弱[10]24。因此，為實現(xiàn)對國防服務采辦全壽命周期的有效監(jiān)管，美軍按照功能領域將國防服務分為交通運輸服務、后勤管理服務與設備相關服務等9大投資組合群。并且對應采辦服務所屬功能領域在國防部層次和其所屬部門層次分別成立了相應7個專業(yè)的功能領域專家(Functional Domain Expert, FDEs)和部門級別領導(Component Level Lead, CLLs)(根據(jù)《美國法典》第10篇[13]研發(fā)服務和建筑服務除外，按照主管采辦、技術和后勤的國防部副部長備忘錄[14]，所有研發(fā)、建筑活動的咨詢和援助性服務采辦包括在基于知識的服務投資組合群之中)，按照其所屬的業(yè)務功能領域，實現(xiàn)了對國防服務采辦全壽命周期的集中統(tǒng)管和實時監(jiān)管，具體情況如圖3所示。

圖3 美軍國防服務采辦功能領域專家組織

2.5 審查服務采辦需求

美軍規(guī)定所有年度服務采辦支出大于等于1 000萬美元的項目必須經過服務需求審查委員會(Services Requirements Review Board, SRRB)的審查和批準。對于估算總值大于等于簡化采辦臨界值(SAT)但小于1 000萬美元的服務項目，美軍要求國防部所屬部門應按照上述審查要求建立類似程序進行服務采辦需求審查、確認和批準。服務需求審查委員會(SRRB)主要是依據(jù)任務要求、勞動力分析(軍人、文職人員)、戰(zhàn)略聯(lián)盟等對服務采辦需求進行審查。在反復修訂完善的基礎上，美軍把國防服務采辦需求審查程序分為需求開發(fā)、專家審查和領導審批3個階段，具體流程如圖4所示。

圖4 美軍國防服務采辦需求審查程序

3 對我軍裝備服務采辦的啟示

3.1 轉變傳統(tǒng)思想觀念、創(chuàng)建服務采辦理論

一是從傳統(tǒng)的“商品經濟”向現(xiàn)代的“服務經濟”轉變，樹立裝備服務采辦思想。從美軍國防服務采辦的實踐來看，逐步開展裝備服務外包(眾包)能夠實現(xiàn)企業(yè)、軍隊和國家利益的“三贏”：在企業(yè)層面，既能獲得一定的經濟效益，發(fā)展壯大企業(yè)，又能激勵企業(yè)參與國防建設，提升國防工業(yè)實力；在軍隊層面，既能獲取物有所值的服務，提高軍隊執(zhí)行任務的能力，又能剝離與軍隊戰(zhàn)斗力建設關系不大的服務性業(yè)務，使軍隊集中精力搞好戰(zhàn)備訓練；在國家層面，既能刺激經濟發(fā)展，加速經濟轉型，又能優(yōu)化資源配置，節(jié)約人力、物力和財力，尤其是節(jié)約資源、保護環(huán)境。2010年以來，我國社會主義市場經濟正逐步向服務經濟階段發(fā)展，2015年我國服務業(yè)增加值達341 567億元、占國內生產總值的50.5%，首次突破50%[15]。同時，裝備制造業(yè)服務條件、服務水平和服務能力大幅提升，為開展裝備服務奠定了堅實基礎。因此，我軍應牢固樹立裝備服務采辦的思想，大力推動裝備服務采辦工作。

二是從先前的“從屬依附”向如今的“獨立自主”轉變，形成裝備服務采辦概念。我軍裝備建設從最初的“戰(zhàn)場繳獲”階段，經歷“仿制引進”階段，已經全面進入“自主研制”階段。在前2個階段，武器裝備主要是機械化，甚至是半機械化的，裝備服務采辦只是作為裝備采辦的“從屬物、依附品”，在裝備采辦過程中，伴隨裝備采辦一并完成。在第三個階段，我軍武器裝備機械化、信息化和智能化水平大幅提升，裝備研發(fā)、修理、升級改造等越來越多的服務業(yè)務逐漸從裝備采辦中細化分離出來，向社會化、專業(yè)化、集約化方向發(fā)展，成為獨立的采辦項目自主進行。因此，我軍應形成裝備服務采辦的概念，為開展裝備服務采辦奠定基礎。

三是從過去的“實物采辦”向未來的“服務采辦”轉變， 構建裝備服務采辦理論。美軍在世紀之交的幾場高技術條件下局部戰(zhàn)爭中，大量租用民用裝備運送武器、租用商用衛(wèi)星進行偵察監(jiān)視，甚至雇用合同商上戰(zhàn)場進行裝備維修供應保障，為贏得戰(zhàn)爭勝利發(fā)揮了積極作用。在未來陸、海、空、天、電一體化聯(lián)合作戰(zhàn)的條件下，從軍隊的遠程投送能力到偵察監(jiān)視能力，甚至是火力打擊能力，都離不開“看不見、摸不著”的裝備服務，裝備服務采辦作為裝備采辦的重要組成部分，占比將會越來越大。然而，與裝備“實物”采辦相比，我軍裝備服務采辦還處于摸索階段，缺乏理論指導，管理不夠科學、績效不夠明顯。因此，我軍應構建裝備服務采辦的理論，加強對裝備服務采辦的指導。

3.2 建立健全法規(guī)標準、規(guī)范服務采辦程序

裝備服務采辦作為裝備采辦的獨特組成部分，與武器裝備采辦相比，其需求更難描述、質量更難把控、價格更難估算、流程更難規(guī)范，甚至是隨時間、地點、對象和任務的發(fā)展而變化的，必須靠完善的法規(guī)標準做保障。同時，裝備采辦的法規(guī)標準也應與裝備采辦發(fā)展實際相適應。美軍不僅高度重視法規(guī)標準的完善性，也高度重視法規(guī)標準的及時性。此次，美軍在修訂頒發(fā)DoDI 5000.02時，一改以往把服務采辦作為國防采辦的一部分在附件中概略籠統(tǒng)規(guī)范的做法，在多年反復研究論證的基礎上，專門制定頒發(fā)了DoDI 5000.74——《國防服務采辦》，充分體現(xiàn)了其對國防服務采辦的高度重視和嚴格管理。目前，雖然我軍的裝備服務采辦工作尚在探索階段，但其發(fā)展規(guī)模、形式和速度已呈星火燎原之勢、不容小覷，然而我軍的裝備服務采辦法規(guī)標準還處在空白階段，亟待成體系出臺相應的裝備服務采辦運行、評價和監(jiān)督法規(guī)標準，全面規(guī)范管理裝備服務采辦全壽命周期過程。否則不但會嚴重制約裝備采辦質量、效益，更會影響到裝備采購制度改革的順利進行。

3.3 探索完善采辦策略、提高服務采辦效益

一是推行基于需求的裝備服務采辦策略?；诋斍叭蝿找蟮男枨箝_發(fā)和評估過程、基于期望質量水平的成本分析和市場調研，對于服務采辦的最終成本、進度和績效極其重要。為增強服務需求利益相關者之間的透明度和合作性、在授予合同前確認需求、明確服務需求的優(yōu)先次序，以及優(yōu)化服務采辦并提高效率，美軍在按采辦金額實行能級管理的基礎上，采取了基于服務需求審查委員會(SRRB)的需求審查程序，其主要目的就是在領導審批服務采辦需求前，通過專家審查準確把握需求，以避免服務采辦立項后，由于需求不明確而造成的項目延期、指標下降和費用上漲，甚至項目下馬等問題。我軍應切實加強服務需求的審查，建立“三級審查”制度：在需求論證階段，成立一體化項目組進行充分的分析論證；在需求審查階段，成立獨立的高級專家組進行嚴格的專項審查；在需求批準階段，由采辦部門領導進行最終的審核批準。

二是推行基于績效的裝備服務采辦策略。為提高國防工業(yè)生產力和國防服務采辦效率，美軍從上世紀末就開始了研究探索，美國國防采辦大學(Defense Acquisition University,DAU)在總結歷年來服務采辦管理經驗的基礎上，提出了基于績效的服務采辦(PBSA)的七步法程序，其主旨是將服務需求定義為一系列明確的、可測量的績效指標，通過采用適當?shù)募钍钩邪碳皶r交付最佳的服務(結果)?；诳冃У姆詹赊k策略所關注的焦點在服務的最終結果上，這樣就賦予供應商較大的靈活性和自主權，從而實現(xiàn)簡化服務采辦管理，調動供應商積極性和服務績效最大化等目標。我軍應切實加強對裝備服務采辦績效的管理，不能再沿用原有的、主要針對裝備硬件系統(tǒng)的采辦策略和方法，包括取消將部分裝備服務作為裝備采辦合同個別條款一并采辦的做法，要將管理重點轉移到如何優(yōu)化整合資源、制定績效指標、采取激勵措施和進行質量監(jiān)管上來，建立既靈活高效又規(guī)范有序的基于績效的裝備服務采辦管理模式。

三是推行基于能力的裝備服務采辦策略。裝備服務采辦的根本目的是使軍隊獲得執(zhí)行任務所需的能力，而不在于購買裝備服務。為加強國防服務采辦監(jiān)管，提高軍隊執(zhí)行任務的能力，在實行按類分級管理的基礎上，美軍運用經濟學的投資組合理論，將國防服務采辦分為交通運輸服務、與設備相關服務、基于知識的服務等9大投資組合群，并設立專門的職能機構負責業(yè)務管理。在未來一體化聯(lián)合作戰(zhàn)中，戰(zhàn)斗力將改變主要依靠武器裝備和能源消耗驅動的增長模式，裝備服務和技術創(chuàng)新驅動將成為新的增長點。因此，我軍應切實加強對裝備服務采辦的監(jiān)管。橫向上，依據(jù)采辦額度對裝備服務采辦實行按行政職級分級管理；縱向上，依據(jù)所屬能力的功能領域對裝備服務采辦實行按業(yè)務類別分類管理，以達到共享資源、降低成本、提高效率，并最終具備作戰(zhàn)能力的目的。

四是推行基于競爭的裝備服務采辦策略。對于服務這個軍民雙方高度融合、供需雙方緊密配合、采辦需求分類組合的采辦項目，進行充分競爭能夠大大降低采辦成本和風險，持續(xù)提高采辦效益和效率。為此，美軍在國防服務采辦過程中，最大限度地推行競爭性采辦策略。要求通過市場調研，建立并維持服務采辦態(tài)勢實時感知。最大限度地提高小企業(yè)參與度，以擴大服務供應商競爭基礎。強調在提交最終建議征求書和合同談判開始之前必須進行充分和公正的競爭。我軍應針對裝備服務采辦的特點，按照“軍民融合、充分競爭”的指導思想，廣泛運用網站、微信和微博等信息化平臺，優(yōu)化整合軍民共用技術、裝備和人力等資源，在服務采辦立項審查、承包商選擇和合同簽訂前后，進行多階段采辦競爭程度評估，并將評估結果作為決策的重要依據(jù)。

4 結 束 語

隨著大量高技術、信息化裝備陸續(xù)列裝部隊，我軍裝備服務采辦范圍不斷拓展、規(guī)模不斷擴大、形式不斷豐富。學習借鑒美軍國防服務采辦的成功經驗，分析汲取美軍國防服務采辦的慘痛教訓，開展裝備服務采辦研究、構建裝備服務采辦理論、規(guī)范裝備服務采辦程序，對提高我軍裝備服務采辦質量和效益，推進我軍裝備全面建設以及國防和軍隊建設都具有十分重要的借鑒意義。

References)

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(編輯：李江濤)

Innovation and Enlightenment on Reform of Defense Acquisition of Services of the U.S. Armed Forces

FENG Haibin1,3， ZHENG Shaoyu2， WANG Yuan1

(1. Department of Graduate Management， Equipment Academy，Beijing 101416， China；2. Department of Equipment Acquisition， Equipment Academy， Beijing 101416， China；3. Price and Quality Management Center, Army Equipment Deparment， Beijing 100072， China)

On January 5, 2016, the DOD issued the Department of Defense Directive 5000.74—"Defense Service Acquisition", launching a comprehensive reform for the defense acquisition of services. This paper, based on the background analysis of the U.S. defense acquisition of services reform, expounds a series of measures proposed by DOD to improve the productivity of national defense industry and the efficiency of defense service acquisition which includes adjusting acquisition types, defining acquisition duties, regulating acquisition procedures, enhancing acquisition supervisions and inspections and reviewing acquisition demands. The paper also proposes some suggestions to improve the PLA’s efficiency of equipment acquisition of service from three aspects, which includes changing concepts, improving legal standards and completing procurement strategy.

defense acquisition of services; equipment acquisition of services; performance-based service acquisition

2016-07-11

馮海斌(1977-)，男，工程師，博士研究生，主要研究方向為裝備采辦理論與應用。 鄭紹鈺，女，教授，博士生導師。

E257

2095-3828(2016)06-0044-07

A DOI 10.3783/j.issn.2095-3828.2016.06.010