出類拔萃：德國在歐洲的新角色

出類拔萃：德國在歐洲的新角色

概 述

● 德國在歐洲對(duì)外關(guān)系中發(fā)揮著越來越重要的作用，一方面是要處理歐盟鄰近地區(qū)的沖突，尤其是烏克蘭，另一方面是應(yīng)對(duì)難民的涌入。

● 柏林正急切地尋求這些危機(jī)的解決方案，它所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大，正如同它在歐盟-土耳其難民協(xié)議中的表現(xiàn)一樣，爭(zhēng)議頗大。它也在致力于加強(qiáng)安全和防御。

● 雖然美國敦促德國在歐洲采取霸權(quán)主義姿態(tài)，但是柏林更想在歐盟框架內(nèi)行事。

● 雖然德國的實(shí)力能讓其在歐洲發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但是也可能因此遭致其他成員國的不滿，并最終損害柏林的領(lǐng)導(dǎo)能力。柏林應(yīng)重新確立歐盟的政治中心，但并不是通過建立一成不變的“核心”成員國，而應(yīng)基于靈活的聯(lián)盟。

● 這種做法符合歐盟其他成員的利益，它既能將歐盟作為德國關(guān)注的重心，權(quán)衡其他成員國的參與度，又能鼓勵(lì)成員國考慮歐盟的利益，對(duì)于德國不斷變化的角色來說，這算是最好的選擇了。

過去十年中，德國順理成章地獲得了歐盟經(jīng)濟(jì)貨幣事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位。這將“德國問題”重新置于歐洲計(jì)劃的核心，也就是說，其他歐洲國家開始思考如何應(yīng)對(duì)不斷崛起的德國力量。就在不久前，柏林在外交和安全政策上的作用也大大增加。近些年來，德國總統(tǒng)約阿希姆?高克（Joachim Gauck）、外交部長弗蘭克-沃爾特?施泰因邁爾（Frank-Walter Steinmeier）和國防部長烏爾蘇拉?馮?德萊恩（Ursula von der Leyen）對(duì)外交和安全領(lǐng)域的關(guān)注已經(jīng)超過了對(duì)歐洲內(nèi)部和周邊危機(jī)及戰(zhàn)爭(zhēng)的關(guān)注。

2015年，柏林在回應(yīng)歐洲面臨的三大對(duì)外政策——烏克蘭沖突，希臘新近出現(xiàn)的歐元危機(jī)，以及難民危機(jī)——都發(fā)揮了極為重要的作用，呼吁歐洲各國聯(lián)合起來。德國領(lǐng)導(dǎo)人的選擇和行動(dòng)塑造了這些危機(jī)的應(yīng)對(duì)之策。德國日益明顯的代理人角色可從歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的年度記分卡上顯示出來，這項(xiàng)年度記分卡根據(jù)歐洲各國對(duì)歐洲外交政策的影響力進(jìn)行排名，德國在2015年和2016年均位居榜首。

柏林的領(lǐng)導(dǎo)模式有時(shí)候表現(xiàn)出單方面的特性，這反映了弗里德里希?席勒（Friedrich Schiller）的那句話：“一人獨(dú)舞時(shí)，強(qiáng)者即最強(qiáng)?！钡聡偫戆哺窭?默克爾（Angela Merkel）和她的政府確實(shí)在上述危機(jī)中參與了其他成員國的事務(wù)，比如，在烏克蘭危機(jī)中，涉入法國和波蘭事務(wù)；在希臘問題中，涉入法國、荷蘭、其他北歐歐元區(qū)國家和歐盟委員會(huì)事務(wù)；在難民危機(jī)中，涉入意大利、歐盟委員會(huì)和巴爾干路線沿線國家的事務(wù)；在土耳其難民協(xié)議中，涉入歐盟輪值主席國荷蘭和歐盟委員會(huì)事務(wù)。但是，所有這些事件中，對(duì)時(shí)間的把握和倡議的設(shè)計(jì)都是由德國來負(fù)責(zé)的。

最近，空前數(shù)量的難民在數(shù)月之間涌入歐洲，使得德國的領(lǐng)導(dǎo)地位有所減色。德國“歡迎難民”的政策減輕了東南部成員國難民滯留的壓力，但是卻可能導(dǎo)致《都柏林公約》（Dublin II Regulation）所形成的歐洲移民系統(tǒng)崩潰，《都柏林公約》規(guī)定，進(jìn)入歐盟國家的難民必須在其首先進(jìn)入的歐盟國家尋求庇護(hù)。柏林?jǐn)?shù)次發(fā)出呼吁，希望歐洲團(tuán)結(jié)起來，各國共同分擔(dān)難民帶來的壓力——但收效甚微。

相反，德國政府將注意力轉(zhuǎn)向土耳其，并與其談判達(dá)成解決方案。土耳其正是中東難民抵達(dá)歐洲的門戶。2016年3月，德國與安卡拉達(dá)成所謂的“一進(jìn)一出”（one in, one out）協(xié)議，在此協(xié)議規(guī)范之下，歐洲同意重新安置來自土耳其難民營的敘利亞人，作為交換，土耳其接受從希臘返回的敘利亞人。該協(xié)議代表歐盟官方的意見，但實(shí)際上，只是默克爾自己鼓動(dòng)的而已。面臨國內(nèi)不斷增長的壓力，以及德國三個(gè)聯(lián)邦州的選民，她需要阻止不斷涌來的難民，以緩解人們廣泛的不安情緒。執(zhí)政10年以來，默克爾在歐盟的表現(xiàn)和國際危機(jī)的處理能力首次直接地和她在國內(nèi)的政治立場(chǎng)掛起鉤來。因此，柏林引導(dǎo)歐盟和土耳其達(dá)成了一個(gè)不堪一擊且備受爭(zhēng)議的協(xié)議。

本文分析了德國的領(lǐng)導(dǎo)力，考量了其新角色可能持續(xù)的時(shí)間，尤其是，在歐洲外交政策中所能持續(xù)的時(shí)間。首先，本文討論了德國的領(lǐng)導(dǎo)力理念， 然后從2016年柏林政策制定者的視角審視歐盟、歐盟鄰國，以及全世界。本文討論了柏林最近在塑造歐盟外交政策中的指導(dǎo)性事件，從歐盟的總體利益角度權(quán)衡了德國領(lǐng)導(dǎo)力在這些事件中的比重。

最后，本文為德國發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提出了建議，以期德國能為歐盟整體實(shí)力的增強(qiáng)做出更多貢獻(xiàn)。

德國領(lǐng)導(dǎo)力的轉(zhuǎn)變？

1.德國在歐洲的角色模棱兩可

德國在歐盟的角色問題，最近幾年已經(jīng)成為一個(gè)備受討論和爭(zhēng)議的話題了。其中兩個(gè)關(guān)鍵問題反復(fù)被提及。第一，德國的利益能否與歐盟總體利益相協(xié)調(diào)；第二，德國是否有意愿和能力成為地緣經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，依賴經(jīng)濟(jì)實(shí)力而不是政治工具追求自身利益。其中，主導(dǎo)的觀念是柏林有實(shí)力和意愿影響歐盟決策（只要符合其自身利益）。因此，人們對(duì)柏林給予厚望，希望它能在歐盟對(duì)內(nèi)和對(duì)外政策中發(fā)揮更加積極的作用。

2015年夏，歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)對(duì)歐盟各個(gè)成員國的專家和政策制定者展開了一項(xiàng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)所有國家的政治精英都認(rèn)為德國是歐盟最具影響力的成員國，甚至德國的政治精英也持相同觀點(diǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)成員國在處理歐盟事務(wù)時(shí)會(huì)在第一時(shí)間或絕大多數(shù)情況下先去與德國進(jìn)行溝通。有意思的是，雖然非德國的專家和政策制定者認(rèn)為，德國在外交政策、安全和防御方面是歐盟最具影響力的成員國，但是德國政治精英則把法國排在了首位。來自歐洲的對(duì)話者并不怎么擔(dān)心德國的力量，但是卻對(duì)歐洲民族主義政黨的興起表示擔(dān)憂，擔(dān)心“德國變得像我們一樣”，將民族利益置于該國的民族傳統(tǒng)之上。

但是，即便歐盟成員國承認(rèn)德國的力量，它們又會(huì)以為這種力量將惠及整個(gè)歐盟嗎？對(duì)德國力量的忌憚，其他政府不大可能會(huì)公開談及——德國的主導(dǎo)地位令它們沮喪。研究發(fā)現(xiàn)，雖然歐盟各國政府普遍覺得它們需要和德國這個(gè)最重要的成員國接洽關(guān)系，但是它們往往不去表達(dá)德國力量對(duì)其自己國家造成的影響，尤其是在有德國官員在場(chǎng)的情況下。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的重負(fù)時(shí)，歐盟其他國家缺乏支持德國的意愿，是受到歐元危機(jī)中德國主導(dǎo)地位的影響所致。即便是像法國這種擁有強(qiáng)大力量的成員國，也懼怕德國力量。難民問題正好被視為重新調(diào)整德國及歐盟其他成員國力量均衡的契機(jī)。

德國力量對(duì)歐盟其他國家的影響還未完全展現(xiàn)。但是很清楚的一點(diǎn)是，一些歐盟成員國開始考慮用更好的方式影響柏林的政策決策，一些成員國已經(jīng)開始將其歐盟策略圍繞德國展開。歐洲人正越來越多地解讀德國政治精英及德國政府，理解其在金融、商業(yè)和媒體界扮演的角色，并加強(qiáng)他們對(duì)德國政策制定的分析能力。

在柏林，德國政治精英稍稍地對(duì)這種興趣和期望感到些許的受寵若驚，盡管在我們的采訪中，很多在政府工作的人都很坦然地接受了其在歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)計(jì)分卡上的高排名。柏林的政治參與者仍然在思考德國力量的意義，包括應(yīng)對(duì)對(duì)其主導(dǎo)地位的誤解和厭惡情緒——這一點(diǎn)對(duì)德國人來說，尤其難以接受。

圖1. 五大優(yōu)先的歐盟富裕小伙伴（丹麥、瑞典、芬蘭、比利時(shí)、荷蘭、盧森堡和奧地利）根據(jù)思維相似度、響應(yīng)能力和聯(lián)系它們的優(yōu)先等級(jí)進(jìn)行排名

總之，無論是德國還是歐盟其他成員國都還在努力適應(yīng)德國的主導(dǎo)性——這對(duì)歐盟或其他成員國來說意味著什么還不清楚。

2.德國人眼中的歐盟和世界

過去幾年中，德國政治階層對(duì)歐盟政治、鄰國及世界的看法有了很大轉(zhuǎn)變。雖然自柏林墻倒塌之后，主流觀念是機(jī)遇而不是威脅，但是2016年看上去卻有些異樣。在柏林，人們普遍感覺全球化的消極一面沖擊了歐洲，混亂不斷蔓延，不僅影響了全球治理，而且影響了歐洲大陸本身。歐盟鄰國不斷發(fā)生沖突，對(duì)其與歐盟政府以及歐盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)都造成了直接影響。

在柏林，起草歐盟新的全球戰(zhàn)略文件的程序和十幾年前的2013年歐盟安全戰(zhàn)略的起草過程截然不同，人們對(duì)此議論紛紛。這項(xiàng)文件的開場(chǎng)白讀起來像是古老時(shí)光的遺跡：“歐洲從未如今日般這么繁榮、安定與自由?！笔菚r(shí)候仔細(xì)思考?xì)W盟的意圖和體制結(jié)構(gòu)了，是時(shí)候仔細(xì)考慮德國前任政府積極參與20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初期事務(wù)的討論了。當(dāng)時(shí)，德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力主要集中在塑造法律和體制框架上。

現(xiàn)在的情況又有了很大的不同。當(dāng)下，歐盟內(nèi)外的挑戰(zhàn)要求其擁有快速和果斷決策的能力，而且通常要在缺乏清晰體制框架的情況下做出決策。尤其是，安全和國防領(lǐng)域的行動(dòng)顯得更加緊迫，不僅是德國，甚至整個(gè)歐盟此前對(duì)該領(lǐng)域都很少涉及。雖然歐盟及其成員國在安全和繁榮領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)不斷增加，但是在柏林的政策制定者看來，歐盟現(xiàn)在卻是從未有過的脆弱。歐洲其他強(qiáng)大的力量——法國和英國——威勢(shì)大減，而美國將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向全球其他地區(qū)，希望歐洲自己處理自己的困境。

2016年6月英國投票退出歐盟對(duì)德國造成沖擊，柏林愈加擔(dān)心歐盟的核心力量。在柏林看來，歐盟自60年前《羅馬協(xié)議》（Treaty of Rome）簽訂以來，從未如今日這般支離破碎。成員國之間傳統(tǒng)意義上的聯(lián)盟——共同塑造歐洲政策，比如6個(gè)原始成員國的非正式聯(lián)盟——或已消失，或已虛弱不堪。新的聯(lián)盟要么早夭，要么將注意力放在阻攔政策而不是創(chuàng)造政策上。它們未能把成員凝聚起來，也沒能形成共識(shí)，因此難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。波蘭-德國關(guān)系的降溫，以及維謝格拉德集團(tuán)（Visegrád Group）——其成員有捷克、匈牙利、波蘭和斯洛伐克——拒絕移民配額便是例子。

正好相反，無論是1995年奧地利、芬蘭和瑞典的加入，還是2004年東歐國家的加入，德國都未能找到其可靠忠誠的伙伴。擔(dān)憂德國通過擴(kuò)大其影響力來獲取霸權(quán)，被證實(shí)是錯(cuò)誤的。與法國的盟友關(guān)系是德國推行歐盟政策唯一持續(xù)的依靠——這一聯(lián)盟的狀態(tài)再次確認(rèn)了柏林的政策圈子，它實(shí)際上是在孤身掌舵。

從這個(gè)層面說，德國彌補(bǔ)了歐盟委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)力不足的缺陷。德國傳統(tǒng)地相信制度的力量能規(guī)范德國的行動(dòng)，無論是為了自身的利益還是歐盟的整體利益都是如此。柏林很清楚，其權(quán)力會(huì)激起鄰國的懷疑和不滿。但諷刺地是，德國實(shí)際上已經(jīng)成為削弱歐盟原始結(jié)構(gòu)的主要推動(dòng)因素了，它不斷增加自己否決權(quán)的比重，有時(shí)甚至單方面采取行動(dòng)。但德國政府始終致力于將歐盟塑造為一把保護(hù)傘，歐盟其他國家在它的庇護(hù)下不斷增強(qiáng)整體安全和繁榮。但是即便是在德國，這種觀點(diǎn)也越來越難立足了。

通過這些分析，我們知道，2016年已經(jīng)是德國政治領(lǐng)袖們面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)的一年了——最重要的國內(nèi)問題與對(duì)外政策緊密相連。柏林的政策制定者們擔(dān)心，其本國及歐盟不斷蔓延的混亂會(huì)在國際體系里傳導(dǎo)。德國國內(nèi)狀況和對(duì)外政策從未如今天這樣聯(lián)系緊密。德國遭受其他地區(qū)沖突的沖擊已不再是可能性的問題了，而是已經(jīng)在難民危機(jī)的背景下成為事實(shí)了。也正是如此，德國政客們正在權(quán)衡對(duì)外政策和國內(nèi)政治的壓力。德國國內(nèi)對(duì)這二者關(guān)系的討論迅速升溫，這很重要，尤其是在面臨即將到來的2017年9月選舉的情況下。

圖2. 歐盟六個(gè)重要的成員國根據(jù)其對(duì)歐盟政策的影響力進(jìn)行排名

德國作為領(lǐng)導(dǎo)者面臨的挑戰(zhàn)

在對(duì)德國2016年領(lǐng)導(dǎo)力的分析中，有三個(gè)政策領(lǐng)域尤其需要關(guān)注：歐盟-土耳其難民協(xié)議，跨大西洋關(guān)系和歐洲安全。

1.難民危機(jī)

在德國看來，相比于烏克蘭與莫斯科的對(duì)抗，或希臘危機(jī)，難民危機(jī)有明顯的不同。雖然烏克蘭和希臘問題也影響德國的重大利益，但是都沒有像難民危機(jī)一樣對(duì)德國公眾造成影響。

歐盟-土耳其難民協(xié)議簽署前的數(shù)月，歐洲體系和受影響最大的幾個(gè)國家的壓力與日俱增。默克爾在歐洲的威望明顯下降，因?yàn)樗茨軐⒆约和苿?dòng)的決策在整個(gè)歐洲付諸實(shí)施。幾乎沒有幾個(gè)成員國公開反對(duì)委員會(huì)關(guān)于難民重新安置、接待中心和更加強(qiáng)大的歐洲國際邊界管理署（Frontex）的決議，它們都得到柏林的堅(jiān)定支持。然而，很多國家都在悄悄躲避實(shí)施這些決定。默克爾在歐洲的追隨者開始瓦解，即便是那些難民涌入最多的國家，包括難民途經(jīng)的國家，都開始對(duì)默克爾表示懷疑。

最后，德國的支持者只剩下瑞典、奧地利、歐盟委員會(huì)和歐盟輪值國盧森堡。2016年伊始，瑞典和奧地利對(duì)移民的政策也變得強(qiáng)硬，德國的追隨者就只剩下了歐盟機(jī)構(gòu)和荷蘭的總統(tǒng)委員會(huì)。甚至，德國最可信賴的兩個(gè)雙邊伙伴也均未能在難民危機(jī)中支持德國，一個(gè)是法國，受到國內(nèi)日益崛起的民族主義政黨國民陣線的阻礙，另一個(gè)是波蘭，拋棄了其歐盟政治中心的立場(chǎng)，轉(zhuǎn)向右派。自柏林墻倒塌以來，德國從未如2016年春一樣，在歐盟內(nèi)部這般孤立。

柏林清楚地知道，如果它和瑞典、奧地利走上了相同的道路，限制難民進(jìn)入，那么申根系統(tǒng)會(huì)被摧毀得更嚴(yán)重。默克爾不想埋葬申根系統(tǒng)，也不想使希臘變得動(dòng)蕩不安——西部巴爾干路線關(guān)閉之后，數(shù)千難民被擱淺在希臘。為了保住歐洲一體化的基石，柏林與歐盟委員會(huì)結(jié)盟，共同尋找保護(hù)申根系統(tǒng)之策。但是德國的情況越來越難以控制，默克爾最大的問題是時(shí)間所剩無幾，2016年3月，德國三個(gè)州的選舉結(jié)果對(duì)她來說也是不利的。而民意調(diào)查表明，對(duì)民族主義新選擇黨（Alternative fürDeutschland party）的支持已經(jīng)達(dá)到了警戒線。2016年早春，柏林政治圈子和公眾的言論都是關(guān)于“減少難民數(shù)量”的。

很顯然，德國的國內(nèi)局勢(shì)是默克爾推動(dòng)建立歐盟-土耳其協(xié)議的主要原因。德國希望該協(xié)議能迅速影響到達(dá)希臘半島的難民人數(shù)。從德國角度來看，該協(xié)議目前已經(jīng)開始發(fā)揮作用了，短暫平息了歐洲內(nèi)部的緊張局勢(shì)。

歐盟-土耳其難民協(xié)議的協(xié)商達(dá)成，向我們傳達(dá)了德國領(lǐng)導(dǎo)的哪些方法呢？一方面，默克爾努力使歐盟各國共同應(yīng)對(duì)難民危機(jī)。默克爾相信，歐洲的人道主義精神應(yīng)該對(duì)難民進(jìn)行援助，同時(shí)也應(yīng)保護(hù)歐洲的整體利益——確保歐洲移民計(jì)劃的實(shí)施，并通過援助希臘促進(jìn)歐洲團(tuán)結(jié)。

另一方面，一些歐盟成員國也指出，德國在未與其他歐洲國家協(xié)商的情況下單方面終止都柏林系統(tǒng)（即難民應(yīng)該向他們首先到達(dá)的歐洲國家尋求庇護(hù)）之后，柏林應(yīng)該為如此處理移民危機(jī)負(fù)責(zé)。這對(duì)德國塑造統(tǒng)一聯(lián)合的歐洲造成了限制。

融合包容的方式失敗了，柏林轉(zhuǎn)而尋求建立一個(gè)歐洲國家聯(lián)合體，但是仍然堅(jiān)持責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制，并與歐盟委員會(huì)和歐盟輪值主席國一道行動(dòng)。在德國國內(nèi)壓力不斷增加的情況下，一旦認(rèn)定土耳其為減少難民涌入希臘半島的關(guān)鍵措施之后，默克爾便開始采取現(xiàn)實(shí)政治姿態(tài)了。但是此刻，歐洲聯(lián)合體其實(shí)已經(jīng)解體了——雖然歐盟委員會(huì)和歐盟輪值主席國荷蘭仍參與其中，但是說到底，這個(gè)協(xié)議還是德國最迫切需要的。

柏林的人道主義觀點(diǎn)（也就是1951年難民公約中規(guī)定的義務(wù)）和其針對(duì)土耳其的現(xiàn)實(shí)政治手段（由此產(chǎn)生的緊張，德國直到現(xiàn)在都還沒有向其他歐洲伙伴解釋清楚）形成了鮮明對(duì)比。如果歐洲的核心利益受到了威脅，它還能堅(jiān)持多久？如果可能導(dǎo)致其與歐洲伙伴的關(guān)系逐漸疏離，德國又愿意承擔(dān)多大的風(fēng)險(xiǎn)呢？

如果該協(xié)議按其預(yù)想的效果最終“結(jié)束了歐洲的難民危機(jī)”，那么歐盟很可能會(huì)認(rèn)為這是默克爾領(lǐng)導(dǎo)的功勞。但是如果失敗了，無論是什么原因，那么所有的責(zé)任都得這位德國總理來承擔(dān)。不僅如此，她還得承擔(dān)更廣泛的連帶損失，比如歐盟竟然在安卡拉實(shí)施威權(quán)統(tǒng)治時(shí)依賴土耳其。她也必須處理歐盟-土耳其對(duì)話框架的轉(zhuǎn)型問題。這在之前歐盟的擴(kuò)大政策中曾經(jīng)出現(xiàn)過，當(dāng)時(shí)由歐盟委員會(huì)和歐洲對(duì)外行動(dòng)署（European External Action Service）領(lǐng)導(dǎo)。目前，德國已經(jīng)正在把歐洲推向一個(gè)內(nèi)部政府結(jié)構(gòu)了，各國政府可以直接與安卡拉交涉，而不用通過歐盟機(jī)構(gòu)。最后，柏林將不得不面對(duì)其他國家對(duì)它的批評(píng)——利用歐盟機(jī)構(gòu)謀取本國利益，而不是默克爾所宣稱的維護(hù)歐盟的整體利益。

柏林已經(jīng)從這些事件中了解到，如果歐洲變?nèi)趸蜃呦蚍至?，那么它的影響力必然大打折扣。德國的政治階層依然認(rèn)為，歐盟是其闡述自身民族利益的最好框架。正如德國外交部在其2014年的回顧中所指出的那樣，強(qiáng)大的德國需要一個(gè)想法相似的強(qiáng)大歐盟。用外交部長弗蘭克-瓦爾特?施泰因邁爾的話說：“（我們）必須要讓歐洲從我們的優(yōu)勢(shì)中獲益，為的是我們能從整個(gè)歐洲的強(qiáng)大中獲益。”因此，歐盟不能聯(lián)合起來應(yīng)對(duì)難民危機(jī)讓柏林感到不安。

歐盟無法實(shí)施應(yīng)對(duì)難民危機(jī)之策，因此，在德國代表歐洲與土耳其達(dá)成協(xié)議之時(shí)，德國的地位也被放大了。對(duì)德國來說，它需要為更強(qiáng)大的民族角色做好準(zhǔn)備，但同時(shí)也面臨風(fēng)險(xiǎn)與成本。多國政府需協(xié)商達(dá)成共識(shí)，歐洲決策機(jī)制發(fā)生了轉(zhuǎn)變，德國因此對(duì)決策的影響力大大增強(qiáng)，但是同時(shí)也包含著德國支配歐洲的風(fēng)險(xiǎn)。這最終可能導(dǎo)致歐盟其他成員對(duì)抗德國力量，而不是關(guān)注歐洲的共同發(fā)展。

2.跨大西洋關(guān)系

如果說2016年4月巴拉克?奧巴馬訪問英國和德國證實(shí)了一些事情的話，那就是美國政治精英有多么擔(dān)心歐洲的團(tuán)結(jié)，奧巴馬對(duì)柏林處理歐洲事務(wù)給予了厚望。缺乏共識(shí)，共同目標(biāo)逐漸瓦解，政治競(jìng)爭(zhēng)暗流涌動(dòng)，身份政治的影響不斷增強(qiáng)，這些都削弱了歐盟實(shí)力，使得大西洋彼岸的美國擔(dān)憂重重。英脫歐之后，英國國內(nèi)一片混亂，這更加加重了華盛頓對(duì)歐盟未來的擔(dān)憂。

華盛頓政界對(duì)歐盟式的超民族主義并未抱有太大好感。相反，美國希望歐洲團(tuán)結(jié)起來解決“歐洲問題”，也就是，經(jīng)歷了20世紀(jì)的腥風(fēng)血雨之后，不要再是更大的危機(jī)、戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)蕩緊隨其后。奧巴馬希望默克爾能領(lǐng)導(dǎo)歐盟，不僅僅是建立內(nèi)部團(tuán)結(jié)，還要在對(duì)外政策上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。默克爾總理對(duì)奧巴馬的關(guān)注表示歡迎，但是也回避了一些他提出的牽強(qiáng)建議，比如他希望德國成為歐洲霸權(quán)式的施善者，為了支撐這一角色，甚至可以犧牲一些資源。默克爾更喜歡通過規(guī)則和程序發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。她對(duì)美國暗示的不尊重規(guī)則和歐盟決策限制條件感到失望。

當(dāng)主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)默克爾牢牢團(tuán)結(jié)歐盟的決定造成挑戰(zhàn)之時(shí)，美國的一些聲音，包括政府內(nèi)部的聲音，指責(zé)默克爾的方式太過“緊縮”。這些指責(zé)沒有考慮歐洲貨幣聯(lián)盟的政治和法律背景。美國多次提議德國放棄希臘，這就反應(yīng)出，它未能理解和支持默克爾所認(rèn)為的責(zé)任和任務(wù)，即堅(jiān)持一體化的規(guī)則。從默克爾總理的視角看，她的美國伙伴在整個(gè)債務(wù)危機(jī)期間都未能理解并支持她的想法。

美德關(guān)于烏克蘭戰(zhàn)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)變化，顯示出德國政府越來越愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。2015年初，隨著烏克蘭東部戰(zhàn)事升級(jí)，默克爾感受到了美國的施壓。她不顧失敗的危險(xiǎn)，堅(jiān)持把烏克蘭和俄羅斯拉到了談判桌前。與此同時(shí)，華盛頓的國會(huì)成員和權(quán)威人士則正緊鑼密鼓地討論著是否將烏克蘭引向戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。在將烏克蘭和俄羅斯拖回談判桌之時(shí)，默克爾并未得到美國總統(tǒng)的全力支持。

這使得柏林不得不動(dòng)用更多的歐洲資源，并在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)承擔(dān)更多責(zé)任。法德勢(shì)力在這次防御中至關(guān)重要。要是弗朗索瓦?奧朗德（Fran?ois Hollande）和默克爾在明斯克（Minsk）失敗了，那么烏克蘭西部的政策就由華盛頓（和倫敦）拍板決定，且歐盟內(nèi)部對(duì)俄羅斯進(jìn)行制裁的共識(shí)也會(huì)煙消云散。德國與法國一道，帶領(lǐng)整個(gè)歐洲處理與俄羅斯的關(guān)系，并處理烏克蘭戰(zhàn)爭(zhēng)。若無法達(dá)成共識(shí)，那么柏林和巴黎將再也無法將歐盟維系在一起。近年來，法德聯(lián)盟已經(jīng)成為了歐洲外交政策的積極影響力量。雖然法國的弱點(diǎn)持續(xù)成為歐元區(qū)成功改革的阻礙，但是德國的勉強(qiáng)態(tài)度才是鞏固歐洲對(duì)外和安全政策的主要障礙。但是現(xiàn)在，德國表現(xiàn)出了當(dāng)仁不讓的領(lǐng)導(dǎo)意愿，這種合作態(tài)度有望釋放其全部潛力。柏林清楚地知道這一點(diǎn)。如今，英國已經(jīng)投票退出歐盟，德國的責(zé)任將更加重大。

法德在外交政策上的領(lǐng)導(dǎo)能力也會(huì)給柏林帶來風(fēng)險(xiǎn)——其他成員國可能會(huì)有一種被排除在外的感覺。這對(duì)于應(yīng)對(duì)俄羅斯總統(tǒng)弗拉基米爾?普京（Vladimir Putin）時(shí)表現(xiàn)得尤其明顯。普京對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)的共享權(quán)力概念缺乏興趣，而是更喜歡和歐洲最強(qiáng)大的國家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人展開單獨(dú)外交——實(shí)施“大國政治”，但可能因此而疏遠(yuǎn)其他成員國。

對(duì)柏林來說，更加融合的歐盟系統(tǒng)值得花心思去保護(hù)。其他國家越來越接受德國的領(lǐng)導(dǎo)模式，德國便可在歐盟扮演更強(qiáng)大的角色。德國官員頻繁強(qiáng)調(diào)，他們近期采取的一些政府間的領(lǐng)導(dǎo)措施是為了將歐盟緊緊地維系在一起，這通常讓莫斯科感到失落。

和歐洲內(nèi)部的強(qiáng)烈反應(yīng)不同，美國并不十分關(guān)心歐洲內(nèi)部的討論。但是，對(duì)德國來說，恢復(fù)大國政治則可能將德國問題重新推到風(fēng)口浪尖——可能會(huì)激起人們的怨恨，并最終削弱德國的領(lǐng)導(dǎo)能力。德國持續(xù)不斷地致力于與歐盟機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)歐洲對(duì)外政策的責(zé)任，而不是希望獲得領(lǐng)導(dǎo)霸權(quán)，華盛頓方面應(yīng)該去理解德國的想法，而不是將其視為希望獲得領(lǐng)導(dǎo)霸權(quán)的信號(hào)，或者將德國絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)歐洲作為解決歐洲問題的最佳方式。

華盛頓方面不會(huì)放棄其想法——?dú)W洲和德國應(yīng)該應(yīng)對(duì)近期及未來歐洲安全面臨的挑戰(zhàn)。柏林不僅要在知識(shí)產(chǎn)權(quán)和外交關(guān)系方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，還要處理更加嚴(yán)重的軍事問題。

3.歐洲安全

歐洲周邊的戰(zhàn)火圈——即周邊鄰國的沖突——激發(fā)了德國如何應(yīng)對(duì)此事的激烈討論。柏林正費(fèi)盡心力從外交上尋找解決這些戰(zhàn)爭(zhēng)和危機(jī)的方式。德國政府也已在安全和防御方面采取了進(jìn)一步的措施，其伙伴對(duì)這些領(lǐng)域的期待尤其高。國防部很清楚，其關(guān)于未來安全政策和武裝力量的白皮書將在歐洲內(nèi)部和周邊傳播開來。

2015年巴黎發(fā)生恐怖襲擊之后，柏林也對(duì)法國援引歐盟共同防御條款中的第42.7條給予了積極回應(yīng)。柏林正以德國標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其盟友對(duì)敘利亞的空襲提供巨大支持，并且擴(kuò)大對(duì)部署在馬里執(zhí)行聯(lián)合國任務(wù)的德國部隊(duì)的授權(quán)。

聯(lián)邦政府正計(jì)劃增加國防支出，到2017年提高6.8﹪，2011年征兵制結(jié)束之后，其武裝力量也正在轉(zhuǎn)型之中，他們希望建立一支更加專業(yè)的隊(duì)伍，能夠同時(shí)應(yīng)對(duì)新型戰(zhàn)爭(zhēng)和傳統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)。柏林是實(shí)施2014年北約峰會(huì)議程的主導(dǎo)國家之一——這可能會(huì)使其歐洲伙伴感到震驚，柏林也在積極努力地處理與波蘭新政府的分歧（2016年北約峰會(huì)在波蘭舉行）。柏林和其他中東歐及波羅的海國家，就確保北約東側(cè)安全的軍事存在結(jié)構(gòu)分歧。但是德國在華沙峰會(huì)上的關(guān)鍵投入?yún)s是國防，并且在認(rèn)真地考慮在這一領(lǐng)域發(fā)揮更加積極的作用。

圖3. 各成員國對(duì)下述問題反應(yīng)程度的地理分布：“在處理與其他成員國的關(guān)系時(shí)，哪個(gè)政府有求必應(yīng)，或者，最容易與哪個(gè)政府展開合作？”

然而，現(xiàn)實(shí)是，聯(lián)邦政府未來數(shù)月可能采取的安全及國防措施可能和德國社會(huì)的觀點(diǎn)存在很大的差異。2017年秋季的德國大選日益臨近，聯(lián)邦政府一直在忙于制定出一套集外交、安全和發(fā)展政策為一體的說辭。德國并非不受安全威脅及其他海外發(fā)展問題所擾。歐洲的恐怖襲擊，大量難民和移民涌入德國，都對(duì)德國人的世界觀造成了改變。

在德國，越來越多的公眾開始意識(shí)到，其國家將成為未來歐洲安全的重要一環(huán)。但是這些和平主義的德國大眾，愿意接受一個(gè)為了維護(hù)安全秩序而準(zhǔn)備發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的政府嗎？盡管德國公眾從這種安全的秩序中受益良多。美國近幾十年來在中東地區(qū)主導(dǎo)的安全政策，得不到多數(shù)德國民眾的認(rèn)可，他們認(rèn)為這些政策未能保證安全?？紤]中長期發(fā)展，贏得德國公眾支持促進(jìn)歐盟成員國維護(hù)共同安全，這一點(diǎn)至關(guān)重要。

歐洲共同安全需要知識(shí)型領(lǐng)導(dǎo)，而德國可發(fā)揮更大作用。在關(guān)于這是否應(yīng)通過北約或歐盟共同安全與防務(wù)政策（CSDP）來實(shí)施的討論上，柏林變得沒那么理想化了。相反，它卻在歐盟、北約和歐安組織的框架內(nèi)，不斷推動(dòng)使用一切可用的手段來加強(qiáng)歐洲的安全。2016年，作為歐安組織輪值主席國的德國，可以最大程度地利用這次機(jī)會(huì)促使其他歐盟成員國共同承擔(dān)責(zé)任。

展望德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力

毫無疑問，德國的領(lǐng)導(dǎo)力很強(qiáng)，歐洲外交關(guān)系的調(diào)查數(shù)據(jù)也表明了這一點(diǎn)，德國有足夠的能力影響和領(lǐng)導(dǎo)來自歐洲其他地區(qū)的國家。但是風(fēng)險(xiǎn)也很高，柏林為了將歐盟團(tuán)結(jié)在一起，必然會(huì)面對(duì)幾個(gè)成員國強(qiáng)烈的反歐盟情緒，包括德國國內(nèi)自身。因?yàn)椤昂诵摹背蓡T國的共識(shí)并不牢靠，德國將不得不把精力集中在一些更大組織內(nèi)的一體化政策上。2015年的慕尼黑安全會(huì)議上，德國國防部長馮?德萊恩提出了“從中心領(lǐng)導(dǎo)”的概念，將德國構(gòu)想成一個(gè)堅(jiān)定地為歐洲安全做貢獻(xiàn)的國家。這個(gè)觀念基于大家的共同認(rèn)可，而不是德國最終會(huì)變成美國那樣的霸權(quán)國家——必要時(shí)采取強(qiáng)制措施對(duì)待歐洲大陸的其他國家。

但是歐盟的政治中心在哪兒？本文對(duì)政治中心的定義比較寬泛，涉及政治立場(chǎng)，但是卻超越了左派和右派的分歧。從這個(gè)角度理解，上述的中心便是構(gòu)建共識(shí)的地方，很多成員國在特設(shè)的基礎(chǔ)或長期的合作中，為各個(gè)政治領(lǐng)域的共同歐洲解決方案構(gòu)建公眾支持。這種由靈活聯(lián)盟構(gòu)成中心的觀點(diǎn)，比“核心歐洲”（也就是一系列國家，大多數(shù)是歐元區(qū)成員國）內(nèi)部的共識(shí)觀念更具動(dòng)態(tài)感和靈活性。它要求各成員國在建設(shè)聯(lián)盟的過程中給出更強(qiáng)大的承諾。這種歐洲政治中心的概念考慮到了各成員國國內(nèi)民眾的意見，而不是僅僅考慮政府間的盟友關(guān)系。從這個(gè)方面說，它有別于傳統(tǒng)的歐盟聯(lián)盟構(gòu)建觀點(diǎn)——即很少關(guān)注公眾意見，由外交官而不是政治家們負(fù)責(zé)。

德國完全有能力通過構(gòu)建一個(gè)歐盟決策“中心”而擔(dān)任上述領(lǐng)導(dǎo)角色。它既有資源，又能從參與歐盟中心設(shè)置中大大獲益。這種聯(lián)盟能使德國和歐洲的利益有機(jī)地結(jié)合起來，而不是像近些年來歐洲危機(jī)中歐盟默認(rèn)的內(nèi)務(wù)合作那樣——這種內(nèi)務(wù)合作通常會(huì)招致人們對(duì)德國實(shí)力的懷疑。

為德國所提的建議

● 德國的頂尖政客們應(yīng)該更公開地處理德國在歐盟內(nèi)部遇到的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。柏林應(yīng)積極主動(dòng)地向其伙伴們解釋其將如何最好地服務(wù)整個(gè)歐盟的想法，展示其毫無保留的對(duì)歐盟的承諾。對(duì)于近些年來德國利用其優(yōu)勢(shì)為自己牟利而對(duì)歐盟造成損害，德國應(yīng)公開做出反思，雖然這不大可能由德國領(lǐng)導(dǎo)人做出。

● 如果德國要成為歐盟成功的領(lǐng)導(dǎo)者，那么這個(gè)聯(lián)盟就至關(guān)重要。柏林需要建立一個(gè)更加有條理的聯(lián)盟。德國政治階層或許會(huì)不贊成，但是如果他們開始向他們的歐盟伙伴們鄭重而一貫地伸出手來，那么他們會(huì)驚詫于這些伙伴們的反應(yīng)。

● 尤其是，一些富裕小國組成的聯(lián)盟，其潛力值得期待，如北歐國家、比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和奧地利。它們是歐盟經(jīng)濟(jì)和金融資源的重要組成部分，其治理水平通常很高，外交政策前景也與德國相契合。這些國家地理位置上與德國靠近，偏好也有很多相似之處；而且，據(jù)聯(lián)盟數(shù)據(jù)顯示，它們也愿意與柏林展開合作。然而，對(duì)于德國來說，理解這些國家的國內(nèi)情況，并對(duì)它們共同可達(dá)成的目標(biāo)作出現(xiàn)實(shí)評(píng)估至關(guān)重要。對(duì)于那些國內(nèi)反對(duì)建立更加融合的聯(lián)盟的國家來說，比如荷蘭和丹麥，要深化部門合作甚至更加困難，但是這些國家也仍然愿意與他國展開合作。如果要建立一個(gè)更加強(qiáng)大的歐盟，人們應(yīng)該對(duì)其有一個(gè)更實(shí)際的理解，但并不意味著就是要深化歐盟一體化或更改其制度設(shè)置。

● 法德合作仍然是德國取得上述地位的重要支柱。這對(duì)德國政策制定者來說，是不言而喻的，但是，德國可以采取更多措施來繁榮其伙伴關(guān)系，尤其是在外交和安全政策方面。外交部長弗蘭克-瓦爾特?施泰因邁爾和讓-馬克?艾羅（Jean-Marc Ayrault）為了回應(yīng)英國公投而撰寫的文章就是一個(gè)好的開始。要更好地理解彼此的世界觀，就必須超越日常事務(wù)，展開關(guān)于歐盟周邊及其鄰國周邊沖突的戰(zhàn)略對(duì)話。還必須包括一些應(yīng)對(duì)這些安全挑戰(zhàn)所需手段的討論，這些手段要適用于歐盟和北約組織。既然英國已投票脫離歐盟，那么柏林和巴黎方面便也需要制定一個(gè)計(jì)劃，繼續(xù)將英國納入歐盟的安全結(jié)構(gòu)中來。

● 從德國內(nèi)部來看，它應(yīng)該不斷探索新方法，加強(qiáng)其核心部門的能力。一些歐盟國家已經(jīng)制定了加強(qiáng)與德國關(guān)系的戰(zhàn)略，并開始主動(dòng)幫助柏林。德國政府當(dāng)局需要及時(shí)準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)上述別國不斷增加的興趣。政策分析的能力也要不斷增強(qiáng)。還有一個(gè)公共事務(wù)維度需要注意：德國的政策制定者甚至應(yīng)該與那些媒體和智庫進(jìn)行更多戰(zhàn)略性的交流，從而避免這些機(jī)構(gòu)不必要的主觀術(shù)語表達(dá)。

● 德國政府也必須做好心理準(zhǔn)備，為了歐盟的整體利益而更加頻繁地買單，并對(duì)此合理利用，在國內(nèi)建立選民陣營。它們也必須處理在更廣泛的歐洲利益面前而致人悲觀的困難前景，更加深入地參與歐洲安全政策。雖然德國在外交關(guān)系中日益強(qiáng)大的角色已經(jīng)熱議沸騰，但是安全領(lǐng)域卻并非如此，這很有可能將德國社會(huì)中的基本爭(zhēng)議全面地推上風(fēng)口浪尖，德國政策制定者不得不為此做好準(zhǔn)備。

● 德國人需在精神上做好準(zhǔn)備，歐盟內(nèi)部的討論和決策中伴隨的沖突可能會(huì)成為常態(tài)。由于歷史原因，德國人不被其他人所喜愛，這對(duì)于德國人來說可能尤其難以接受，但是有時(shí)候卻難以避免。然而，事實(shí)勝于雄辯，德國領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果將會(huì)說明一切。

● 雖然這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者來說很混亂，因?yàn)樯婕暗秸g的解決方案和特設(shè)聯(lián)盟，而不是統(tǒng)一明確的適用于全歐洲的解決方案，但是卻需要尋求最好的選擇。柏林應(yīng)該繼續(xù)支持歐洲機(jī)構(gòu)，以減輕德國主導(dǎo)性給他國帶來的威脅。如果歐盟的機(jī)構(gòu)能作為德國發(fā)展戰(zhàn)略的可信賴伙伴，那么它們將維持其合法性和力量。

德國的伙伴

柏林在歐盟的伙伴將不得不考慮如何處理與德國的關(guān)系。這種狀況不會(huì)立馬消失，也不會(huì)以1990年前的那種均衡方式進(jìn)行，當(dāng)時(shí)，相較于法國來說，德國還很弱小，而且受到一體化的很多束縛。更重要的是，正如波蘭前外長拉多斯瓦夫?西科爾斯基（Radoslaw Sikorsky）在2011年柏林的一次重要講話中所指出的，德國力量的衰減并不符合歐洲利益。試圖抵消德國實(shí)力只會(huì)導(dǎo)致歐盟陷入僵局或發(fā)展停滯。如果大型成員國（不僅僅是德國）能夠?yàn)闅W盟更好地服務(wù)，那么它們便能對(duì)歐盟產(chǎn)生更大的推動(dòng)力，這更加符合歐盟的整體利益。否則，如德國和法國這樣的強(qiáng)大國家則可能放棄歐盟。

默克爾對(duì)單方領(lǐng)導(dǎo)不感興趣，她的繼任者也一樣。任何形式的霸權(quán)，即便是冠上所謂的“不情愿”或“仁政”，也讓德國政治階層感到反感。德國領(lǐng)導(dǎo)人比其他大國更急切地感覺到，要在共識(shí)的框架下行事。它希望聯(lián)盟伙伴與自己有相似的偏好、責(zé)任和負(fù)擔(dān)。法國的歐盟政策基于與德國一致的原則，而意大利似乎也正在回歸到相似的立場(chǎng)。我們也可認(rèn)為西班牙秉持相似的觀點(diǎn)。如果與德國關(guān)系更加緊密，波蘭將收獲更多利益，但是其現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的世界觀實(shí)際上是個(gè)障礙。與此同時(shí)，維謝格拉德集團(tuán)在接下來的幾年里似乎不大可能更加靠近歐盟的政治中心。

與較小的富裕成員國展開更加密切的合作，建立聯(lián)盟，能更好地服務(wù)于德國的利益。丹麥、瑞典、芬蘭、比利時(shí)、荷蘭、盧森堡和奧地利的人口、GDP及對(duì)歐盟財(cái)政貢獻(xiàn)的總和可與法國媲美。一直以來，德國與這些國家保持了良好的合作，傾聽并代表它們的觀點(diǎn)。這些國家在一系列政策上與德國保持了良好的關(guān)系，比如環(huán)境、研發(fā)、產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易、財(cái)政事務(wù)、社會(huì)政策與勞資關(guān)系。但是過去十年中忽略了一點(diǎn)，那就是，在管理歐盟上的戰(zhàn)略合作。

為了歐洲其他國家的利益，更新作為政治核心的意志堅(jiān)定的成員國，是響應(yīng)德國角色轉(zhuǎn)變的最好方法。這將保證德國雄大計(jì)劃的核心在于歐盟，給其他與德國交好的國家更多籌碼，并促使其他所有國家都在它們自身的規(guī)劃中反映歐盟的利益。

通常，在歐盟中的權(quán)力意味著更大的否決權(quán)，即阻止行動(dòng)而不是塑造行動(dòng)的能力。很多成員國都有一定程度的否決權(quán)，但是幾乎沒有一個(gè)國家擁有絕對(duì)的否決權(quán)。相比之下，塑造成果及推動(dòng)歐洲向前的建設(shè)性力量極其短缺。沒有一個(gè)單獨(dú)的國家擁有足夠的建設(shè)性力量，即便德國也不例外，必須建設(shè)一個(gè)能聯(lián)合各個(gè)成員國不同政治團(tuán)體的強(qiáng)大聯(lián)盟。構(gòu)建這種類型的共識(shí)是回應(yīng)“德國問題”的關(guān)鍵。

原文標(biāo)題： Leading from the Centre: Germany’s New Role in Europe

節(jié)選自歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)報(bào)告 2016年7月

約瑟夫·簡(jiǎn)寧（Josef Janning） 奧爾瑪·穆勒（Almutt M?ller）

王賽錦/譯