財政部會計司就印發(fā)

為了貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》（國發(fā)[2014]63號，以下簡稱《改革方案》）要求，加快建立政府會計準則體系，近日，財政部根據(jù)《政府會計準則——基本準則》（財政部令第78號，以下簡稱《基本準則》），制定印發(fā)了《政府會計準則第1號——存貨》、《政府會計準則第2號——投資》、《政府會計準則第3號——固定資產(chǎn)》和《政府會計準則第4號——無形資產(chǎn)》（以下簡稱四項具體準則）。財政部會計司有關(guān)負責人就四項具體準則相關(guān)問題回答了記者的提問。

問：四項具體準則出臺的背景是什么？有什么重要意義？

答：黨的十八屆三中全會要求建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部的《改革方案》指出，權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革是基于政府會計規(guī)則的重大改革，其前提和基礎(chǔ)任務(wù)是建立健全政府會計核算體系，包括制定政府會計基本準則和具體準則及應(yīng)用指南。《改革方案》明確要求，2015年要制定政府會計基本準則，2016年起要制定發(fā)布政府會計具體準則及應(yīng)用指南，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系。

2015年10月23日，財政部印發(fā)了《基本準則》，為建立統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計會計準則體系奠定了基礎(chǔ)。為了積極落實《改革方案》，進一步規(guī)范政府存貨、投資、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的確認、計量和相關(guān)信息的披露，我們根據(jù)《基本準則》制定發(fā)布了存貨等四項具體準則。

四項準則的出臺，是財政部貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的決策部署的重要舉措，標志著政府會計準則體系建設(shè)工作繼《基本準則》出臺后又邁出了堅實一步，對于進一步規(guī)范政府會計主體的會計核算，提高會計信息質(zhì)量，夯實國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)，保障權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革順利推進具有重要的意義。

問：四項具體準則起草發(fā)布的過程是怎樣的？

答：《基本準則》印發(fā)后，我們立即啟動了存貨等四項具體準則的研究制定工作。在起草發(fā)布過程中，我們始終秉承科學民主決策精神和公開透明的準則制度程序，進行了大量調(diào)研、座談，廣泛征求了各方意見。從準則起草到發(fā)布，大致經(jīng)歷了四個階段：

一是草擬和討論階段。自2015年下半年起，我們在大量調(diào)查研究和合理繼承現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計準則制度和財政總預(yù)算會計制度基礎(chǔ)上，吸收和借鑒企業(yè)會計準則相關(guān)規(guī)定，立足編制權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的現(xiàn)實需要，依據(jù)《基本準則》，著手起草四項具體準則，10月份形成了討論稿。在會計司內(nèi)部各處室、單位征求意見和討論基礎(chǔ)上，我們對四項具體準則討論稿進行了修改完善，形成了征求意見稿。

二是征求意見階段。2015年11月，我們印發(fā)了《關(guān)于征求<政府會計準則第××號——存貨（征求意見稿）>四項政府會計具體準則意見的函》（財辦會（2015）22號），就四項準則公開征求意見。截止2016年1月底，共收到來自中央部門、財政系統(tǒng)、地方有關(guān)行政事業(yè)單位和社會公眾等87份書面反饋意見。反饋意見總體上對四項具體準則征求意見稿表示贊同，有關(guān)各方也針對征求意見稿中具體內(nèi)容提出了一些意見和建議。

三是修改完善階段。2016年2月以來，我們對反饋意見和建議逐條進行了梳理和分析，就其中合理的內(nèi)容對應(yīng)準則條款進行了修改和完善，未直接吸收的內(nèi)容也與相關(guān)方面進行了溝通。2016年4月，我們專門組織召開了專家座談會，就反饋意見集中的問題進行了研討和論證，來自教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部、水利部等部委，北京市財政局、中科院、農(nóng)科院、中國人民大學、中科院大學、北京工商大學、北京醫(yī)院等單位和部內(nèi)相關(guān)司局共20余人參加了本次座談會。我們結(jié)合本次座談會的精神對相關(guān)準則做了進一步修改完善，形成草案。

四是送審和發(fā)布階段。2016年5月，經(jīng)會計司司務(wù)會審議并據(jù)此進一步修改完善后，形成了四項具體準則送審稿，6月份經(jīng)部內(nèi)相關(guān)司局會簽后，于7月6日由部領(lǐng)導簽發(fā)。

問：制定四項具體準則遵循了哪些原則？

答：四項具體準則在起草和完善過程中，主要遵循了以下原則：

一是依據(jù)和遵循《基本準則》。《基本準則》為在政府會計具體準則層面規(guī)范政府發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項的會計處理提供了基本原則，四項具體準則依據(jù)《基本準則》制定，其適用范圍、資產(chǎn)確認標準和計量要求等均與《基本準則》保持一致，保證了政府會計標準體系的內(nèi)在一致性。

二是借鑒企業(yè)會計經(jīng)驗并充分考慮政府會計特點。四項具體準則立足于完善政府財務(wù)會計核算功能，在會計處理上采用權(quán)責發(fā)生制。因此，對于與企業(yè)會計共性的業(yè)務(wù)和事項，四項具體準則吸收和借鑒了企業(yè)會計準則相關(guān)規(guī)定，但并不是照搬照抄，而是在充分考慮政府會計主體特點及其面臨的環(huán)境基礎(chǔ)上進行規(guī)范，比如資產(chǎn)在處置環(huán)節(jié)的會計處理、對外投資的處理、自行研發(fā)無形資產(chǎn)的確認和計量等都充分考慮了政府會計主體的特點，與企業(yè)會計準則的要求有較大差別。

三是與相關(guān)法規(guī)制度充分協(xié)調(diào)。四項具體準則貫徹會計法、預(yù)算法和《改革方案》等法律法規(guī)精神，并充分考慮了與現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法、財務(wù)規(guī)則制度等相關(guān)規(guī)章制度的協(xié)調(diào)，比如關(guān)于資產(chǎn)初始計量、置換、處置等會計處理，均與現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法的相關(guān)要求相協(xié)調(diào)。

四是適當簡化操作。充分考慮到政府會計核算現(xiàn)狀以及政府會計人員對權(quán)責發(fā)生制會計的接受程度，四項具體準則適當簡化某些會計處理規(guī)定，比如不要求對資產(chǎn)計提減值準備，固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷均不考慮殘值，且在折舊和攤銷方法上要求一般采用年限平均法或工作量法，長期股權(quán)投資后續(xù)計量采用簡化的權(quán)益法等，力求準則切實可用、簡便易行。

問：四項具體準則規(guī)范的主要內(nèi)容和范圍是什么？

答：存貨準則所規(guī)范的存貨，是指政府會計主體在開展業(yè)務(wù)活動及其他活動中為耗用或出售而儲存的資產(chǎn)，如材料、產(chǎn)品、包裝物和低值易耗品等，以及未達到固定資產(chǎn)標準的用具、裝具、動植物等?？紤]到政府儲備物資的取得、調(diào)撥、管理、處置、權(quán)屬確定等與本準則規(guī)范的存貨有較大不同，因此將其排除在存貨準則范圍以外。另外，考慮到政府收儲土地規(guī)模較大且具有不同于一般存貨的顯著特點，也對其進行了范圍排除。關(guān)于政府儲備物資、收儲土地等，我們將單獨制定相關(guān)準則。

投資準則所規(guī)范的投資，是指政府會計主體按規(guī)定以貨幣資金、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等方式形成的股權(quán)和債權(quán)投資，分為短期投資和長期投資。政府會計主體外幣投資的折算，適用其他相關(guān)政府會計準則。另外，關(guān)于PPP模式中政府的投資，鑒于其涉及的核算內(nèi)容較為復雜，我們擬單獨制定相關(guān)準則。

固定資產(chǎn)準則所規(guī)范的固定資產(chǎn)，是指政府會計主體為滿足自身開展業(yè)務(wù)活動或其他活動需要而控制的，使用年限超過1年（不含1年）、單位價值在規(guī)定標準以上，并在使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)，一般包括房屋及構(gòu)筑物、專用設(shè)備、通用設(shè)備等。考慮到公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、保障性住房為政府會計主體經(jīng)管的資產(chǎn)，其使用目的和管理方式不同于一般固定資產(chǎn)，且這類資產(chǎn)規(guī)模較大，有關(guān)管理辦法還在研究制定之中，我們擬根據(jù)具體情況制定相關(guān)準則。另外，自然資源資產(chǎn)的定義和內(nèi)涵尚不明確，是否需要制定相關(guān)準則，需要做進一步研究。

無形資產(chǎn)準則所規(guī)范的無形資產(chǎn)，是指政府會計主體控制的沒有實物形態(tài)的可辨認非貨幣性資產(chǎn)，一般包括專利權(quán)、商標權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)以及其他財產(chǎn)權(quán)利等。

問：四項具體準則與政府會計主體適用的現(xiàn)行會計制度相比，主要有哪些創(chuàng)新和變化？

答：四項具體準則在合理繼承現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計準則制度和財政總預(yù)算會計制度有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，立足政府會計主體財務(wù)會計核算和權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革需要，兼顧當前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，在規(guī)范存貨、投資、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的會計核算方面較現(xiàn)行制度規(guī)定有很多創(chuàng)新與變化，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是進一步明確資產(chǎn)的會計確認和披露要求?，F(xiàn)行行政事業(yè)單位會計準則制度對于存貨、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的會計核算進行了規(guī)范，現(xiàn)行財政總預(yù)算會計制度和事業(yè)單位會計準則制度對于對外投資的會計核算也進行了相應(yīng)規(guī)范，但是主要側(cè)重于相關(guān)資產(chǎn)的會計計量和記錄問題，特別是會計記錄問題，即會計科目的設(shè)置及賬務(wù)處理，很少涉及會計確認和披露問題。四項具體準則遵循基本準則，對存貨、投資、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的確認、計量和披露問題進行了系統(tǒng)規(guī)范，為將符合存貨、投資、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)定義和確認條件的相關(guān)資產(chǎn)納入會計賬簿和財務(wù)報表提供了統(tǒng)一的會計處理原則，提高了不同政府會計主體對同一經(jīng)濟業(yè)務(wù)和事項會計處理的可比性，豐富了政府會計信息的內(nèi)容，有利于權(quán)責發(fā)生制政府財務(wù)報告的編制。

二是健全完善資產(chǎn)的計價和入賬管理要求?，F(xiàn)行行政事業(yè)單位會計準則制度對接受捐贈、無償調(diào)入和盤盈等方式取得資產(chǎn)入賬價值的確定進行了規(guī)范，但在實際執(zhí)行中操作性不強。四項具體準則遵循《基本準則》關(guān)于資產(chǎn)計量屬性的規(guī)定，立足實務(wù)需要，兼顧資產(chǎn)管理規(guī)定，分別對接受捐贈、無償調(diào)入和盤盈取得資產(chǎn)的初始入賬問題進行了規(guī)范，相對于現(xiàn)行制度更為科學。以固定資產(chǎn)準則為例，對于接受捐贈的固定資產(chǎn)，其成本應(yīng)當依次按照相關(guān)憑據(jù)注明的金額、評估價值、市場價格和名義金額四個層次判斷確定；對于無償調(diào)入的資產(chǎn)，其成本按照調(diào)出方賬面價值確定；對于盤盈的資產(chǎn)，按規(guī)定需要評估的，其成本按評估價值確定，其他情況下其成本按照重置成本確定。

三是全面確立“實提”折舊和攤銷的政策要求?，F(xiàn)行行政事業(yè)單位會計準則制度對單位計提固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷進行了規(guī)范，但除醫(yī)院會計制度和其他少數(shù)行業(yè)事業(yè)單位會計制度外，均規(guī)定了“虛提”折舊和攤銷的做法，即在按期計提折舊或攤銷時沖減非流動資產(chǎn)基金（或資產(chǎn)基金），而非計入支出或費用。這種規(guī)定兼顧了預(yù)算管理和財務(wù)管理的雙重需要，在以收付實現(xiàn)制為主要核算基礎(chǔ)的現(xiàn)行預(yù)算會計制度體系中具有一定的現(xiàn)實意義。但是，據(jù)我們了解，“虛提”折舊和攤銷的規(guī)定在實際工作中執(zhí)行的并不好，沒有充分發(fā)揮折舊和攤銷等會計信息在單位內(nèi)部成本費用管理和資產(chǎn)管理中的作用。固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)準則基于權(quán)責發(fā)生制會計核算要求，分別對政府會計主體固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷做出統(tǒng)一規(guī)范，要求固定資產(chǎn)應(yīng)計提的折舊（或無形資產(chǎn)的攤銷金額）根據(jù)用途計入當期費用或者相關(guān)資產(chǎn)成本。相對于現(xiàn)行的規(guī)定，這是一種“實提”折舊和攤銷的做法，有利于客觀真實反映資產(chǎn)價值，有利于推進政府成本會計核算與管理，有利于權(quán)責發(fā)生制政府財務(wù)報告的編制。

四是全面引入長期股權(quán)投資權(quán)益法核算?，F(xiàn)行事業(yè)單位會計制度規(guī)定長期股權(quán)投資采用成本法進行核算，即長期股權(quán)投資的賬面余額通常保持不變，僅在追加或收回投資時，相應(yīng)調(diào)整其賬面余額，而現(xiàn)行財政總預(yù)算會計制度規(guī)定股權(quán)投資采用權(quán)益法核算。為了加強政府資產(chǎn)管理，真實全面反映政府長期股權(quán)投資及其變動情況，投資準則中規(guī)定，長期股權(quán)投資持有期間通常采用權(quán)益法進行核算，即投資最初以投資成本計量，以后根據(jù)政府會計主體在被投資單位所享有的所有者權(quán)益份額的變動對投資的賬面余額進行調(diào)整。但是，投資準則在明確規(guī)定長期股權(quán)投資通常采用權(quán)益法的同時保留了成本法。主要考慮是，如果政府會計主體沒有決定或參與被投資單位的財務(wù)和經(jīng)營政策的權(quán)力，股權(quán)投資對政府會計主體的財務(wù)影響僅限于取得所分配的股利或利潤，這種情況下采用成本法核算，不對被投資企業(yè)凈資產(chǎn)的變動調(diào)整長期股權(quán)投資賬面余額和確認投資損益，將使會計核算結(jié)果更符合相關(guān)性原則。

五是著力強化自行研發(fā)無形資產(chǎn)入賬成本的核算。現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計準則制度規(guī)定，自行開發(fā)并按法律程序申請取得的無形資產(chǎn)，按照依法取得時發(fā)生的注冊費、聘請律師費等費用確認初始成本，導致自行研發(fā)的無形資產(chǎn)賬面成本遠小于單位實際投入，不利于科研成果績效評價、促進科技成果轉(zhuǎn)化以及按規(guī)定實施科技成果獎勵，也不利于落實《改革方案》所提出的“推行政府成本會計”的要求。鑒于此，無形資產(chǎn)準則引入了企業(yè)會計中關(guān)于自行研發(fā)無形資產(chǎn)的會計處理規(guī)定，但為便于實務(wù)操作，對相關(guān)內(nèi)容進行了適度簡化，即：政府會計主體自行研究開發(fā)項目的支出，應(yīng)當區(qū)分研究階段支出與開發(fā)階段支出。政府會計主體自行研究開發(fā)項目研究階段的支出，應(yīng)當于發(fā)生時計入當期費用。政府會計主體自行研究開發(fā)項目開發(fā)階段的支出，先按合理方法進行歸集，如果最終形成無形資產(chǎn)的，應(yīng)當確認為無形資產(chǎn)；如果最終未形成無形資產(chǎn)的，應(yīng)當計入當期費用。同時，為了與現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計制度中的相關(guān)規(guī)定有效銜接，無形資產(chǎn)準則規(guī)定，自行研究開發(fā)項目尚未進入開發(fā)階段，或者確實無法區(qū)分研究階段和開發(fā)階段的支出，但按法律程序申請取得無形資產(chǎn)的，可以按照依法取得時發(fā)生的注冊費、聘請律師費等費用確定無形資產(chǎn)的成本。

此外，四項具體準則立足權(quán)責發(fā)生制會計核算基礎(chǔ)，合理劃分資本化支出和費用化支出的界限，凡符合資產(chǎn)確認條件的支出均計入相關(guān)資產(chǎn)成本，不符合資產(chǎn)確認條件的支出均計入當期費用。

問：四項具體準則發(fā)布后，在政府會計準則體系建設(shè)方面還有哪些工作要做？

答：四項具體準則的發(fā)布，標志著我國政府會計準則體系建設(shè)又向前邁進了一步，但政府會計準則體系建設(shè)的任務(wù)還很繁重，還有很多工作需要加快推進。近期，我們將積極推進以下幾項工作：

一是研究制定固定資產(chǎn)折舊年限表。關(guān)于政府固定資產(chǎn)折舊年限，是權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革的一個關(guān)鍵問題，備受各方面關(guān)注。此前我部會同相關(guān)部門規(guī)定了醫(yī)院和科學事業(yè)單位的固定資產(chǎn)折舊年限，但對于其他事業(yè)單位和行政單位至今尚未明確。在固定資產(chǎn)準則反饋意見中，很多部門和單位建議我們增加關(guān)于各類固定資產(chǎn)折舊年限的規(guī)定，以滿足行政事業(yè)單位日常核算和編制政府財務(wù)報告的需要。經(jīng)研究，并商部內(nèi)相關(guān)司局，我們在固定資產(chǎn)準則中僅做了原則性規(guī)定，即“政府會計主體應(yīng)當根據(jù)相關(guān)規(guī)定以及固定資產(chǎn)的性質(zhì)和使用情況，合理確定固定資產(chǎn)的使用年限”。與此同時，我們著手研究制定行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)折舊年限表，擬在今年下半年公開征求意見，待成熟后擬以固定資產(chǎn)準則應(yīng)用指南或補充規(guī)定形式單獨印發(fā)。

二是研究制定公共基礎(chǔ)設(shè)施、或有事項等具體會計準則。為了滿足權(quán)責發(fā)生制政府財務(wù)報告編制的需要，加快建立政府會計準則體系，2015年我們在研究制定四項具體準則的同時，即啟動了政府公共基礎(chǔ)設(shè)施和政府合并財務(wù)報表準則的研究工作。2016年以來，我們又相繼啟動了政府或有事項、租賃、土地、政府儲備物資、政府收入、政府成本費用等項目的研究工作。目前，相關(guān)準則討論稿已經(jīng)形成，待進一步修改完善后將公開征求意見，待成熟后予以印發(fā)。

三是研究制定政府會計制度。為了使《改革方案》所確定的“政府預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離又相互銜接”的政府會計核算模式落地，使《基本準則》和相關(guān)政府會計具體準則得以有效實施，使權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的編制真正基于會計核算數(shù)據(jù)，制定出臺政府會計制度十分必要。2015年上半年，我們即啟動了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》的研究制定工作，通過一年多的努力，目前已經(jīng)基本形成了征求意見稿草案，待進一步完善后將面向全社會征求意見。與此同時，我們將積極開展新制度模擬測試、新舊制度銜接辦法的制定等相關(guān)工作，以確保新制度順利出臺并實施。

此外，我們還將采用多種形式對已經(jīng)印發(fā)的四項具體準則和后續(xù)出臺的相關(guān)準則制度等進行培訓和宣傳，確保各級政府、各部門和各單位的財會及相關(guān)人員準確理解和把握新準則制度的內(nèi)涵和要求，做好新舊準則制度銜接，積極穩(wěn)妥推進政府會計準則體系貫徹實施。

問：四項具體準則的生效日期是如何考慮的？

答：為了與《基本準則》生效日期保持一致，四項具體準則在附則中明確規(guī)定自2017年1月1日起施行。但考慮到政府會計具體準則與未來政府會計制度（會計科目和報表等）的配套，與現(xiàn)行會計準則制度的銜接，以及與政府財務(wù)報告編制試點工作協(xié)調(diào)等因素，我們將進一步研究四項具體準則的實施范圍，具體實施范圍和工作安排將由財政部另行通知。