發(fā)揮《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》的戰(zhàn)略潛力（上）

發(fā)揮《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》的戰(zhàn)略潛力（上）

概 述

● 美國和歐盟正在就《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（TTIP）進(jìn)行談判。與傳統(tǒng)的貿(mào)易交易相比，這個促進(jìn)貿(mào)易自由化的方法更為大膽也更具風(fēng)險。它的大膽在于既想要涉及廣泛的本不該由它解決的政策問題，又想要擁有不受管轄的戰(zhàn)略影響力。它的風(fēng)險則源自于談判達(dá)成協(xié)定的困難程度和其他國家予以回應(yīng)的不確定性。

● 如果想要簽署一份能發(fā)揮TTIP全部潛力的關(guān)系協(xié)定，歐盟和美國的談判專家們還要做許多工作。雖然在削減關(guān)稅方面取得了一些進(jìn)展，但是貿(mào)易方面的許多標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范還沒有制定完成，也正因為如此，TTIP才可能具有在戰(zhàn)略層面造成影響的最大潛能 。與此同時，在貿(mào)易方面，遠(yuǎn)隔大西洋的雙方都有質(zhì)疑的聲音。雙方都擔(dān)心諸如TTIP之類的協(xié)定會對就業(yè)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)造成影響。而英國脫歐的決定又讓談判局面愈加復(fù)雜。如果想要順利開展并達(dá)成談判的話，就必須對TTIP的未來行動進(jìn)行清楚可信的戰(zhàn)略說明。

● 如果美國和歐盟能達(dá)成一致，憑借其規(guī)模它們能夠在未來幾年全球范圍內(nèi)定義國際貿(mào)易方面的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。美國和歐盟在該領(lǐng)域的國際領(lǐng)導(dǎo)力為其消費者們帶來了商業(yè)優(yōu)勢和商業(yè)利益，通常也是全球公共物品。然而，有的時候國際領(lǐng)導(dǎo)力也會造成歐盟和美國的利益與其它國家的利益相互對立 ，可能導(dǎo)致在國有企業(yè)的管理規(guī)則等多個領(lǐng)域發(fā)生政策的矛盾。

● 如果英國加入TTIP，英美兩國和歐盟都會因此獲益。因此在過渡時期 ，英國有理由利用自己歐盟成員國的身份積極參與歐盟內(nèi)有關(guān)TTIP的決策，因為這有助于英國最終順利成為TTIP的成員國。

● TTIP能夠帶來潛在的巨大軟實力利益 ，但是只有土耳其等其他戰(zhàn)略性國家一同加入，利益才能最大化。也許TTIP可能滿足甚至超越其戰(zhàn)略影響力的最大野心，其最清楚的標(biāo)志就是，在多個國家獲得批準(zhǔn)，前提是其實施的地理范圍能更寬廣。

● TTIP所能帶來潛在的安全利益其實是夸大其詞而微不足道的。貿(mào)易聯(lián)合帶來的跨大西洋安全利益是無形的，也是難以證明的。

● 能源安全利益很有可能有限的，因為在歐盟市場液化天然氣的出口總量可能是很小的。如果歐盟和美國真的想通過利用TTIP來加強(qiáng)安全，它們應(yīng)當(dāng)把國防采購也納入其中，但是實際上這一項并不在議程之內(nèi)。

● 歐盟和美國之間的差異不僅意味著雙方很難達(dá)成協(xié)定，這些差異也會限制出于戰(zhàn)略目的協(xié)定被實施或充分運用。如果TTIP要在戰(zhàn)略層面取得成功，雙方必須遵守規(guī)則、堅持不懈、團(tuán)結(jié)協(xié)作地把TTIP視作與別國談判時的參考點 。

● 美國比歐盟戰(zhàn)略行動能力更強(qiáng)，一部分原因是歐盟成員國很難形成統(tǒng)一的戰(zhàn)略目標(biāo) 。只有歐盟做到這一點，美國才可能對TTIP的戰(zhàn)略方向具有更大的影響力。如果歐盟想要彌補差距，那么歐盟理事會應(yīng)該首先就將其他國家成員納入TTIP的目標(biāo)和重點達(dá)成一個政治協(xié)議。

● TTIP本身也有戰(zhàn)略風(fēng)險，一方面是由于歐盟和美國強(qiáng)調(diào)國際規(guī)則中體現(xiàn)的價值觀，卻難以讓這些規(guī)則為其他國家所接受，或是讓TTIP看起來像是一次重申舊世界的秩序的嘗試。因此，TTIP可能會造成與一些出于政治原因想要保持距離的新興國家的裂痕，而不會產(chǎn)生吸引力 。

● 然而，TTIP的最大風(fēng)險就是失敗。如果談判破裂或是協(xié)議滿不足了設(shè)定的目標(biāo)，就將歐盟和美國無法合作的負(fù)面信號傳遞給其他國家。如果談判過程是激烈不堪的，或是協(xié)議暴露出美國對于歐洲或歐盟中的反美情緒漠不關(guān)心，造成的損害會更大。英國脫歐的決定加劇了這種風(fēng)險，特別是后一種情況的風(fēng)險，因為這是對于歐盟所受到的國際信任的一次打擊。達(dá)成TTIP有助于消除這種打擊，而失敗則會起到反作用。

引 言

2016年7月，歐盟和美國的貿(mào)易官員在布魯塞爾針對所提議的TTIP開始進(jìn)行第14輪談判，旨在締結(jié)一個全面的、雄心勃勃的協(xié)議，不僅可以擴(kuò)大美國和歐盟間的貿(mào)易與投資，還能解決全球普遍關(guān)注的問題。據(jù)估計，通過TTIP歐盟每年可以獲得高達(dá)到1990億歐元的經(jīng)濟(jì)收入——相當(dāng)于每個四口之家獲得545歐元的可支配收入，而美國則可以在2027年之前每年獲得950億歐元的經(jīng)濟(jì)收入。但是TTIP的野心已經(jīng)超越了經(jīng)濟(jì)層面，擴(kuò)展到戰(zhàn)略層面。2013年美國總統(tǒng)巴拉克?奧巴馬（Barack Obama）和歐洲各國領(lǐng)導(dǎo)人在英國厄恩湖舉辦的八國集團(tuán)首腦會議上進(jìn)行談判，這次積極行動可以看作是對“真正的戰(zhàn)略重要性 ”的共同認(rèn)可。大西洋兩岸的雙方都有同樣的野心，如果這份野心與現(xiàn)實情況相匹配 ，即要經(jīng)歷艱苦鏖戰(zhàn)才能談判達(dá)成一個全面的貿(mào)易協(xié)定，而6月英國公投脫歐的決定又使最近的情況復(fù)雜化。在最新的歐洲貿(mào)易政策策略中，TTIP又被描述為“歐盟有史以來進(jìn)行的最具野心也最具戰(zhàn)略性的談判”。歐盟貿(mào)易委員塞西莉亞?馬姆斯特羅姆(Cecilia Malmstr?m)曾于2015年7月在歐洲議會發(fā)言，給出兩個理由證明歐盟應(yīng)當(dāng)支持TTIP：首先，通過TTIP歐盟可以形成部分戰(zhàn)略以在世界范圍內(nèi)打開其他多個市場；其次，通過TTIP可以形成最符合歐盟“核心價值觀”的“戰(zhàn)略聯(lián)盟”，而歐洲要想擴(kuò)大全球化也必須與之合作。

美國貿(mào)易代表邁克爾?弗羅曼（Michael Froman）認(rèn)為，在全球經(jīng)濟(jì)中新興經(jīng)濟(jì)體的重要性逐漸增強(qiáng)，卻不愿承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這阻礙了貿(mào)易。因此全球貿(mào)易系統(tǒng)需要創(chuàng)立“道路的新規(guī)則 ”。

弗羅曼認(rèn)為貿(mào)易政策可能是“當(dāng)代最重要的戰(zhàn)略項目”的中心部分，而不是只關(guān)乎貿(mào)易本身，也不是“重振二戰(zhàn)后的國際經(jīng)濟(jì)秩序”。通過他的言辭我們可以知道：美國不愿見到世界秩序的變化，只能加強(qiáng)這一論點，并想通過先發(fā)制人地設(shè)定國際貿(mào)易新秩序與新興經(jīng)濟(jì)體拉開差距，以保持現(xiàn)有的世界新秩序。

對于TTIP的戰(zhàn)略潛力的大肆宣傳一部分原因是為了讓心存疑慮的公眾能夠接受。在歐盟和美國，勇于發(fā)聲的倡議團(tuán)體越來越多，他們認(rèn)為TTIP表面上具有能帶來好工作和好收入的明顯優(yōu)勢，實際上具有解除控制和降低標(biāo)準(zhǔn)的潛在作用，就是犧牲勞動者和消費者為大企業(yè)換取利益。

跨大西洋貿(mào)易區(qū)覆蓋的全部范圍和TTIP適用的范圍廣度囊括了從醫(yī)療設(shè)備的政府規(guī)范到采購醫(yī)療的規(guī)則等一切事務(wù)，這就意味著毫無疑問該協(xié)定的影響將大大擴(kuò)展，超出歐盟和美國的邊界。但是這并不意味著關(guān)于TTIP潛在戰(zhàn)略影響的所有論斷都是準(zhǔn)確的。甚至這也并不意味著歐盟和美國擁有足夠的凝聚力和專注力可以管控戰(zhàn)略利益的一切事務(wù)，甚至無法控制大部分事務(wù)。

本文將對TTIP的戰(zhàn)略影響、現(xiàn)實是否可能達(dá)到前所未有的預(yù)期和決定性因素這三個方面做出評估。

本文還詳細(xì)解釋了政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，之后考慮了歐盟和美國的政策制定者的聯(lián)盟程度 。此外，本文還分析了為TTIP進(jìn)行戰(zhàn)略解釋的三條重要論據(jù)：國際領(lǐng)導(dǎo)力，軟實力和安全。最后，本文確認(rèn)了決定TTIP戰(zhàn)略影響力的三個因素，然后才得出結(jié)論。

政治經(jīng)濟(jì)背景

在美國與11個太平洋沿岸的國家簽署《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)幾個月后，TTIP就進(jìn)行了最新一輪的談判；那時中國正努力開始自己的積極行動，包括區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系[與東南亞國家聯(lián)盟的10個成員國和5個非成員國（包括印度和日本）展開合作]。2015年末在內(nèi)羅畢舉行的世貿(mào)組織部長級會議上，他們高效率地結(jié)束了多哈回合談判，這預(yù)示著全面的多邊貿(mào)易協(xié)議將會被針對具體問題和專門領(lǐng)域的單獨的協(xié)定所取代。

隨著世貿(mào)組織邊緣化以及其焦點通過“意愿聯(lián)盟”轉(zhuǎn)移到區(qū)域或多邊協(xié)定上，我們迎來了全球貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)折點。這反映了達(dá)成多邊協(xié)定有多么困難，因為經(jīng)濟(jì)權(quán)重轉(zhuǎn)移到那些擁有與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不同目標(biāo)的新興經(jīng)濟(jì)體上，這也讓談判者更難尋求妥協(xié)之道 ，同時讓政治家們更難說服國內(nèi)有所懷疑的民眾接受協(xié)定。這種懷疑主義不是新興經(jīng)濟(jì)體獨有的，在許多歐洲國家都十分明顯，歐洲議會也能反應(yīng)這一點。懷疑主義也是美國總統(tǒng)大選的鮮明主題。

表1. 貿(mào)易值的復(fù)合年均增長率（2004-2014年）

圖1. 進(jìn)出口貿(mào)易總值（單位：十億美元）

圖1和表1展示了貿(mào)易談判的經(jīng)濟(jì)背景變化。圖1還展示了世界上最重要的雙邊貿(mào)易關(guān)系的規(guī)模和其過去十年的絕對值是如何增長的。十年內(nèi)漲幅最大的三組關(guān)系都涉及到了中國（分別是同美國、歐盟及東盟的關(guān)系）。表1還展示了涉及中國的貿(mào)易關(guān)系已經(jīng)比美國和歐盟的貿(mào)易關(guān)系增長更快，其中中國和其他新興經(jīng)濟(jì)體（尤其是俄羅斯、印度和東盟成員國）的關(guān)系增長率特別高。

這些關(guān)系背后的經(jīng)濟(jì)勢頭就表現(xiàn)了貿(mào)易談判的勢力過去和未來是如何轉(zhuǎn)移的。然而，重要的事并不僅限于此。圖1也表現(xiàn)了不涉及中國的關(guān)系按價值計算仍然是最大的。其中歐盟-美國關(guān)系是最大的 ，在2014年達(dá)到了7000億美元。這就提醒著現(xiàn)在世界上最重要的多邊貿(mào)易關(guān)系和那些更有潛力的關(guān)系來為貿(mào)易設(shè)定規(guī)則。

圖2. 2013年初級產(chǎn)品向歐盟和美國的出口份額

圖3.2013年制成品向歐盟和美國的出口份額

圖4. 2013年服務(wù)向歐盟和美國的出口份額

圖2、3、4描述了對許多最大的新興經(jīng)濟(jì)體而言，針對歐盟和美國的出口是多么重要，并對這一點加以強(qiáng)調(diào)。三張圖表還展示了每個國家對美國和歐盟的出口份額，被分為初級產(chǎn)品、制造品和服務(wù)。美國和歐盟——即TTIP集團(tuán)——對墨西哥、土耳其、俄羅斯等鄰國而言，都是各類產(chǎn)品和服務(wù)的最主要的出口市場。數(shù)據(jù)顯示了跨大西洋市場對于大部分其他國家來說是多么重要，尤其是對于制造品和服務(wù)來說?？绱笪餮笫袌鲞€是一個快速發(fā)展的貿(mào)易區(qū)，卻沒有確定的國際規(guī)則。對中國來說，在2013年38﹪的制造品和19﹪的服務(wù)都出口到了美國和歐盟。

產(chǎn)量的全球份額是一個決定誰能監(jiān)管全球生產(chǎn)商的最重要因素。然而在為消費者設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的時候，全球消費者市場份額是最重要的。這些份額差異可能是非常大的。以購買力平價來衡量，中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模可媲美美國及歐盟的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。但是在一些貿(mào)易談判最重要的領(lǐng)域中，中國市場規(guī)模比TTIP集團(tuán)國家加起來的規(guī)?；蚱渌性谡勁兄械男沦Q(mào)易集團(tuán)的規(guī)模都要大。例如，圖5顯示了在2013年TTIP集團(tuán)的藥品銷售是中國的8倍。這就表明在此類領(lǐng)域，美國和歐盟加在一起的規(guī)模是足夠的，因此也具有建立消費者保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的市場勢力，前提是它們能達(dá)成一致。在許多領(lǐng)域，它們比中國更具領(lǐng)導(dǎo)力，但是這種領(lǐng)導(dǎo)力不像在制藥行業(yè)那么大，而且在大多數(shù)領(lǐng)域，這種領(lǐng)導(dǎo)力也在衰退。這就意味著歐盟和美國運用市場勢力來設(shè)定規(guī)則的可能性正在逐漸削弱。

跨大西洋差異

TTIP這樣的區(qū)域協(xié)定之所以有吸引力，一部分是因為它比起多邊協(xié)定更容易締結(jié)，也是因為它被應(yīng)用于購買類別更加廣泛的產(chǎn)品，還限制了貿(mào)易自由化。這些產(chǎn)品的買家是所謂“意愿聯(lián)盟”，指的是擁有相近目標(biāo)的各方在戰(zhàn)略問題上結(jié)成的緊密聯(lián)盟。

然而，這并不意味著TTIP這類貿(mào)易協(xié)定是容易締結(jié)的。盡管在2016年7月舉行的第14輪談判上，關(guān)于談判范圍仍然存在著一些分歧，包括美國決定不將金融服務(wù)監(jiān)管等問題納入談判范圍，以及該如何處理政治敏感問題，比如投資者與當(dāng)?shù)貭幎私鉀Q已經(jīng)變成了歐盟的熱門事件。即使已經(jīng)達(dá)成協(xié)定，在美國也必須由心懷疑慮的美國國會批準(zhǔn)，這對國會過道兩側(cè)的雙方都是挑戰(zhàn)，特別是在大選年，在歐洲也必須由歐盟機(jī)構(gòu)和成員國批準(zhǔn)。這就意味著如果要滿足談判中領(lǐng)導(dǎo)們的要求，達(dá)成TTIP不可能一步到位。很可能談判要進(jìn)行到2020年了。

圖5.藥品銷售量（2013年，單位：十億美元）

現(xiàn)實與期望之間的差距反映出了阻礙TTIP的另一個因素，這個因素可能也會削弱TTIP的戰(zhàn)略影響。這就是，對TTIP歐盟和美國可能擁有相似的動機(jī)，它們卻在本質(zhì)問題上沒有完全達(dá)成聯(lián)盟。雙方都想要貿(mào)易自由化，也都同意設(shè)立它們?nèi)鄙俚男乱?guī)則來降低貿(mào)易成本。雙方也都想要越過邊界影響政策。但是歐盟和美國的政策制定者對世界的分析并不是完全一致的，偏向也不完全相同，并且歐盟和美國也面臨著自身獨特的政策限制。它們的機(jī)構(gòu)和政策制定程序也是不同的。歐盟現(xiàn)在擁有28個成員國（一旦英國脫歐就變成了27個），每個成員國都有自己的議會和政治文化。歐盟的初級機(jī)構(gòu)——歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲議會——與美國的對應(yīng)機(jī)構(gòu)都非常不同。

比起歐盟，美國更加看重貿(mào)易政策更廣闊的戰(zhàn)略環(huán)境。美國將其視為一個與中國等潛在對手的地緣政治競爭中的重要領(lǐng)域。因此，美國愿意通過貿(mào)易政策更加強(qiáng)勢地抓住戰(zhàn)略優(yōu)勢，也比以往更少地受到世貿(mào)組織和多邊主義的潛在影響（雖然還會受到限制）。奧巴馬政府從一開始就將TTIP、TPP和北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)等視作貿(mào)易政策的平臺。這些平臺有潛力讓美國能夠?qū)⑵淦珢鄣膰H規(guī)則“多邊化”。本屆政府的戰(zhàn)略就是建立這些平臺，通過有選擇地納入其他國家加強(qiáng)這些平臺，并通過進(jìn)入新的政策領(lǐng)域發(fā)展這些平臺。總的目標(biāo)是保持美國和西方國家在形塑國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范方面的中心地位，減少與中國的合作，選擇遵從美國和與美國志同道合的貿(mào)易政策制定者的領(lǐng)導(dǎo)，或者選擇做出自己的選擇但付出昂貴的代價。

特別是如果TTIP在范圍和深度上都具有野心，那么很有可能要由奧巴馬總統(tǒng)的繼任者來締結(jié)TTIP了，因為要達(dá)成一致需要時間。對全球化的結(jié)果幻想破滅已經(jīng)成為共和黨和民主黨初選的一個特征。兩黨候選人的花言巧語已經(jīng)表明，比起奧巴馬政府，唐納德?特朗普(Donald Trump)或希拉里?克林頓(Hillary Clinton)組建的政府都可能更加推行保護(hù)主義，也更加看重國內(nèi)反對貿(mào)易的游說團(tuán)體。當(dāng)特朗普說他是一個“自由貿(mào)易者”時，他也說“NAFTA是一個災(zāi)難”，而“TPP簡直糟糕透了”。然而希拉里卻支持舉行TPP談判，她現(xiàn)在說協(xié)定并沒有達(dá)到她想要的“為美國人帶來更新更好的工作和提供更高薪水的標(biāo)準(zhǔn)”。候選人一旦執(zhí)政依然可能會采取一個更加溫和的方法。貿(mào)易協(xié)定的戰(zhàn)略論述可能對特朗普具有吸引力，是因為他支持對中國要持有一個明確的政策；而對于希拉里的吸引力則在于，在擔(dān)任國務(wù)卿時期“經(jīng)濟(jì)外交”就是她的中心主題。然而無論二人誰能當(dāng)選下一位總統(tǒng)，都會發(fā)現(xiàn)貿(mào)易政策的實施范圍很大程度上是被國會選舉的結(jié)果所決定的。因為兩院中民主黨都占多數(shù)席位，所有批準(zhǔn)新貿(mào)易協(xié)定將會更加困難。很可能國內(nèi)事務(wù)將會是優(yōu)先于貿(mào)易政策的事務(wù)。

比起美國，歐盟發(fā)現(xiàn)很難在貿(mào)易政策上保持戰(zhàn)略性。一部分原因是歐盟需要建立并保持在成員國中互相進(jìn)行的商業(yè)競爭，因此會受到限制。全面的貿(mào)易協(xié)定是“混合能力”協(xié)定（即包括歐盟及其他成員國的很多能力問題），需要經(jīng)過所有成員國的批準(zhǔn)，在大多數(shù)國家可能要涉及到議會，在許多國家可能需要舉行公投。 然而，問題沒有這么簡單。與白宮不同，歐盟理事會努力想在此領(lǐng)域保證明確的政治領(lǐng)導(dǎo)力。對于在貿(mào)易政策上“有戰(zhàn)略性”究竟意味著什么，成員國也有不同的觀點：一些國家認(rèn)為“有戰(zhàn)略性”就是簡單的優(yōu)先進(jìn)行貿(mào)易談判，一些國家認(rèn)為“有戰(zhàn)略性”指的是對國際規(guī)則和第三國有影響力，還有一些國家，特別是東歐國家認(rèn)為“有戰(zhàn)略性”是關(guān)于一系列安全問題的，主要涉及俄羅斯和能源安全。歐盟新的貿(mào)易政策戰(zhàn)略顯示歐盟委員會已經(jīng)意識到了貿(mào)易政策擁有更加廣闊的戰(zhàn)略背景，但是這并不意味著貿(mào)易政策有純粹的野心和能力，可以在這個層面上造成影響。歐盟委員會可能斷定TTIP過于困難也過于復(fù)雜，因為TTIP不愿改善其談判途徑來追求更大的戰(zhàn)略目標(biāo)。

這些鮮明的差異意味著，在充分運用協(xié)定的潛在戰(zhàn)略利益方面，歐盟不如美國。如果下一任總統(tǒng)愿意繼續(xù)參與塑造和運用協(xié)定的戰(zhàn)略維度，那么美國可能就處在駕駛座位通常的主導(dǎo)地位上。仍舊令人存疑的就是，對于美國來說，很明顯TTIP屬于包括TPP在內(nèi)的一個更寬泛的貿(mào)易政策，也具有更清晰的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是歐盟的情況卻不是這樣。這些差異也意味著，在TTIP戰(zhàn)略目的在何處實施并如何實施方面很可能產(chǎn)生分歧，這也會削弱其影響力，特別是當(dāng)中國等其他國家想要去利用這些差異。

原文標(biāo)題：Realizing TTIP’s Strategic Potential

節(jié)選自英國皇家國際事務(wù)所報告 2016年7月

格雷戈爾·歐文（Gregor Irwin）

劉曉雨/譯