美國對華反補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變、影響及中國對策

李雙雙 盧 鋒

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美國對華反補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變、影響及中國對策

李雙雙 盧 鋒

美國迫于中國在開放經(jīng)濟(jì)下競爭力提升的壓力，改變了早年對所謂非市場經(jīng)濟(jì)不適用反補(bǔ)貼法的慣例，從2006年開始頻繁對我國實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查；尤其是2012年3月修改反補(bǔ)貼法相關(guān)內(nèi)容，為對我國適用反補(bǔ)貼調(diào)查掃除了國內(nèi)法障礙。隨著“日落條款”到期后對中國企業(yè)反傾銷將難以繼續(xù)采用替代國方法，特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后或?qū)θA加固貿(mào)易保護(hù)壁壘，我國未來面臨反補(bǔ)貼壓力可能會趨勢性上升，這方面變化有望成為后“日落條款”時期和特朗普主政時期我國外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境演變的趨勢之一。對此，本文將分析美國針對所謂非市場經(jīng)濟(jì)國家反補(bǔ)貼傳統(tǒng)政策立場及其演變過程，考察美國對我國反補(bǔ)貼政策調(diào)整的影響，并探討特朗普時期我國的應(yīng)對政策。

一、美國傳統(tǒng)反補(bǔ)貼政策：中國等非市場經(jīng)濟(jì)國家的視角

美國《1930年關(guān)稅法》原第303條對反補(bǔ)貼做出了一般規(guī)定，“任何國家、附屬國、殖民地、省政府，或者政府的其他政治分支機(jī)構(gòu)”直接或者間接進(jìn)行補(bǔ)貼時，應(yīng)該征收反補(bǔ)貼稅。從上述法條中“任何國家”的表述看，美國反補(bǔ)貼法并未排除適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家。然而1983年美國發(fā)生的喬治城鋼鐵反補(bǔ)貼案，通過一波三折過程確立了反補(bǔ)貼法不適用于非市場經(jīng)濟(jì)的先例，形成一段時期美國對轉(zhuǎn)型國家主要采用反傾銷而一般不采用反補(bǔ)貼的政策立場。

1983年11月，美國喬治城鋼鐵公司等多家鋼鐵廠商指控來自波蘭和捷克的碳鋼絲桿享有政府補(bǔ)貼并申請反補(bǔ)貼調(diào)查。美國商務(wù)部在初裁中根據(jù)《1930年關(guān)稅法》第303條“任何國家”規(guī)定，認(rèn)定反補(bǔ)貼法同樣適用于非市場經(jīng)濟(jì)。然而在終裁中商務(wù)部改變態(tài)度，裁定美國反補(bǔ)貼法不適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家。申請調(diào)查企業(yè)不服此裁定，上告到美國國際貿(mào)易法院。1985年該院審理后否定商務(wù)部裁定，認(rèn)為反補(bǔ)貼法同樣適用于非市場經(jīng)濟(jì)，形成商務(wù)部與國際貿(mào)易法院觀點(diǎn)截然對立的局面。

主張“補(bǔ)貼適用論”的美國國際貿(mào)易法院認(rèn)為，非市場經(jīng)濟(jì)國家并非不存在補(bǔ)貼，只是在衡量這些國家補(bǔ)貼時存在技術(shù)困難。在對非市場經(jīng)濟(jì)適用反傾銷法時，美國相關(guān)法律提供了替代國方法和生產(chǎn)要素法以衡量傾銷幅度，反補(bǔ)貼法缺少這方面的配套方法。國際貿(mào)易法院認(rèn)為商務(wù)部需要建立針對非市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)口品補(bǔ)貼的計算衡量辦法，而非否定反補(bǔ)貼對非市場經(jīng)濟(jì)國家的適用性。案件進(jìn)一步上訴到美國聯(lián)邦巡回上訴法院，1986年9月上訴法院宣布，支持商務(wù)部認(rèn)定美國反補(bǔ)貼法律措施不適用于非市場經(jīng)濟(jì)。

美國商務(wù)部與上訴法院裁決認(rèn)定反補(bǔ)貼不適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家，顯然并非僅僅由于衡量補(bǔ)貼的技術(shù)困難，而是至少基于另外兩點(diǎn)更為深入全面的考量。第一，在中央計劃經(jīng)濟(jì)國家，政府決定并控制企業(yè)的生產(chǎn)和銷售，國家承擔(dān)企業(yè)盈虧，政府對國營企業(yè)補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是自我補(bǔ)貼。這種由體制決定必然存在的補(bǔ)貼，在性質(zhì)上不同于美國相關(guān)法律所針對的以市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行形式存在的補(bǔ)貼。第二，從貿(mào)易防衛(wèi)角度考慮，美國可用反傾銷法應(yīng)對計劃經(jīng)濟(jì)國家不合理低價出口，不采用反補(bǔ)貼措施不會損害美國利益。于是這個歷時近三年的喬治城鋼鐵公司案例，確立了一段時間美國一般不采用反補(bǔ)貼措施應(yīng)對美國認(rèn)為屬于非市場經(jīng)濟(jì)國家的判例原則。直到1998年美國商務(wù)部規(guī)章前言中仍明確指出：“反補(bǔ)貼法不適用非市場經(jīng)濟(jì)國家原則已被聯(lián)邦巡回法院在喬治城鋼鐵案件中確認(rèn)，我們準(zhǔn)備延續(xù)這種做法?！?/p>

需要指出的是，確立上述原則并不意味著中國等轉(zhuǎn)型國家出口企業(yè)就可以完全免除來自美國的反補(bǔ)貼風(fēng)險，實(shí)際上美國企業(yè)界和相關(guān)利益集團(tuán)一直在不正面挑戰(zhàn)上述法律立場的前提下，努力通過變通方式引入針對中國等轉(zhuǎn)型國家的反補(bǔ)貼措施。例如，1991年美國拉科斯(Lasko)金屬有限公司對中國進(jìn)口搖頭扇和吊扇申請發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，為與喬治城鋼鐵公司案件判例保持一致，該案件請求人要求商務(wù)部不要僅著眼中國整體經(jīng)濟(jì)制度性質(zhì)，而應(yīng)將中國風(fēng)扇行業(yè)單獨(dú)作為一個市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)，從而擺脫反補(bǔ)貼方法不適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家的立法原則，獲得對中國企業(yè)適用反補(bǔ)貼法的權(quán)利。

商務(wù)部認(rèn)可了請求方對中國進(jìn)口風(fēng)扇適用反補(bǔ)貼法的理由，以存在市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)為依據(jù)將本案與喬治敦城鋼鐵案區(qū)別對待。然而一個行業(yè)要成為市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向行業(yè)需具備多方面條件，包括被調(diào)查產(chǎn)品定價和產(chǎn)量必須實(shí)際上不受政府干預(yù)，被調(diào)查產(chǎn)品所屬行業(yè)應(yīng)以私有和集體所有制為主要特征，生產(chǎn)被調(diào)查產(chǎn)品無論是原材料還是非原材料的所有計入商品總值投入必須按市場決定價格支付等等。美國商務(wù)部認(rèn)為中國的電風(fēng)扇行業(yè)不符合這些條件，因而裁定反補(bǔ)貼法仍不能適用于中國電風(fēng)扇產(chǎn)業(yè)。1993年針對我國出口美國的紡織品反補(bǔ)貼指控，最終也因種種原因并未能獲得成功。

二、近年來美國對中國反補(bǔ)貼法律調(diào)整及影響

1999年中美簽訂《中國入世雙邊協(xié)議》，其中“反傾銷和補(bǔ)貼方法”部分規(guī)定，“當(dāng)我們針對中國采用反補(bǔ)貼法時，我們在衡量任何可能存在的補(bǔ)貼利益時可以考慮中國經(jīng)濟(jì)的特征屬性”，由此肯定了對中國企業(yè)采用反補(bǔ)貼特殊方法的權(quán)利，也為后來美國相關(guān)政策變化與修改有關(guān)法律埋下伏筆。在中國入世后出口競爭力提升的新形勢下，過去十年來美國多方謀求推進(jìn)修改國內(nèi)相關(guān)立法，轉(zhuǎn)而對中國企業(yè)直接采用反補(bǔ)貼特殊方法，代表美國反補(bǔ)貼法重大調(diào)整與中國外部貿(mào)易爭端環(huán)境的重要變化。

(一)美國對中國反補(bǔ)貼法律調(diào)整

2004年6月，加拿大修改《特別進(jìn)口措施法》相關(guān)內(nèi)容，改變了以往對中國市場經(jīng)濟(jì)地位問題的態(tài)度，規(guī)定在對中國產(chǎn)品發(fā)起的反傾銷調(diào)查及其復(fù)審中，將首先推定被調(diào)查中國行業(yè)是否為市場導(dǎo)向行業(yè)再決定能否實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查。同年加拿大罕見地接連四次對中國企業(yè)發(fā)起反傾銷反補(bǔ)貼合并調(diào)查，使得中國一直擔(dān)心的面臨反補(bǔ)貼調(diào)查風(fēng)險變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，“非市場經(jīng)濟(jì)地位”不再成為中國企業(yè)免除反補(bǔ)貼困擾的屏障。加拿大的做法使美國主張使用反補(bǔ)貼法遏制中國進(jìn)口的利益訴求得到鼓勵，美國相關(guān)利益方多方推動相關(guān)修法程序，經(jīng)過多方努力，美國最終改變了不對轉(zhuǎn)型國家適用反補(bǔ)貼措施的傳統(tǒng)法律與政策立場。

2005年美國國會眾議院共和黨議員費(fèi)爾·英格利希(Phil English)提交《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》提案。7月，美國眾議院通過了該法案。法案通過對《1930年關(guān)稅法》第701(a)(1)節(jié)的修正，將反補(bǔ)貼稅適用范圍擴(kuò)大到非市場經(jīng)濟(jì)國家。但是此法由于被一些民主黨參議員認(rèn)為包含與共和黨利益交換的意圖，在參議院投票中遭到不少民主黨參議員反對未獲通過，因而未能生效。

2007年美國參議院和眾議院分別再度提出修法議案，一是英格利希攜手民主黨議員阿特·戴維(Artur Davis)提出《2007年非市場經(jīng)濟(jì)貿(mào)易補(bǔ)救法案》 (Nonmarket Economy Trade Remedy Act of 2007)，二是參議院議員提出“制止海外補(bǔ)貼法案”(Stopping Oversea Subsidies Act of 2007)。兩個議案都試圖為對非市場經(jīng)濟(jì)國家適用反補(bǔ)貼鋪平法律道路，然而均未能獲得美國立法機(jī)構(gòu)通過。相關(guān)修法久攻不下的局面直到金融危機(jī)后才出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化，2012年美國完成修改相關(guān)法律：

首先是后危機(jī)時期整體經(jīng)濟(jì)形勢深刻演變，美國決策層意識到有必要進(jìn)一步強(qiáng)化貿(mào)易保護(hù)主義手段。金融危機(jī)爆發(fā)后，美國有觀點(diǎn)認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代開始的過度“去工業(yè)化”與“金融化”是導(dǎo)致危機(jī)的重要原因，奧巴馬政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮目標(biāo)提出了“再工業(yè)化”戰(zhàn)略與出口倍增計劃。中國經(jīng)濟(jì)快速追趕與相對競爭力提升，被看作是美國實(shí)現(xiàn)“再工業(yè)化”和擴(kuò)大出口戰(zhàn)略的重要制衡因素，因而美國需要強(qiáng)化對中國的貿(mào)易保護(hù)措施。如奧巴馬總統(tǒng)在2012年2月28日國情咨文中描繪其再工業(yè)化戰(zhàn)略圖景時指責(zé)中國不按規(guī)則行事，并認(rèn)為中國的補(bǔ)貼是不公平的，并于當(dāng)日發(fā)布總統(tǒng)令宣布成立了一個名為“跨部門貿(mào)易執(zhí)法中心”(Interagency Trade Enforcement Center)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)調(diào)查中國等國的不公平貿(mào)易做法。2012年是美國大選年，鑒于危機(jī)后美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不盡如人意，民主黨希望通過指責(zé)其他國家特別是中國為其政績不佳開脫責(zé)任，共和黨也希望借助打“抵制中國貿(mào)易牌”贏得國內(nèi)利益集團(tuán)的好感以增加選票，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大環(huán)境有利于美國推動反補(bǔ)貼修法。

2012年很快完成反補(bǔ)貼修法還與一樁針對中國輪胎進(jìn)口反補(bǔ)貼案件裁決結(jié)果導(dǎo)致矛盾激化有關(guān)。2007年6月美國輪胎制造商Titan指控中國非公路用輪胎因受到政府補(bǔ)貼向美國市場傾銷，2008年美國商務(wù)部裁定存在補(bǔ)貼并發(fā)布征稅令。中國企業(yè)不服判決上訴至美國國際貿(mào)易法院，該法院依據(jù)傳統(tǒng)反補(bǔ)貼立場判定不能在認(rèn)定中國是非市場經(jīng)濟(jì)的情況下同時征收反補(bǔ)貼稅，要求美國商務(wù)部停止對涉案企業(yè)征收反補(bǔ)貼稅。美國商務(wù)部不服判決，上訴至美國聯(lián)邦巡回上訴法院。2011年12月美國聯(lián)邦巡回上訴法院就該案做出判決，裁定美國商務(wù)部不能在視中國為非市場經(jīng)濟(jì)國家的情況下進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。上訴法院判決一旦生效，意味著美國商務(wù)部5年以來針對中國的23起反補(bǔ)貼調(diào)查全部屬于非法，已征收的巨額反補(bǔ)貼稅也需退還，正在審理的6起“雙反”案件也需終止。這一前景將使美國商務(wù)部陷入極為被動的尷尬境地，同時意味著美國未來將難以利用反補(bǔ)貼措施限制中國產(chǎn)品對美國出口。這個案例進(jìn)展推動美國決策層加快修法，為針對中國企業(yè)實(shí)施反補(bǔ)貼措施提供國內(nèi)法依據(jù)。

在上述背景下，美國兩黨兩院等各方立場較快調(diào)整并達(dá)到一致，2012年3月在一周內(nèi)迅速通過新的立法——《對非市場經(jīng)濟(jì)國家適用〈1930年關(guān)稅法〉的反補(bǔ)貼稅條款及用于其他目的法案》(簡稱H.R.4105法案，或《1930年關(guān)稅法修正案》)，認(rèn)定美國反補(bǔ)貼法適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家，并且該法案效力可溯及適用至2006年11月20日。該法案修訂為美國對包括中國在內(nèi)的轉(zhuǎn)型國家采取反補(bǔ)貼措施提供了法律依據(jù)，標(biāo)志著美國針對轉(zhuǎn)型國家的傳統(tǒng)“雙反”政策立場發(fā)生根本改變，是美國后危機(jī)時期貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的重要表現(xiàn)，顯著增加了我國企業(yè)產(chǎn)品出口到美國的政策風(fēng)險。

(二)美國對中國反補(bǔ)貼法律調(diào)整的影響

隨著美國反補(bǔ)貼政策方針的調(diào)整，近十年來美國頻繁推出針對中國出口的反補(bǔ)貼調(diào)查。圖1數(shù)據(jù)顯示了美國對我國實(shí)施反補(bǔ)貼的情況，2006—2015年間美國針對我國反補(bǔ)貼立案數(shù)共50次，年均5次，立案最多年份為2009年，達(dá)到9次。在反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國經(jīng)常以中國企業(yè)不合作為由，利用“不利可得事實(shí)”(adverse facts availiable)規(guī)則對中國征收高額懲罰性反補(bǔ)貼稅，過去十年來平均懲罰性稅率達(dá)到264%，2007年針對中國環(huán)狀焊接碳素鋼管反補(bǔ)貼案件更是開出615.9%的天價反補(bǔ)貼稅。值得關(guān)注的是，G20杭州峰會確立了推動貿(mào)易自由化和反對貿(mào)易保護(hù)主義的共識，然而會后美國很快對我國實(shí)施了兩起反補(bǔ)貼調(diào)查和投訴。一是2016年9月7日，美國商務(wù)部對進(jìn)口自中國的碳合金鋼定尺板做出反補(bǔ)貼初裁，對所有涉案中國企業(yè)反補(bǔ)貼稅率為210.5%。二是9月13日，美國政府向WTO投訴，稱中方違反規(guī)定補(bǔ)貼小麥、玉米和大米價格。

圖2數(shù)據(jù)顯示，近十年美國對中國反補(bǔ)貼涉案金額總額171.6億美元,年均17億美元，涉案金額最高年份為2014年,達(dá)到48.8億美元，涉案金額占中國對美國出口額十年平均比例為0.56%，最高年份為2009年，為1.77%。中國所有貿(mào)易爭端占中國出口比例多年均值不到0.5%，又考慮總體貿(mào)易爭端中反傾銷通常占絕大部分，可見美國對中國反補(bǔ)貼相對力度要比中國總體面臨的反補(bǔ)貼壓力大得多。

三、中國應(yīng)對美國反補(bǔ)貼調(diào)查的政策選擇

美國從自身利益考慮，在歷史上對所謂非市場經(jīng)濟(jì)一般不采用反補(bǔ)貼措施，然而隨著內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)形勢變化，美國從2006年開始頻繁對我國實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查。2016年年底反傾銷“日落條款”到期后有望終止對我國反傾銷采用替代國方法，美國等WTO成員限制我國出口或越來越多地采用反補(bǔ)貼措施。與此同時，在以提高對華關(guān)稅為競選口號的特朗普上臺后或加固對華貿(mào)易保護(hù)主義壁壘，美國對我國反補(bǔ)貼加劇或成為后“日落條款”時期和特朗普主政時期我國外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境變化的演變趨勢之一。對此，中國需要做好充分的應(yīng)對。

首先，中國需要充分利用WTO規(guī)則，對美國違反規(guī)則損害我方利益的行為據(jù)理力爭。針對美國通過反補(bǔ)貼修法助推貿(mào)易保護(hù)主義政策，中國已經(jīng)在積極利用WTO爭端解決機(jī)制加以應(yīng)對以維護(hù)自身合理權(quán)益。例如，2012年5月中國就美國對華油井管等22類產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查錯誤做法向WTO提起磋商請求。又如,2012年9月中國就美國關(guān)稅法修訂案中違反WTO規(guī)則做法正式啟動WTO爭端解決程序。中國上述利用WTO規(guī)則的維權(quán)行動雖未能完全實(shí)現(xiàn)中方的起訴請求，然而中方不少訴求得到WTO專家組報告的認(rèn)可和上訴裁決的支持，為中國未來繼續(xù)在多邊規(guī)則遏制美國等WTO成員貿(mào)易保護(hù)主義沖動提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

圖1 美國對中國反補(bǔ)貼立案數(shù)量與最高稅率(2006—2015年)

數(shù)據(jù)來源：立案數(shù)、涉案金額、最高稅率根據(jù)商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理得到

圖2 美國對中國反補(bǔ)貼立案金額及占中國對美國出口比例 (2006—2015年)

數(shù)據(jù)來源：立案數(shù)和涉案金額數(shù)見圖1，中國對美國出口數(shù)據(jù)來自Wind

其次，我國要堅持自由貿(mào)易與積極推動經(jīng)濟(jì)全球化的方針，反對少數(shù)國家尤其是個別發(fā)達(dá)國家實(shí)施各種貿(mào)易保護(hù)主義的政策。美國通過調(diào)整反補(bǔ)貼法律強(qiáng)化其貿(mào)易救助能力，特朗普在競選中高調(diào)打出對華提高貿(mào)易保護(hù)主義政策壁壘的老牌，相當(dāng)程度上帶有限制中國出口的政策意圖，折射出美國經(jīng)濟(jì)在開放環(huán)境下相對競爭力走弱的趨勢和壓力。我國要在全面評估后“日落條款”時期和特朗普主政時期外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境演變特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在處理中美雙邊關(guān)系中，在G20峰會等多邊場合，堅持反對貿(mào)易保護(hù)主義政策的立場，堅定地推動貿(mào)易自由化與經(jīng)濟(jì)全球化。同時，避免激化中美關(guān)系，盡可能尋求中美的最大利益交集。

最后，要著力全面深化國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，特別是進(jìn)一步推進(jìn)要素價格、金融體制、國有企業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革以完善國內(nèi)市場體系，在提升資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的同時增強(qiáng)我國應(yīng)對外部反補(bǔ)貼和其他貿(mào)易爭端的能力。在通過WTO貿(mào)易規(guī)則保護(hù)我方合法利益的同時，我們也需要看到，我國確實(shí)還存在對企業(yè)經(jīng)營活動不當(dāng)?shù)母深A(yù)、對企業(yè)不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，這一方面為美國等國家對我國實(shí)施反補(bǔ)貼留下了口實(shí)，同時導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，企業(yè)也難以通過充分競爭真正提高自身的國際競爭力。比如，當(dāng)前中央倡導(dǎo)去除過剩產(chǎn)能，然而仍有地方政府在對虧損鋼鐵企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，以維持其生存，違背了市場優(yōu)勝劣汰的規(guī)律。結(jié)構(gòu)性改革就是要讓市場充分發(fā)揮作用，通過市場給產(chǎn)品定價，通過市場淘汰落后企業(yè)。因此，我們還需要繼續(xù)充分準(zhǔn)確地理解結(jié)構(gòu)性改革的含義，通過真正地推行結(jié)構(gòu)性改革，來提高我國經(jīng)濟(jì)市場化水平，提高企業(yè)應(yīng)對外部貿(mào)易保護(hù)的韌性和能力。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院；責(zé)任編輯：白宇)