中國石油儲備建設(shè)對策研究

李軍，吳建國( 中國石油天然氣集團(tuán)公司生產(chǎn)經(jīng)營管理部 )

中國石油儲備建設(shè)對策研究

李軍，吳建國
( 中國石油天然氣集團(tuán)公司生產(chǎn)經(jīng)營管理部 )

針對我國石油儲備建設(shè)存在的權(quán)責(zé)不清，項(xiàng)目建設(shè)阻力大、周期長，受托企業(yè)的積極性有待進(jìn)一步提高，商業(yè)儲備定位不清等問題，建議：1）加快戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)；2）加快實(shí)施企業(yè)義務(wù)儲備；3）從國家外交層面統(tǒng)一謀劃并配套完善支持政策，將陸上管道運(yùn)輸建成穩(wěn)定可靠的“流動(dòng)性儲備”；4）協(xié)調(diào)解決國家石油儲備庫保管費(fèi)用不足、試生產(chǎn)費(fèi)用來源不明確等問題，充分調(diào)動(dòng)石油企業(yè)承擔(dān)國家石油儲備建設(shè)的積極性；5）加快石油儲備管理機(jī)制建設(shè)。

石油儲備；能源安全；政策；機(jī)制

中國已成為世界第二大石油消費(fèi)國，對外依存度超過60%，石油儲備體系對保障國家能源安全至關(guān)重要。面對低油價(jià)的契機(jī)，應(yīng)加快在建和擬建儲備設(shè)施建設(shè)；積極調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，加緊實(shí)施企業(yè)義務(wù)儲備，建設(shè)穩(wěn)定可靠的“流動(dòng)性儲備”；加快石油儲備管理機(jī)制建設(shè)，保障我國石油儲備規(guī)劃目標(biāo)順利實(shí)施，保障國家能源安全。

1 世界主要國家石油儲備概況

目前，世界上有許多國家建立了自己的石油儲備制度。國際能源署（IEA）和歐盟兩大國際組織都對成員國規(guī)定了強(qiáng)制性的石油儲備義務(wù)。按照1974年簽署的國際能源協(xié)議(IEP)，IEA成員國必須承擔(dān)相當(dāng)于90天石油凈進(jìn)口量的儲備義務(wù)。歐盟確定的儲備義務(wù)是90天石油消費(fèi)量，而且要求所有成員國均須建立應(yīng)急儲備；對于石油凈出口國，允許在90天的基礎(chǔ)上按扣減25%比例進(jìn)行儲備。

1.1 美國

美國石油儲備分政府儲備和企業(yè)儲備兩類，是一種典型的以政府為主的石油儲備模式。截至2016年7月底，美國石油總庫存為20.8億桶，其中戰(zhàn)略石油儲備6.95億桶（見表1），商業(yè)石油儲備13.85億桶（原油5.22億桶，成品油8.63億桶）。美國石油總庫存可滿足凈進(jìn)口量387天（其中商業(yè)儲備可滿足239 天，戰(zhàn)略儲備可滿足148天），遠(yuǎn)超IEA對成員國的儲備要求，可見其對石油儲備建設(shè)及國家能源安全的重視。

1.2 日本

日本建立了官民一體的石油儲備體系。截至2016年7月底，日本總石油庫存可滿足凈進(jìn)口量150天，其中商業(yè)儲備可滿足 65天，國家戰(zhàn)略儲備可滿足85天，也超過IEA對成員國的儲備要求。為吸取2011年“3·11”大地震的教訓(xùn)，日本進(jìn)一步增加了成品油的儲存種類和儲備量，儲備量增加到4天，以提高應(yīng)對災(zāi)害的能力。

1.3 印度

2015年，印度石油消費(fèi)量為1.96億噸、石油進(jìn)口量為1.54億噸，是世界第三大石油消費(fèi)國和第四大石油進(jìn)口國。印度石油儲備計(jì)劃分為兩期，一期建設(shè)石油存儲能力530萬噸，將于2016年底完成，屆時(shí)儲備天數(shù)將達(dá)到10天；二期計(jì)劃于2020年前再新建4個(gè)石油存儲設(shè)施，存儲能力達(dá)到1250萬噸。

1.4 歐洲

德國石油儲備聯(lián)盟承擔(dān)國家法定石油儲備。截至2016年7月底，德國總石油庫存可滿足消費(fèi)量120天的需求，其中商業(yè)儲備可滿足45天，國家石油儲備可滿足75天。法國是世界上最早建立石油儲備的國家，截至2016年7月底，法國總石油庫存可滿足消費(fèi)量100天的需求，其中商業(yè)儲備可滿足40天，戰(zhàn)略儲備可滿足60天。英國石油儲備的53%為成品油，截至2016年7月底，英國總石油庫存可滿足凈進(jìn)口量222天、消費(fèi)量90天的需求，主要為企業(yè)商業(yè)儲備。

2 我國石油儲備建設(shè)情況

2004年以前，我國石油儲備均為企業(yè)生產(chǎn)庫存，主要用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周轉(zhuǎn)。2004年，一期國家石油戰(zhàn)略儲備基地開始建設(shè)。2006年底，國家出臺了所得稅返還建設(shè)企業(yè)商業(yè)儲備（以下簡稱商業(yè)儲備）政策，批準(zhǔn)中國石油、中國石化建立原油商業(yè)儲備。目前，我國石油儲備由國家戰(zhàn)略儲備、商業(yè)儲備和企業(yè)生產(chǎn)庫存組成。

表1 世界主要國家石油儲備（截至2016年7月底）

國家石油戰(zhàn)略儲備由國家出資建設(shè)，所有權(quán)、動(dòng)用權(quán)均隸屬于國家。國家石油戰(zhàn)略儲備的采購收儲、輪換、動(dòng)用均由國家主管部門上報(bào)國務(wù)院，經(jīng)批準(zhǔn)后向企業(yè)下達(dá)計(jì)劃執(zhí)行。至2016年年初，我國已建成8個(gè)國家石油儲備基地。其中地面庫7個(gè)，分別是舟山、鎮(zhèn)海、大連、黃島、獨(dú)山子、蘭州、天津國家石油儲備基地；地下庫1個(gè)，即黃島國家石油儲備洞庫。

商業(yè)儲備設(shè)施建設(shè)的全部資金、商儲油采購的部分資金由中央財(cái)政以資本金注入方式支持。企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行管理，運(yùn)行費(fèi)用由企業(yè)負(fù)擔(dān)。企業(yè)具有一定自主權(quán)，商儲項(xiàng)目規(guī)劃、選點(diǎn)與建設(shè)，由企業(yè)自主決定，資產(chǎn)為企業(yè)所有。企業(yè)可根據(jù)生產(chǎn)需要，采取“借油還油”或銷售再購進(jìn)等方式對儲備油進(jìn)行更新串換運(yùn)作。截至目前，我國商業(yè)儲備設(shè)施已經(jīng)全部建成投產(chǎn)，并按國家要求存儲了相當(dāng)規(guī)模的石油。

另外，作為油田、煉廠、管道、碼頭等的配套建設(shè)設(shè)施，國有石油公司及為數(shù)眾多的地方煉廠均建有一定規(guī)模的石油儲罐，主要滿足企業(yè)日常生產(chǎn)運(yùn)行和周轉(zhuǎn)的需要。

2.1 取得的經(jīng)驗(yàn)

第一，頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃引領(lǐng)。國家從戰(zhàn)略儲備庫項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、采購收儲等方面制定了一系列管理規(guī)定和制度，確定了“政府出資、企業(yè)代管、依法運(yùn)作、中心監(jiān)督”的管理體制，有效地指導(dǎo)了國家戰(zhàn)略儲備的建設(shè)。國務(wù)院批準(zhǔn)的《2008－2020年國家石油儲備中長期規(guī)劃》，確定了分階段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，為我國石油戰(zhàn)略儲備發(fā)展建設(shè)描繪了藍(lán)圖。

第二，形式多樣，油氣并舉?？紤]到國家戰(zhàn)略儲備庫投入大、建設(shè)周期長，為迅速提升我國石油儲備規(guī)模，在加強(qiáng)政府儲備建設(shè)和收儲的同時(shí)，國家積極出臺利用企業(yè)儲備庫代儲政策以及所得稅返還建設(shè)商業(yè)儲備政策，形成了以戰(zhàn)略儲備為主導(dǎo)、企業(yè)代儲和商業(yè)儲備為補(bǔ)充的格局，使我國石油儲備規(guī)模得到快速提升。我國石油儲備以存儲原油為主、成品油為輔，同時(shí)還建設(shè)了一定規(guī)模的天然氣商業(yè)儲備，以解決我國天然氣冬季調(diào)峰能力嚴(yán)重不足的問題。

第三，制定條例，依法行政。國家能源主管部門一直在積極組織研究和制定《國家石油儲備條例》，以明確國家石油儲備的管理體制、管理架構(gòu)以及相關(guān)單位的責(zé)權(quán)利關(guān)系，保障國家儲備事業(yè)有法可依和規(guī)范運(yùn)作。該條例的制定已歷時(shí)兩年多，將在經(jīng)廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，爭取盡早出臺發(fā)布，為政府儲備和企業(yè)義務(wù)儲備的建設(shè)提供法律依據(jù)和保障。

2.2 存在的問題

第一，戰(zhàn)略儲備委托管理采用行政化手段，有關(guān)主體的權(quán)責(zé)不清。一是將國家石油儲備基地公司的建設(shè)和管理采用行政手段“委托”給企業(yè)，模糊了甲乙方之間的責(zé)權(quán)利，不利于戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)與運(yùn)行管理的順利規(guī)范進(jìn)行。二是國家石油儲備基地公司所有權(quán)隸屬于國家，由受托企業(yè)代管，但國家石油儲備基地公司由受托企業(yè)注冊成立，出資人責(zé)任不清晰。

第二，項(xiàng)目建設(shè)外協(xié)難、阻力大、周期長。一是國家石油儲備項(xiàng)目建設(shè)用地實(shí)行政府劃撥，但地方政府供地積極性不高，不愿意提供土地指標(biāo)。二是根據(jù)國家《石油天然氣管道保護(hù)法》，庫外管線占地屬于臨時(shí)用地，部分地方政府要求按照永久征地進(jìn)行補(bǔ)償，管線路由經(jīng)過之處受到各種地方勢力的阻攔，出現(xiàn)因連接管線不通造成已建成儲備庫遲遲不能投用的現(xiàn)象，導(dǎo)致投資極大浪費(fèi)。

第三，受托企業(yè)的積極性有待進(jìn)一步提高。一是受托企業(yè)按要求全權(quán)負(fù)責(zé)儲備基地生產(chǎn)、安全、環(huán)保等運(yùn)營管理，但要面對自身無法解決的資金落實(shí)、報(bào)批流程等問題。例如，大連國家石油儲備基地安全隱患治理項(xiàng)目2011年就申請上報(bào)，2015年資金才到位，周期較長。二是國家石油儲備保管費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)偏低，相關(guān)規(guī)定修訂滯后。《國家儲備石油財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》于2011年施行，規(guī)定執(zhí)行期限為三年，目前尚未修訂?，F(xiàn)行國家石油儲備庫原油保管費(fèi)采用單一標(biāo)準(zhǔn)，未考慮國家石油儲備的地域特點(diǎn)和規(guī)模等因素，應(yīng)結(jié)合國家石油儲備的實(shí)際情況，制訂合理的保管費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。三是尚未明確采購成本和相關(guān)費(fèi)用的審核標(biāo)準(zhǔn)，以便統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)行。四是存在國家石油儲備試生產(chǎn)費(fèi)用的撥付問題。國家石油儲備必須是保稅油，需要辦理保稅資質(zhì)。但根據(jù)海關(guān)要求，辦理保稅資質(zhì)必須先進(jìn)油完成試生產(chǎn)，而在保稅資質(zhì)獲得前只能利用企業(yè)所屬原油進(jìn)行試生產(chǎn)，會(huì)產(chǎn)生大量試生產(chǎn)費(fèi)用，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重，積極性不高。

第四，商業(yè)儲備定位不清。商業(yè)儲備既參照國家直接出資的戰(zhàn)略儲備管實(shí)物，又按國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)管理國有資本收益，兩套管理體系在商儲管理上交叉重疊。從儲備體系角度看，商業(yè)儲備產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，企業(yè)自負(fù)盈虧，按照責(zé)權(quán)匹配和公平統(tǒng)一的原則，企業(yè)商業(yè)儲備不屬于國家石油儲備。從財(cái)政資金角度看，中國石油、中國石化是國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)，財(cái)政引導(dǎo)、企業(yè)投入，國家的部分引導(dǎo)資金以資本金注入方式增加了國有權(quán)益。一筆資金無法同時(shí)承擔(dān)兩種用途和責(zé)任，不能重復(fù)計(jì)算。企業(yè)承擔(dān)著相應(yīng)的國有權(quán)益保值責(zé)任和自籌資金利息及維護(hù)成本，商儲資產(chǎn)應(yīng)由企業(yè)自主決定商業(yè)運(yùn)營，回歸企業(yè)正常的資產(chǎn)管理，不應(yīng)對這部分資產(chǎn)進(jìn)行單獨(dú)限制。

3 建議

中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院預(yù)計(jì)，2015－2020年我國石油需求年均增長2.4%、2020－2030年年均增長1.1%，2020年我國石油需求量將達(dá)到6.08億噸，2030年達(dá)到6.8億噸。

按照上述石油需求預(yù)測和90天凈進(jìn)口量計(jì)算，若我國原油產(chǎn)量穩(wěn)定在每年2億噸左右，2020年我國石油凈進(jìn)口量為4.08億噸，對外依存度上升到67%，國家石油儲備（戰(zhàn)略儲備加義務(wù)儲備，下同）規(guī)模要達(dá)到1億噸；2030年石油凈進(jìn)口量為4.8億噸，國家石油儲備規(guī)模要達(dá)到1.18億噸，需要在現(xiàn)有規(guī)模的基礎(chǔ)上大幅增加儲備量。

自2004年國家石油儲備建設(shè)工作啟動(dòng)以來，在各級政府和企業(yè)的共同努力下，我國石油儲備建設(shè)總體進(jìn)展順利，石油儲備體系初具規(guī)模。但也要看到我國現(xiàn)有儲備規(guī)模與保障國家石油供給安全的要求仍有較大差距，與美國、日本、歐洲等世界主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的儲備能力相比也存在較大距離，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)國家石油儲備建設(shè)工作。

3.1 加快戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)

一是重點(diǎn)做好在建國家石油儲備基地項(xiàng)目的工程收尾、保稅資質(zhì)辦理等工作，盡早實(shí)現(xiàn)收儲。根據(jù)已投產(chǎn)國家石油儲備基地項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，國家石油儲備項(xiàng)目從工程交工驗(yàn)收到收儲環(huán)節(jié)多、周期長，為抓住當(dāng)前低油價(jià)時(shí)機(jī)，盡早實(shí)現(xiàn)收儲，政府和企業(yè)應(yīng)密切配合，在依規(guī)合法的前提下，采取特事特辦、一事一辦、專人盯辦、限期辦結(jié)等做法，加快辦理節(jié)奏。

二是針對建設(shè)國家戰(zhàn)略儲備庫對拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和稅收貢獻(xiàn)較小、地方政府積極性不高等問題，建議有關(guān)政府部門建立國家石油儲備基地建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)制度，利用行政手段積極協(xié)調(diào)在征地、拆遷和手續(xù)辦理等項(xiàng)目前期及建設(shè)過程中存在的突出問題，并納入地方政府業(yè)績考核范圍，保證項(xiàng)目按既定目標(biāo)順利實(shí)施。

3.2 加快實(shí)施企業(yè)義務(wù)儲備

企業(yè)義務(wù)儲備是國家石油儲備體系建設(shè)的重要組成部分。為使國家中長期儲備規(guī)劃目標(biāo)能順利落地，國家應(yīng)盡快出臺《國家石油儲備條例》，明確企業(yè)義務(wù)儲備的范圍、油種、標(biāo)準(zhǔn)，隨著地方煉廠“三權(quán)”的放開，為國家實(shí)施企業(yè)業(yè)務(wù)儲備奠定了良好的基礎(chǔ)。對于義務(wù)儲備范圍，建議國內(nèi)原油加工、貿(mào)易和成品油批發(fā)銷售企業(yè)均應(yīng)承擔(dān)；對于油種，應(yīng)包括原油和成品油（汽、煤、柴油等）；對于儲存規(guī)模，應(yīng)綜合考慮規(guī)劃目標(biāo)、政府儲備和企業(yè)義務(wù)儲備結(jié)構(gòu)占比、各所有制企業(yè)加工和市場份額等因素，體現(xiàn)公平合理的原則。

3.3 建設(shè)穩(wěn)定可靠的“流動(dòng)性儲備”

馬六甲海峽是我國海上石油進(jìn)口的主要通道，地區(qū)安全將威脅我國能源安全。同時(shí)受臺風(fēng)、海嘯等惡劣天氣影響以及海盜襲擾，海上運(yùn)輸面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。陸路管道運(yùn)輸具有規(guī)模大、安全環(huán)保、操作方便、損耗低等特點(diǎn)，是“流動(dòng)性的儲備”，在石油運(yùn)輸中具有重要地位。我國已建成東北、西北、西南三大陸路通道，2020年三大陸上原油進(jìn)口通道總能力將達(dá)到6000萬噸/年以上。但是，由于存在油源和價(jià)格等問題，目前實(shí)際進(jìn)口量大幅低于通道能力，使陸上資源的供應(yīng)保障能力沒有得到充分發(fā)揮，也影響了國內(nèi)儲備庫的收儲工作。需從國家從外交層面統(tǒng)一謀劃并配套完善支持政策，將陸上原油進(jìn)口的資源組織、戰(zhàn)略通道建設(shè)納入系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌布局。

3.4 充分調(diào)動(dòng)石油企業(yè)承擔(dān)國家石油儲備建設(shè)的積極性

一是協(xié)調(diào)解決國家石油儲備庫保管費(fèi)用不足的問題。國家主管部門應(yīng)結(jié)合各地國家石油儲備庫的實(shí)際情況，制定合理的保管費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或按照國家石油儲備庫的建設(shè)規(guī)模撥付保管費(fèi)，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

二是解決試生產(chǎn)費(fèi)用來源不明確問題。國家主管部門應(yīng)研究出臺國家戰(zhàn)略儲備庫投入試生產(chǎn)至正式收儲期間試運(yùn)行費(fèi)用的撥付管理辦法，以解決試生產(chǎn)費(fèi)用的來源問題。

三是對商業(yè)儲備存儲維護(hù)成本給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)貼。儲備建設(shè)是一項(xiàng)高投入、高成本的戰(zhàn)略性工程，是國家能源保障體系重要組成部分，為使商業(yè)儲備持續(xù)健康發(fā)展，國家主管部門應(yīng)對存儲維護(hù)成本給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)貼。若確實(shí)難以對商業(yè)儲備存儲維護(hù)成本進(jìn)行補(bǔ)貼，商儲資產(chǎn)應(yīng)回歸企業(yè)正常資產(chǎn)管理，由企業(yè)自主決定商業(yè)運(yùn)營，不應(yīng)對這部分資產(chǎn)進(jìn)行單獨(dú)限制。

3.5 加快石油儲備管理機(jī)制建設(shè)

我國戰(zhàn)略石油儲備在信息批露、市場監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、影響分析等方面尚待完善，全面系統(tǒng)的委托代管制度、石油輪換制度、設(shè)備技改和安全隱患治理資金來源制度、國家石油儲備動(dòng)用制度等還處于空白狀態(tài)，制度建設(shè)任務(wù)艱巨。為此，國家相關(guān)部門應(yīng)參照國外先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，加快石油儲備立法，出臺相關(guān)管理制度，更好地指導(dǎo)和規(guī)范我國戰(zhàn)略儲備和企業(yè)義務(wù)儲備的建設(shè)。

總之，國家石油儲備的建設(shè)關(guān)系到國家能源安全，意義重大。我國應(yīng)針對石油儲備建設(shè)中存在的問題，從國家層面統(tǒng)一謀劃部署，穩(wěn)步建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和規(guī)模相適應(yīng)的儲備體系。

[1] BP.BP世界能源統(tǒng)計(jì)2015.

[2] 中國石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院. 2014年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告[M]. 北京：石油工業(yè)出版社.

[3] 陳德勝, 雷家骕. 法、德、美、日四國的戰(zhàn)略石油儲備制度比較與中國借鑒[J]. 太平洋學(xué)報(bào), 2006(2):61-71.

改回日期：2016-11-19

編 輯：夏麗洪

編 審：蕭 蘆

Analysis of China’s petroleum reserve construction

Ll Jun, WU Jianguo
(CNPC Production & Operation Management Department)

China’s petroleum reserve is facing the problems such as unclear powers and responsibilities, huge resistance and long period of large project construction, lacking motivation of trustee companies and fuzzy orientation of commercial reserves. The paper suggests speeding up the construction of strategic oil reserves; accelerating the implementation enterprise compulsory reserves; unified planning and coordinately improving the supporting policy from national diplomatic level and building the onshore pipeline transport like “l(fā)iquidity reserves” of stable and reliable; coordinating and solving the storage of national oil reserve costs and the source of charge of pilot production, and fully arousing the enthusiasm of petroleum enterprises to undertake the construction of national petroleum reserve; and accelerating the construction of petroleum reserve management mechanism.

petroleum reserve; energy security; policy; mechanism

2016-11-09