新形勢下密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制探析

羅會德

[摘要]

通過健全的制度，保證黨和群眾的密切聯(lián)系，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。在新的歷史條件下，要加強(qiáng)黨群關(guān)系制度建設(shè)，必須克服傳統(tǒng)思維，從廣義上理解密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制。密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制是一個綜合概念，既包括黨組織和黨員聯(lián)系群眾的各種規(guī)章制度，也包括黨控制或干預(yù)國家政權(quán)與社會政治生活的活動方式和方法、規(guī)則和程序。既要正確認(rèn)識密切黨群關(guān)系體制機(jī)制的內(nèi)在層次，也要正確理解密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制與黨內(nèi)規(guī)范、黨外法規(guī)的相互關(guān)系。只有這幾個方面相輔相成、協(xié)同作用，才能成為一個完整的制度體系，并從根本上促進(jìn)和改善黨群關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]

黨群關(guān)系；體制機(jī)制；黨內(nèi)規(guī)范；黨外法規(guī)；制度體系

中圖分類號：D26文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2016）06001405

通過健全的制度，保證黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。在新的歷史條件下，要加強(qiáng)黨群關(guān)系制度建設(shè)，必須克服傳統(tǒng)思維，從廣義上理解密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制，既要正確認(rèn)識密切黨群關(guān)系體制機(jī)制的內(nèi)在層次，也要正確理解密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制與黨內(nèi)規(guī)范、黨外法規(guī)的相互關(guān)系。只有使宏觀的黨群關(guān)系制度與具體的體制機(jī)制相結(jié)合、黨內(nèi)規(guī)范與黨外法規(guī)相銜接，才能形成完整的制度體系，并從根本上推動黨群關(guān)系的良性發(fā)展。

一、密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制的含義

在我國，由于影響黨群關(guān)系的因素是多方面的，因而密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制是一個綜合概念，既包括黨組織和黨員聯(lián)系群眾的各種規(guī)章制度，也包括黨控制或干預(yù)國家政權(quán)與社會政治生活的活動方式和方法、規(guī)則和程序[1]。也就是說，密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制不是一個平面結(jié)構(gòu)，而是具有一定的內(nèi)在層次的系統(tǒng)的制度結(jié)構(gòu)，其基本含義包括三個層次。

（一）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式

從一般理論上看，黨群關(guān)系和諧只有通過黨政關(guān)系、政黨與社會關(guān)系這兩個“紐帶”才能真正實(shí)現(xiàn)。在我國，中國共產(chǎn)黨的組織功能在某種程度上與政府的行政職能重合，所以黨群關(guān)系自然包括政府與民眾的關(guān)系。同時，掌握國家權(quán)力的執(zhí)政黨，其自身就是國家權(quán)力的一部分，而人民群眾則代表社會權(quán)力。因此，黨群關(guān)系在更深層次上反映了國家與社會的關(guān)系[2]（P3）。黨群關(guān)系的實(shí)質(zhì)是黨與社會的關(guān)系，處理好黨群關(guān)系，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)體制與方式是否科學(xué)、合理、有效。改革開放以來，盡管我們圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革進(jìn)行了諸多探索并取得了巨大成就，但黨的領(lǐng)導(dǎo)體制仍面臨一些未解的難題。譬如，官僚主義現(xiàn)象依然存在，權(quán)力過分集中問題尚未根本解決，權(quán)力腐敗日益嚴(yán)重，干部人事制度還缺乏科學(xué)的分類管理，社會協(xié)商對話制度尚未完全建立起來等，改革、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式任重道遠(yuǎn)。特別是由于領(lǐng)導(dǎo)體制還不夠科學(xué)，黨政職能未能從制度規(guī)范上徹底厘清，使得許多實(shí)踐中的矛盾演化為黨群、干群矛盾。因此，加強(qiáng)與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵是要遵循科學(xué)、民主、法治的原則，把科學(xué)、民主、法治精神貫徹到黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革中，既要注意發(fā)揮黨委在同級各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，也要按照全面推進(jìn)依法治國的要求，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與領(lǐng)導(dǎo)方式，尤其要改進(jìn)黨的執(zhí)政體制與執(zhí)政方式。

（二）完善的黨群關(guān)系制度體系

密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制是帶有體系性的，并不是單指某一項(xiàng)具體的制度和條款。從黨聯(lián)系群眾的主體看，密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制的基本框架應(yīng)包括三個層面的內(nèi)容：一是密切干群關(guān)系的體制機(jī)制，主要解決黨員領(lǐng)導(dǎo)干部與公共權(quán)力之間的關(guān)系問題；二是密切黨組織與群眾關(guān)系的體制機(jī)制，主要解決各級黨組織服務(wù)群眾的問題；三是密切普通黨員與群眾關(guān)系的體制機(jī)制，主要解決普通黨員模范作用發(fā)揮的問題。以上三個層面的體制機(jī)制相輔相成、不可偏廢。改革開放以來，各級黨組織雖然在實(shí)踐中創(chuàng)造了許多好的制度機(jī)制，有力改善了黨在群眾中的形象，但從端正黨風(fēng)的更高要求來看，一系列聯(lián)系群眾的制度尚存在碎片化、孤立化的現(xiàn)象，迫切需要進(jìn)一步整合，以形成一個有機(jī)的系統(tǒng)。這就要求我們按照制度建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，在制度設(shè)計和制定完善上下功夫。在制定和完善制度時，要充分考慮到各方面的因素，盡量使不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的體制機(jī)制之間相互銜接、相互配合，便于發(fā)揮制度的整體效能。

（三）有效的實(shí)施機(jī)制

從制度學(xué)的視野來看，實(shí)施機(jī)制對于制度功能與績效的發(fā)揮至關(guān)重要。

在實(shí)際工作中，雖然中央和地方頒布了一系列加強(qiáng)黨同群眾聯(lián)系的制度規(guī)定，但在執(zhí)行過程中不嚴(yán)格按制度辦事，失之于寬、失之于軟的問題時有發(fā)生。一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏抓制度落實(shí)的勇氣，工作中往往是肯定和表揚(yáng)多，指出問題和提出批評意見少，責(zé)任追究則更少，致使密切聯(lián)系群眾的制度流于形式。特別是作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部不能以身作則、率先垂范，造成了一些負(fù)面影響，影響了制度的執(zhí)行落實(shí)力度。鑒于黨群關(guān)系制度的執(zhí)行情況，有學(xué)者指出，當(dāng)前一些地方一些部門黨員干部直接聯(lián)系群眾制度面臨的問題，主要不是制度供給不足，而是源于行政化、科層化、官僚化導(dǎo)致的“制度休眠”和“制度遲鈍”[3]。這也說明對黨群關(guān)系制度的實(shí)施與否、實(shí)施程度以及實(shí)施效果尚缺乏客觀的監(jiān)督和評價。因此，建立和完善督查機(jī)制成為黨群關(guān)系制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。另外，從加強(qiáng)黨群關(guān)系制度建設(shè)的核心問題來看，黨還要有能力從制度上做到授好權(quán)、管好權(quán)，特別是要善于理順權(quán)力的授受關(guān)系，選拔干部要堅持“群眾公認(rèn)”，使群眾的滿意度和認(rèn)可度能夠影響到干部的升遷使用，解決干部只對上、不對下的問題。這也是黨的群眾路線在干部工作中的具體表現(xiàn)，是管長遠(yuǎn)、管根本的措施。

二、密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制與黨內(nèi)規(guī)范的關(guān)系

在討論密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制時，不能忽略黨內(nèi)規(guī)范對黨群關(guān)系的影響和制約。因?yàn)辄h要想實(shí)現(xiàn)一定的政治目標(biāo)，必須首先使自身運(yùn)作起來，在內(nèi)部形成良好的秩序與政治合力。而要做到這一點(diǎn)，就必須用完善的內(nèi)部規(guī)范來規(guī)范黨員、黨的各級組織的政治行為，正確處理黨內(nèi)關(guān)系[4]

。我們認(rèn)為，黨內(nèi)規(guī)范主要包括三個方面。

（一）政黨意識形態(tài)、綱領(lǐng)和政策等抽象性、原則性規(guī)范

政黨意識形態(tài)是一個政黨世界觀、價值觀、政治理念的集中反映，標(biāo)識著一個政黨的理念和操守，也體現(xiàn)著對其組織成員的基本要求。政黨意識形態(tài)為政黨主體的生存提供了精神資源，為政黨成員指明前進(jìn)的方向，并使全體黨員擁有共同的信仰和追求。意識形態(tài)本身是一種價值體系，它還能為政黨成員提供一定的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而約束和規(guī)范政黨言行，減少不良現(xiàn)象的發(fā)生。綱領(lǐng)與黨的“主義”或意識形態(tài)相聯(lián)系，是一個政黨指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)途徑等政治主張的理論概括，也是人們據(jù)以判定政黨階級性質(zhì)、政治傾向、進(jìn)步水平的主要標(biāo)志。黨的綱領(lǐng)通常具有統(tǒng)一黨員思想和行動，爭取更廣泛的社會支持的作用。恩格斯指出，黨的綱領(lǐng)就是“一面公開樹立起來的旗幟”[5]（P325）。政策是根據(jù)黨的基本路線而制定的具體的工作規(guī)則，“是處理某項(xiàng)事務(wù)或解決某一問題的較為具體的工作方針和方案，是實(shí)現(xiàn)主義和政綱的實(shí)際方略”[6]（P6465），也是全體黨員必須遵守的政治紀(jì)律。這些內(nèi)部規(guī)范對黨員具有一定的導(dǎo)向、激勵和約束功能，但這些作用只是柔性的，還不能取代政黨內(nèi)部黨規(guī)黨紀(jì)的剛性約束。

（二）黨內(nèi)規(guī)章制度是黨內(nèi)規(guī)范的關(guān)鍵和核心內(nèi)容

黨內(nèi)規(guī)章制度是由黨制定并對黨內(nèi)成員具有強(qiáng)制約束力的黨內(nèi)規(guī)則，既包括黨中央制定的規(guī)章制度，也包括各級地方黨組織在權(quán)力范圍內(nèi)制定的具體工作制度。經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，我們黨已初步形成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動、黨內(nèi)政治生活、黨的建設(shè)等各方面工作奠定了重要制度基礎(chǔ)。這些規(guī)章制度是一種規(guī)范，也是行為的導(dǎo)向，為黨內(nèi)良好秩序的形成提供了重要依托和保證。堅持把黨內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)放在突出地位，用制度所具有的剛性特點(diǎn)去規(guī)范黨內(nèi)組織成員的行為，就能為黨群關(guān)系的健康發(fā)展提供運(yùn)作程序和制度安排。在整個黨的制度體系中，黨章又是最根本的法規(guī)和準(zhǔn)則。作為激勵和規(guī)范全黨的總章程，黨章具有調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、指導(dǎo)黨的工作、嚴(yán)格黨的紀(jì)律、保持黨的純潔的重要作用。鄧小平指出：“黨章是最根本的黨規(guī)黨法。”[7]（P147）新形勢下加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，必須堅決維護(hù)黨章的權(quán)威性，以黨章為黨內(nèi)的根本的黨規(guī)來指導(dǎo)我們建立起黨內(nèi)生活、黨的權(quán)力運(yùn)行、黨內(nèi)活動的各個方面的具體的制度規(guī)定，用制度管權(quán)管事管人，管住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想和言行。只有如此，才能真正發(fā)揮制度治黨的威力，始終保持黨的先進(jìn)性和純潔性。

（三）政黨文化和黨的優(yōu)良傳統(tǒng)是黨內(nèi)規(guī)范不可或缺的組成部分

政黨文化是指政黨所具有的為全體成員所認(rèn)同的意識形態(tài)、組織心理、制度規(guī)范、行為作風(fēng)以及由此決定的政黨形象[8]。與黨內(nèi)規(guī)章制度的剛性特征不同，政黨文化具有潛移默化的特點(diǎn)，通過間接性、暗示性、滲透性的“無形”方式，引導(dǎo)黨員逐步形成一定的輿論氛圍和心理態(tài)勢，進(jìn)而求得黨內(nèi)思想上、政治上、價值取向上的一致。因此，政黨文化對整個政治社會，對執(zhí)政體系運(yùn)作，起到了規(guī)范和約束作用。政黨文化還具有強(qiáng)大的凝聚功能，政黨通過向社會有效地傳導(dǎo)自己的政治主張、價值理念、制度綱領(lǐng)、宗旨作風(fēng)等，讓民眾認(rèn)知自己，進(jìn)行理性判斷，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為他們的政治認(rèn)同，做出行為選擇。黨群關(guān)系的實(shí)質(zhì)就在于保持必要的群眾忠誠，獲得群眾的認(rèn)同和支持。此外，我們黨在長期的革命、建設(shè)和改革實(shí)踐中所形成的優(yōu)良傳統(tǒng)，特別是群眾工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，也構(gòu)成了黨內(nèi)沉淀下來的獨(dú)特的政治文化，要求每個黨員都必須保持和發(fā)揚(yáng)。走群眾路線、做群眾工作，是全體共產(chǎn)黨人，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的基本政治操守和基本政治能力。懂得并自覺遵守這些傳統(tǒng)和規(guī)范，黨才有凝聚力、戰(zhàn)斗力。

從上述分析中可以看出，雖然黨內(nèi)規(guī)范與密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制不屬于同一層面的范疇，二者的適用范圍、作用和效力也不相同，但在具體的實(shí)踐過程中，黨內(nèi)規(guī)范能合理有效地規(guī)范政黨及其組織成員的思想和行為。所以，黨群關(guān)系的維系與發(fā)展，不僅需要專門的體制機(jī)制來保障，還需要健全的黨內(nèi)規(guī)范來整合政黨內(nèi)部秩序，二者協(xié)同作用、“內(nèi)外兼修”，方能從根本上解決問題。

三、密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制與黨外法規(guī)的關(guān)系

密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制是對黨群關(guān)系實(shí)現(xiàn)途徑的創(chuàng)新，而對其與黨外法規(guī)相互關(guān)系的探討，旨在說明這種體制機(jī)制在黨群關(guān)系制度建設(shè)中是如何體現(xiàn)合理性以及存在的缺失。

（一）正確認(rèn)識黨和法的關(guān)系

探討密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制與黨外法規(guī)的相互關(guān)系，首先要說明黨和法的關(guān)系。在我國，由于特殊的歷史與現(xiàn)實(shí)國情，法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民的意愿轉(zhuǎn)化為國家的意志，成為法律。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂。黨和法的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題，只有正確認(rèn)識和處理好二者關(guān)系，才能確保法治中國建設(shè)沿著正確方向前進(jìn)，才能為黨群關(guān)系健康發(fā)展提供根本制度保障。

在現(xiàn)實(shí)生活中，一講到黨和法治的關(guān)系，經(jīng)常有人會說，到底是黨大還是法大？之所以提出這個問題，是因?yàn)樗从沉藢?shí)際存在的一些現(xiàn)象。在社會生活中，少數(shù)黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念不強(qiáng)，決策不講程序，辦事不依法依規(guī)，甚至以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。這些現(xiàn)象的存在，不僅嚴(yán)重影響了群眾對法治的信心，使人產(chǎn)生“權(quán)比法大”、“黨比法大”的感受，而且嚴(yán)重影響了群眾對黨的信任，致使黨和政府的公信力下降?！帮L(fēng)成于上，俗化于下”。領(lǐng)導(dǎo)干部是國家各項(xiàng)法律法規(guī)的實(shí)施者、執(zhí)行者，是社會主義法治建設(shè)的組織者、推動者，在全面推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任。如果領(lǐng)導(dǎo)干部不信法、不尊法、不守法甚至帶頭違法，對法律權(quán)威的損害將更為嚴(yán)重，在黨群關(guān)系上造成的影響也更為惡劣。

關(guān)于黨與國家法制的關(guān)系，黨的十八大報告指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！盵9]（P28）因此，加強(qiáng)黨群關(guān)系制度建設(shè)，首先應(yīng)該是黨在法制框架范圍內(nèi)活動，以正確處理好黨和法的關(guān)系。黨和法的關(guān)系處理好了，黨自覺地帶頭遵法守法，貫徹執(zhí)行憲法，然后黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在各項(xiàng)工作當(dāng)中、在自己的言行當(dāng)中更好地用法律來規(guī)范自己的行為，使自己的權(quán)力活動真正受法的管束，依法辦事、依法行政，這樣才能夠使權(quán)力活動比較規(guī)范，防止權(quán)力越軌行為。越軌就是搞濫權(quán)和特權(quán)，乃至于搞權(quán)力腐敗。這一點(diǎn)對于黨群關(guān)系的影響尤其重要。對此，黨的十八屆四中全會進(jìn)一步提出，要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，這就為領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭提高法治思維和依法辦事能力提供了制度保證。

（二）健全和推進(jìn)社會主義法制

用制度處理黨群關(guān)系還有一個很重要的說法，叫作健全和推進(jìn)社會主義的民主法制。一個政黨的群眾觀，在今天新的歷史條件下，必須和現(xiàn)代民主政治的發(fā)展結(jié)合起來，要深刻地理解到人民群眾是社會歷史的主人，是黨和國家的主人。執(zhí)政黨的黨員干部是為人民辦事的公仆，要把自己放在一個公仆的位置上，而把人民群眾放在主體的位置上。要真正讓人民當(dāng)家作主，按人民的意志來做決定、辦事情。用人民共同凝聚的意志，也就是法制來規(guī)范自己的權(quán)力行為。所以，從這個角度看，制度治黨包括了我們黨要自覺地推進(jìn)社會主義民主法制的完善，緊緊依靠人民群眾，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，讓人民支持和幫助我們?nèi)鎻膰?yán)治黨，從而不斷地堅持真理、修正錯誤，確保黨風(fēng)純潔、群眾滿意。這是用制度處理黨群關(guān)系的一個重要方面。

可見，正確認(rèn)識和把握黨與法的關(guān)系，健全和推進(jìn)社會主義民主法制不僅對于從嚴(yán)治黨、依法治黨具有重要意義，而且還是維護(hù)黨群關(guān)系的一種必要形式。

需要指出的是，在討論黨與法的關(guān)系時，還要正確認(rèn)識和處理黨內(nèi)規(guī)范與黨外法規(guī)的關(guān)系，特別是黨規(guī)黨紀(jì)和國法的關(guān)系。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必須靠嚴(yán)明紀(jì)律。我們黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，只有以更嚴(yán)的黨規(guī)黨紀(jì)來要求自己、約束自身，才能確保始終走在時代前列，肩負(fù)起歷史使命。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)指出，“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己”[10]。這一鮮明論斷，體現(xiàn)了黨要管黨、從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求，也對新形勢下黨的各級組織和廣大黨員干部提出了新的更高要求。全面理解黨規(guī)黨紀(jì)與國法的這種相互關(guān)系，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，對于我們科學(xué)構(gòu)建密切黨群關(guān)系的體制機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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責(zé)任編輯：張新顏