破解“大而不倒”的法學思考

岳久博

摘 要：大而不倒（Too Big To FaIL，TBTF）已經成為一個眾所周知的觀念。這一概念是指，衰落的大企業(yè)（特別是重要銀行和金融機構）必須由政府挽救，因為它們的失敗代表了無法承受的系統(tǒng)性危機。全球金融危機將“大而不倒”爭論重新置于中心舞臺，并使越來越多的人認識到“大而不倒”學說存在巨大疏漏——政府對“大而不倒”機構不許衰落的隱含擔保只能激勵這些機構的管理層承擔過度風險，“大而不倒”學說和它創(chuàng)造的道德風險都是全球金融危機不可或缺的因素。大而不倒的理論是個神話，必須讓它們像恐龍一樣迅速滅亡。

關鍵詞：大而不倒；金融機構；尋租；道德風險

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）11-0085-03

一、“大而不倒”學說的演進

（一）“大而不倒”政策的確立{1}

“大而不倒”學說的先驅是“重要性原則”和“銀行的多米諾理論”。重要性原則授權聯邦存款保險公司為一家投保的破產銀行提供援助，前提是它接下去的運營被認為“能有效地為社區(qū)提供完整的銀行服務”（雖然，對“有效”和“社區(qū)”沒有明確的定義）。這項原則在1971年首次使用，對波士頓一家小型的少數民族控股銀行，即統(tǒng)一銀行（Unity Bank）進行財政救助。銀行的多米諾理論在涉及賓夕法尼亞第一銀行時提出。聯邦存款保險公司的前任主席，歐文·斯普瑞格引用了幾名官員對多米諾理論精髓的評價，比如“唯一的解決方法是破產”；以及“如果賓夕法尼亞第一銀行破產了，它與其他銀行的商業(yè)關系會將它們卷入其中，從而引發(fā)信任危機，使銀行破產像滾雪球一樣不可收拾”。{2}

（二）“大而不倒”政策的初步修正

大而不倒的時代在1984年7月正式開始，里根政府將伊利諾伊大陸銀行國有化，聯邦存款保險公司獲得了80%的所有權，并接管了它的不良貸款。海澤爾將伊利諾伊大陸銀行的財政救助形容為“最清晰地證實了聯邦存款保險公司向現代金融重建公司的轉變”。這種對傳統(tǒng)實踐的背離分化了政府。時任財政部長多納德·里根認為這一干預令人震驚，稱其為“糟糕的公共政策”，并認為“它代表了一種與行政部門決策相抵觸的聯邦政府擔保的擴張，這種擴張未得到授權且不合法”。但是白宮接受了美聯儲和聯邦存款保險公司提出的觀點，即選擇其他方式將在金融部門造成系統(tǒng)性風險。1984年下半年，在國會小組委員會聽證會上，代表斯圖爾特·麥金尼總結了援助行動的經驗，他說：“讓我們不要使用爭吵的語言，我們有了一種全新的銀行，它叫做大而不倒，‘大而不倒，而且它是一種完美的銀行?！睆哪菚r起，“大而不倒”成為金融界廣為接受的一種不成文的規(guī)則。在20世紀80年代后期到90年代初期的儲貸危機中，這一學說貫徹始終，一旦政府察覺到更大的體系存在威脅，政府就會為大型銀行救助未投保的貸款者，而對小型銀行置之不理。在1991年的夏天，美聯儲主席艾倫·格林斯潘，一個甚至不是存款保險狂熱粉絲的人，這樣說道：“在特殊時期，一些銀行的破產和清算會極具破壞性?！蓖荒?，盡管美聯儲允許新英格蘭銀行無限制地從貼現窗口融資，同時財政部為了提高其流通性，在稅收和貸款方面贈予它10億美元，但這家銀行還是破產了。最終，美國存款保險銀行提供了一攬子緊急援助，這家銀行才脫險，這次援助由全部存款的擔保和價值7.5億美元的資金注入組成。

（三）“大而不倒”范圍的突破

救助美國長期資本管理公司是“大而不倒”發(fā)展史上的里程碑。在1984年伊利諾伊大陸銀行的財政救助之后，美聯儲的官員試圖告訴大型的金融結構，如果它們陷入困境，它們不可能依靠美聯儲的支持。但對美國長期資本管理公司的救助一次就毀滅了所有的努力，導致美聯儲的可信性徹底淪喪，而這種可信性對回避“大而不倒”問題至關重要。這次干預給出的原因不外乎“大而不倒”的重述——美聯儲擔心美國長期資本管理公司的破產會對全球金融市場產生影響。從此，一個廣為流傳的信念開始出現：如果政府保護對沖基金的貸款者，那么它絕對不會讓一家投資銀行破產。

時間來到1991年，《聯邦存款保險公司改進法案》出臺，旨在減少由“大而不倒”保護衍生出的道德問題。這一法案要求聯邦存款保險公司除那些對“經濟狀況和金融穩(wěn)定造成嚴重不良后果”的銀行外，在解決銀行破產問題時選擇“成本最低的方案”?！堵摪畲婵畋ｋU公司改進方案》加強了對銀行的監(jiān)管，并限制了美聯儲貸款給處境艱難的銀行，以維持它們的勉強運營的職能。然而，實際上《聯邦存款保險公司改進法案》對“大而不倒”金融機構已有政策的改變微乎其微。一方面，其引進的絕大多數對抗“大而不倒”道德問題的“新”措施都已經以其他形式存在。另一方面，在事件中使用的系統(tǒng)性危機特例是個漏洞。因為沒有系統(tǒng)性危機是當前就已存在的，這意味著在決定是否財政救助一家金融機構時，監(jiān)管者的動機沒有明顯的改變。盡管《聯邦存款保險公司改進法案》可能只在外圍有效，但它為潛在的政策改進留下了空間。

二、“大而不倒”為什么不可接受

（一）難以清晰界定何為“大而不倒”企業(yè)

無論是在太平盛世還是艱難時期，“大而不倒”地位絕對是價值數十億美元的特權。事實上，金融機構膨脹的一個基本動力就是攫取“大而不倒”地位。金融機構往往為并購和收購支付一筆額外費用，以使自己成為“大而不倒”。那么，政府是如何決定對哪家機構進行財政救助，讓哪家機構破產？換句話說，哪些因素使一家機構值得財政救助？

“大而不倒”總體的定性定義是，一家有許多客戶的金融機構或者一家在金融部門扮演重要角色的金融機構。{3}一家金融機構之所以是“大而不倒”，在于它的破產可能危及其他機構的償付能力，這些機構要么金融上依附于它，要么彼此關聯。如下是核心論證：通過創(chuàng)造多米諾效應，一家“大而不倒”機構的破產會使國家經濟癱瘓。比如，一家重要機構A破產了，其他機構依賴A以及它的債權人以履行合約，那么這些機構以及在財政上與它緊密相連的其他機構，可能也會破產。{4}如果通過這一過程形成的溢出效應足夠大，那么一家大型金融機構的破產就會引起經濟系統(tǒng)的衰退。

我們如何事先知道哪家銀行是“大而不倒”，也就是說，它的破產會引發(fā)金融體系的崩潰，并預示蕭條如期而至？如果美國政府救助了雷曼兄弟而允許貝爾斯登申請破產，那么事情會峰回路轉嗎？對這一點應持懷疑態(tài)度。為什么一家“大而不倒”金融機構的破產會對經濟和金融系統(tǒng)就是災難性的，而加在一起規(guī)模相似的一百家金融機構同時破產卻無關緊要？

有時“大而不倒”會變成互聯性太高而不能倒，太復雜而不能倒，國際化程度太高而不能倒，有時即使一家機構是高度關聯的，如果它涉及的機構數量很少，它的破產也沒有那么可怕。不難看出，并不存在一個客觀的方式，決定在破產前和破產后哪家金融機構處在“大而不倒”的地位，值得獲得政府救助。{5}這就造成了一種鼓勵為個人利益游說的環(huán)境。這樣的環(huán)境有益于某些企業(yè)的成功——這些企業(yè)有政治勢力，他們可能和政府有人員交易往來因而與政府有私人關系。

（二）資源沒有被配置在更有效率的部門

經濟學研究表明，有限的政府資源存在機會成本。{6}對于用來救助金融機構的資金，它的機會成本就是把它用于其他目的，諸如在經濟中更有生產力的部門創(chuàng)造一些就業(yè)崗位。在2009年10月底，財政刺激的效果是美國開始走出經濟衰退（若將1/4個正增長稱為恢復的話）的一個原因。雖不可否認財政政策的效力，但是，如果把花在金融機構上面的資金轉而用在崩潰的基礎設施建設上，經濟復蘇也許會更強勁。

不僅如此，“大而不倒”還會通過其他途徑危及經濟健康。只要大型的或者復雜的金融機構持續(xù)大而不倒的狀態(tài)，他們會繼續(xù)從更多應得到獎勵的企業(yè)中把借款人的錢轉移走。從一個更深遠的角度來看分配不當，是一家金融機構為謀求到“大而不倒”地位（補助金），會投入大量資源致力于自身成長，使自身規(guī)模超過社會最優(yōu)規(guī)模。

（三）助長尋租行為，誘發(fā)道德風險

尋租通常的形式，是為了監(jiān)管進行游說。官僚們貪污腐敗，他們任意地運用他們手中的法律權威，使他們的客戶可以得到利益，不管這個利益是否合法。同時，尋租的道德風險可能是極大的。如果一家企業(yè)“購買”一個有利的監(jiān)管環(huán)境所付出的，比創(chuàng)立更有效益的產品所付出的要少，那么毫無疑問它會選用第一種方式。企業(yè)這么做可以獲得收益，但并未對社會總財富或福祉作出任何貢獻。而這樣會導致資源的非最優(yōu)分配（把錢用于游說或反游說，而不是用于研究與發(fā)展、增強商業(yè)實踐、培訓雇員或增加固定資產），從而阻礙經濟發(fā)展。一家尋租的企業(yè)，通常情況下，都與政府腐敗指控有關，或者受到特殊利益的不良影響。通過了解尋租活動的特征和相關范例，不難發(fā)現那些大型金融機構似乎就是這種行為的最明顯代表。通過對“大而不倒”地位的游說，它會將資源配置在：酬謝官員、塑造一個有益的公眾形象、提升企業(yè)規(guī)模和復雜性等方面，無疑這會進一步鞏固其“大而不倒”地位。

“道德風險”是指，因為總是會有救助金，這會減輕一個人或一家公司對不當的經濟決策可能引發(fā)的后果的擔憂，會使得他們認為未來的行為都是無風險的。當那些被認為是大而不倒的金融機構破產時，政府會給它們注入大量的資金，同時這也含蓄地保證了它們未來不會破產。這加強了從事這種高風險行為的趨勢。因為當企業(yè)經營良好時企業(yè)收益增加（作為承擔風險的獎勵），而即使企業(yè)收益減少時他們也會得到保護。道德風險是經濟學中最基本的概念之一，其研究源于保險行業(yè)中的應用問題。如果一個人會為你的意外事故埋單，你就不會再那么謹慎地避免事故發(fā)生。大而不倒的政策增大了道德風險問題。如果一家存款保險機構，如聯邦存款保險機構要關閉一家銀行，且只能償還存款人一定數額的保險上限，那么一旦銀行倒閉，大額存款人就會遭受損失。這樣他們就有了動機去密切監(jiān)控銀行的行為。另一方面，大型金融機構愿意去冒更大風險以換取超額利潤，這使得其更容易倒閉。

值得注意的是，道德風險不止一個維度。那些大型金融機構的債權人希望政府能保護他們的借款，他們幾乎沒有動力去監(jiān)控這些機構的行為，也不愿意選擇那些小心謹慎做決策的機構。另一方面，大型金融機構明白他們受到的債權人監(jiān)控較少，也明白破產時政府會援助他們，所以他們會去做一些極具風險的項目。而且就算他們必須要為自己的行為承擔全部責任，通常情況下，他們實際做到的也比應該做到的要少。其結果就是引起資源的浪費和更多可能導致破產的行為。政府提供給沒有保險的債權方的保護越多，它制造的道德風險問題就越大。另一方面，“大而不倒”鼓勵大銀行維持比小銀行低的資本比率?！栋腿麪枀f(xié)議Ⅱ》中關于資本充足率的內容加強了這個趨勢。{7}

（四）獎賞魯莽行為，阻礙市場規(guī)律

大而不倒學說對長期金融穩(wěn)定有嚴重的影響。如果金融體系要達到穩(wěn)定的狀態(tài)，必須要激勵各個機構有良好的財務狀況。而救助一個處于困境的機構會傳遞出最糟糕的信號，因為這會使得其他的機構認為他們在陷入困境時也可以得到救助。這就弱化了他們要保持自身財務狀況健康的動機，使得他們更容易陷入困境。救助一家虛弱的金融機構也許能在短期內恢復市場的平靜，但這么做會破壞長期的金融穩(wěn)定，企業(yè)對救助的預期降低了他們遵守市場規(guī)律的動機，從而造成經理們追求更有風險的操作，最終使金融系統(tǒng)的整體風險增加。要使金融機構在市場規(guī)律下運行，首要原則就是不允許“大而不倒”和救助。不論是誰在狀況好時獲得收益，他必須也要做好在狀況差時付出損失的準備。

三、“大而不倒”：我們采取什么立場

有人把一家大而不倒的銀行形容為“大規(guī)模毀滅性的金融武器”，并指出“一個大規(guī)模毀滅性武器，落在不安全的人手中是不能允許的”。要削弱金融家們的影響，減小金融部門的不均衡規(guī)模，“大而不倒”必須消失；要減少尋租這個無收益行為，“大而不倒”必須消失；要阻止把稀缺資源從生產性部門轉移到依附性部門的行為，“大而不倒”必須消失；要停止讓財富從辛勞的工作群體到金融精英們這個反羅賓漢式的轉移，“大而不倒”必須消失；要加強市場規(guī)律在金融機構的作用，“大而不倒”必須消失?！按蠖坏埂碧蠖y以處理，但它必須被解決！

（一）“大而不倒”的成本和收益

從援助“大而不倒”的金融機構中只能得到一個我們已經認識到的利益：避免系統(tǒng)性崩潰。然而，一家金融機構的失敗會引發(fā)系統(tǒng)性的失敗和嚴重的經濟毀滅這個說法從歷史上來看是得不到支持的。公司破產是所謂“創(chuàng)造性破壞”的一部分，這個資本主義特色和“大而不倒”理論并不一致。避免系統(tǒng)性失敗可以成為利益，這僅僅是因為破產機構的管理者和監(jiān)管者使用了令人生畏的言辭，他們警告說，不對相關機構進行援助就會給數百萬人民帶來痛苦。然而，人類是有彈性的，如果人類可以經受住一場地震或者海嘯，他們必然能經受住銀行、保險公司或者對沖基金的崩潰，并且可以再度繁榮，正如人類無數次在廢墟上重建家園。

那么我們要為避免系統(tǒng)性風險付出多大的成本呢？首先，“大而不倒”是一個永遠會存在的問題。在某一情況下援助一家企業(yè)會產生這樣的印象：所以其他的規(guī)模類似，具備系統(tǒng)重要性或者政治關系的機構，在它們經營不善時同樣會受到援助。銀行沉浸在這個錯誤的認識中，制造了大規(guī)模的道德風險。但是，“大而不倒”的成本比它的自生自滅問題更大。該成本包括了若干負面影響：把稀缺資源從生產活動轉移到依附性活動；鼓勵尋租；把金融負擔置于后代；獎勵魯莽并且鼓勵冒險；弱化金融機構的市場紀律。對“大而不倒”金融機構的援助與民主相矛盾，并且沒有什么經濟意義，更與何種政治和經濟學派無關。同時，它是不道德的，因為它意味著反羅賓漢式的資金轉移，即財富由勤懇的大多數轉移到少數金融精英。

（二）管理：前進之路

現代經濟需要金融行業(yè)。銀行和其他金融機構將儲蓄者的資金和借款者的接待整合，借款者會把貸款投資到工廠和機器中。通過這種方式，銀行和其他金融機構為實體經濟提供服務。此外，金融業(yè)提供了金融風險的管理方式，使市場得到合理控制，并讓資本由低效率的企業(yè)流向高效率的企業(yè)。{8}在金融工程不發(fā)揮作用時，這些機制也是存在的。因此，我們應該努力回歸銀行和金融的本質。金融機構太重要了，所以不能將其留給金融家們處理。這也是為什么對金融機構加強或放松監(jiān)管需要很謹慎。政府總是會管制我們生活的方方面面。法律的實施是一種管制，交通信號燈也是一種管制。“管制”的含義，與我們一直以來所認為的恰好相反，它并不是一個骯臟的詞語，尤其是在這個詞被用在金融家的缺點上的時候。只要能結束“大而不倒”，能使人們擺脫恐懼政治，能遏制跋扈的金融市場力量，任何事情都值得去做。

“我強烈的感覺到，這個問題就如那句諺語所說，‘如果你怕熱，就請離開廚房……換句話說，任何商業(yè)組織，無論是賣檸檬水的小攤還是大而不倒機構，一旦它們出現衰退跡象，就應該關門了……適者生存，這個道理顯而易見。作為一個園丁我學到了一個道理，與其讓那些患病的植物繼續(xù)生長，不如直接拔掉它們。允許大而不倒的企業(yè)破產就像打掃排水溝一樣。對于我們來說明白這個道理很困難，但我們必須要從經驗中認識到這一點，因為這會給社會帶來進步?！眥9}大而不倒的理論是個神話，必須讓它們像恐龍一樣迅速滅亡。

注 釋：

{1}張廷偉.經濟的壞脾氣：1637-2008全球經濟危機史[M].金城出版社，2009.77.

{2}高杰英.“大而不倒”的終結？[J].金融博覽，2010，（8）.

{3}張麗寧.“TBTF”問題及規(guī)制研究[D].東北財經大學，2011.

{4}張曉樸.系統(tǒng)性金融風險研究：演進、成因與監(jiān)管[J].國際金融研究，2010，（7）.

{5}毛奉君.系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管問題研究[J].國際金融研究，2011，（9）.

{6}張元鵬.微觀經濟學：中級教程.北京大學出版社，2015.

{7}巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在1999年11月公布了第一輪修訂資本充足率框架的提案，后又在2001年1月和2003年4月發(fā)布了額外的提案，并且對這些提案產生的影響進行了大量研究。在這個協(xié)商過程中，產生了修訂框架，這個修訂框架發(fā)布于2004年6月。后又進一步對2005年11月和2006年6月出現的框架進行了修正。盡管巴塞爾協(xié)定的關鍵元素沒有改變，諸如銀行應該保持至少8%的風險權重資產作為資本充足率，但《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》提供了一系列決定資產需求的選擇，允許銀行采用最適合其運作的方式。

{8}李仁真.國際金融法[M].武漢大學出版社，1999.

{9}艾麥德·莫薩.大而不倒之謎[M].中國金融出版社，2015.242.

（責任編輯 姜黎梅）