關(guān)于建設項目檔案驗收中的合同管理問題

劉忠秀　王毓慧

不止一個與建設項目竣工驗收相關(guān)的標準及規(guī)范中，都明確提出了要進行合同管理的相關(guān)要求，因此，在建設項目檔案驗收過程中，對相關(guān)合同的審核成為項目檔案驗收的主要內(nèi)容。

合同作為體現(xiàn)簽約各方的真實意思表達，在建設項目管理中處于重要地位，在建設項目實施過程中，需要通過合同來完成建設項目的設計、采購、施工等建設內(nèi)容；同時，合同也是建設項目檔案的重要組成內(nèi)容。保證合同歸檔文件的真實性，是建設項目合同管理的基本出發(fā)點。

而若想在項目檔案驗收過程中對相關(guān)的合同管理進行有效審核，審核員應當對合同及合同管理、合同形式及相關(guān)內(nèi)容等方面有比較全面的認識。本文以與建設項目竣工驗收相關(guān)的標準及規(guī)范中所提出的合同管理要求，結(jié)合近年來我們參與建設項目檔案驗收及建設項目竣工驗收的經(jīng)驗與體會，對如何加強建設項目合同管理予以初步探討，希望有助于深化各方面對建設項目合同管理的認識。

一、合同及建設項目合同管理的基本概念

在討論合同管理時，應當理解“在合同法甚至民法上，協(xié)議基本上是合同的同義語”，由此可見所謂 “合同”與“協(xié)議”的含義本身就具有是在簽約各方協(xié)商一致的基礎上達成的，是指平等民事主體之間如政府機關(guān)、社會團體、企業(yè)、個人等自然人、法人或其他組織通過協(xié)商所達成的設立、變更、終止民事權(quán)利義務的的法律行為，同時，合同除了表示出一定的法律行為外，還可以表示由此種法律行為產(chǎn)生的法律關(guān)系。當我們在對建設單位的合同管理情況進行審核時，應當注意到關(guān)于合同的內(nèi)涵含義，所以，當進行項目檔案驗收時，對以“合同”、“協(xié)議”、“備忘錄”等名義出現(xiàn)的文件，應當都按照合同來對待，體現(xiàn)了建設項目過程中建設單位與參建單位通過平等協(xié)商與相關(guān)單位（一般為企業(yè)）所建立的法律關(guān)系及所應當承擔及實施的法律行為。

進一步而言，當我們在項目檔案驗收及建設項目竣工驗收時，只要是屬于以上所述“合同”類型的文件，都應當注意其是否體現(xiàn)了合同所應當具備的法律行為及由此產(chǎn)生的法律關(guān)系。因此可以看出，建設項目合同管理的實質(zhì)，體現(xiàn)出建設單位在建設項目進行過程中， 對項目合同的管理控制能力，而通過對合同管理情況的審查，可以對建設項目的實施過程予以公正的評價。

檔案與其它信息系統(tǒng)的最大區(qū)別之一，在于不僅可以提供真實的信息，還在于可以還原其在歸檔時的原始狀態(tài)，可以實現(xiàn)回溯性查找。建設單位在建設項目進行過程中所簽訂的招標、設計、施工、監(jiān)理、設備采購以及職業(yè)衛(wèi)生（勞動衛(wèi)生）評估、安全評估等合同文件（合同檔案）成為評判建設單位所承擔的建設項目活動是否依規(guī)進行、合法有效的依據(jù)。

二、與建設項目合同管理相關(guān)的標準及規(guī)范性文件

自從我國改革開放以來，我國的法制化管理環(huán)境已經(jīng)基本確立并且仍然在不斷完善中，依法對建設項目進行管理，是保證建設項目能夠?qū)崿F(xiàn)建設目標的主要手段，為此，國家相關(guān)部門發(fā)布了一系列的標準及規(guī)范，以達到對建設項目進行有效管理的目的。因此有必要對這些在建設項目檔案驗收及建設項目竣工驗收中需要執(zhí)行的標準及規(guī)范予以充分認識，才能在建設項目檔案驗收及建設項目竣工驗收中自覺有效地執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。這些需要關(guān)注的標準及規(guī)范主要有：

1.在建設項目檔案驗收及建設項目竣工驗收中，《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T28-2002）是使用最為廣泛的標準文件之一，在DA/T28中做出了以下明確規(guī)定：

6.8 合同要求

6.8.1建設項目中各方應以合同形式約定竣工圖編制和提交的責任；可在施工合同或設計合同中明確。也可單獨簽訂竣工圖編制合同。

6.8.2 由施工單位編制竣工圖的，應在設計合同中明確留作竣工圖用的施工圖套數(shù)（包括必須套數(shù)和主管機關(guān)要求套數(shù)），以及因修改增加新圖的責任：凡由設計單位編制竣工圖的，可單獨簽訂竣工圖編制合同。

6.8.3 施工合同中應明確施工單位提交建設單位項目檔案的名稱、內(nèi)容、版本、套數(shù)、時間、費用、質(zhì)量要求及違約責任。

6.8.4 監(jiān)理合同中應明確監(jiān)理單位對竣工文件審核和向建設單位提交監(jiān)理檔案的責任。”

DA/T28中的這些條款，對編制竣工圖及建設項目的監(jiān)理單位所應當承擔的合同義務做出了明確規(guī)定。

2.在2015年，國家檔案局和國防科工局發(fā)布的《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案工作管理辦法》中，也對此做出了相應規(guī)定：“建設單位在制定招標文件、與參建單位簽訂合同（協(xié)議）時，應設立專門條款，明確相關(guān)單位的項目檔案管理職責及項目文件的形成、歸檔職責、歸檔范圍、質(zhì)量要求、整理標準、歸檔套數(shù)、歸檔時間及違約責任?！?該規(guī)范性文件還進一步明確規(guī)定：“建設單位在支付合同款前，應審查參建單位的項目文件歸檔情況，對于未按合同（協(xié)議）要求提供項目檔案（文件材料）的，暫?；虿挥柚Ц丁！?/p>

另外，在《國家電子政務工程建設項目檔案管理暫行辦法》中也有類似的規(guī)定：“電子政務項目文件材料的收集、整理、歸檔應與項目建設進程同步實施。實施機構(gòu)在項目建設初期通過制定歸檔制度、業(yè)務規(guī)范、合同條款、開展培訓、交底等方式，對文件的收集、整理、歸檔提出明確要求；在項目建設過程中，結(jié)合項目進程，對電子政務項目文件的收集、整理情況進行檢查；單項工程驗收、合同驗收時，應同步進行檔案驗收。”

對于項目檔案驗收的專家來說，掌握這些標準、規(guī)范性文件對合同管理的要求，是非常必要的。

三、審查建設單位合同管理時需要關(guān)注的內(nèi)容

那么，在審查建設單位建設項目合同管理狀態(tài)時，應當關(guān)注哪些內(nèi)容呢？或者說通過哪些方面的審查來評價建設單位的合同管理狀況呢？結(jié)合我們在建設項目驗收中的經(jīng)驗來看，在評價建設單位的合同管理狀態(tài)時，可以從以下幾個方面進行。

1.與建設單位簽訂合同、建立起合同法律關(guān)系的資質(zhì)方面

按照相關(guān)規(guī)定，在簽訂建設項目合同時，如果對參建單位的資質(zhì)有相關(guān)要求時，則應當對合同主體的資質(zhì)進行審核，如果與建設單位簽訂合同的另一方不具備所要求的資質(zhì)，則導致所簽訂的合同無效。

例如，承擔建設項目招標項目的參建單位，應當具備相關(guān)的招標資質(zhì)，如其資質(zhì)證書規(guī)定其只擁有機電工程招標資質(zhì)的單位，就不能承擔土木工程的招標項目；如果要求具有相關(guān)的保密資質(zhì)時，也需要其提供相關(guān)的保密資質(zhì)證明文件；或者應當是由具有甲級資質(zhì)的咨詢單位進行的項目評估，就不能由僅僅具備乙級資質(zhì)的單位來承擔。

2.建設項目合同文本的有效性方面

建設項目合同文本指具備相關(guān)資質(zhì)的參建單位與建設單位所簽訂的合同（協(xié)議）是否具備讓合同（協(xié)議）產(chǎn)生效力的要素。如果合同（協(xié)議）文本不具備合同（協(xié)議）產(chǎn)生效力的要素，即使是簽訂合同（協(xié)議）的單位資質(zhì)符合要求，合同（協(xié)議）同樣不會產(chǎn)生法律效力。這種讓合同（協(xié)議）產(chǎn)生雙方所希望的法律效力的要素被稱為合同（協(xié)議）的“生效要件”。

一般來說，合同（協(xié)議）的生效要件包括以下內(nèi)容：

a簽約雙方具備獨立承擔合同義務的主體資格，如具備相關(guān)資質(zhì)；

b合同（協(xié)議）表達了簽約雙方的真實意思；

c合同（協(xié)議）生效的時間；如在合同（協(xié)議）規(guī)定“本合同自雙方簽字之日起生效”的條款，但合同（協(xié)議）的文本中卻沒有簽字時間；

d合同（協(xié)議）所規(guī)定的條款不符合建設項目批復文件的要求或內(nèi)容時，其合同（協(xié)議）實際上也屬于無效。

當然，導致合同（協(xié)議）無效的表現(xiàn)形式不止以上方面，但就我們的經(jīng)驗看，這幾個方面是在建設項目檔案驗收及建設項目竣工驗收過程中對項目合同（協(xié)議）進行審查時，經(jīng)常出現(xiàn)的導致驗收組專家對合同（協(xié)議）的法律效力提出質(zhì)疑的方面。

3.建設項目合同的整理組卷方面

建設單位的合同管理，包括對項目檔案的管理在內(nèi)，因此，考察建設單位合同檔案的整理、組卷，也是建設項目檔案驗收的主要內(nèi)容。通過查看合同檔案的案卷質(zhì)量，同樣可以反映出建設單位項目管理及合同管理的情況。

查看合同檔案的案卷質(zhì)量時，不僅要查看以上的內(nèi)容，還應當對合同文件劃分、組卷等案卷質(zhì)量的進行查看，主要考察其整理組卷是否符合檔案整理的基本要求，如是否與相關(guān)活動產(chǎn)生的文件一起組卷、合同的附件（技術(shù)協(xié)議、備忘錄等）是否與合同合并組卷等等。

特別需要強調(diào)的是，歸檔的合同應為原件。

四、建設單位合同歸檔制度實施情況

在考察建設單位的合同管理時，除了考察其合同檔案的案卷質(zhì)量等方面，還應當對建設單位是否執(zhí)行了相關(guān)標準或規(guī)范提出的合同管理要求情況進行考察，如相關(guān)標準規(guī)定：建設單位在與中標單位簽訂合同時，宜做出專門的歸檔文件內(nèi)容，規(guī)定相關(guān)的項目文件收集整理條款，條款中是否提出了對建設項目歸檔文件的質(zhì)量要求。

《重大建設項目檔案驗收辦法》明確規(guī)定：“項目檔案驗收是項目竣工驗收的重要組成部分。未經(jīng)檔案驗收或檔案驗收不合格的項目，不得進行或通過項目的竣工驗收?！比绻ㄔO單位由于合同管理不到位而影響順利通過項目檔案驗收，則可能會直接影響到建設項目竣工驗收。因此，建設單位必須不斷強化合同管理水平，以保證建設項目竣工驗收的順利完成。

（作者單位：核工業(yè)檔案館 眾志成（北京）技術(shù)服務有限公司）